我國土地征收制度的完善
——以被征地農(nóng)民權(quán)益的維護為視角

蘇雪菁

我國土地征收制度的完善
——以被征地農(nóng)民權(quán)益的維護為視角

蘇雪菁

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的農(nóng)村集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，涉及到農(nóng)民生存的切身利益。而現(xiàn)行的土地征收制度暴露出諸多問題，農(nóng)民合法權(quán)益不能得到切實保障，解決這些問題已刻不容緩。以被征地農(nóng)民利益為出發(fā)點，分析我國土地征收制度本身存在的問題，并從公共利益的界定、征地補償原則及標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等方面提出了完善我國土地征收制度的思考。

土地征收；公共利益；征地補償；征地程序

一、土地征收制度概述

（一）土地征收的概念

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序，將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償，它是發(fā)生在國家和農(nóng)村集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。

（二）土地征收的法律特征

1.土地征收行為是一種政府行為、行政行為。根據(jù)法律規(guī)定，征收土地的主體只能是國家，即只有代表國家的法定相關(guān)部門才能依照法定的程序征收集體土地。除了國家之外，其他任何組織或者個人都無權(quán)征收集體土地。實際上，直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體以及個人。但是，他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己用地的實際需要，依照法律規(guī)定的程序獲得土地的使用權(quán)。作為征地主體的只能是國家［1］。

2.土地征收行為具有強制性。土地征收是強制轉(zhuǎn)移集體土地所有權(quán)的行為，是物權(quán)變動的特殊情形?！罢魇罩黧w是政府，且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán)，集體必須服從，沒有任何選擇的余地。”［1］

3.土地征收行為必須符合嚴格的法定條件。在各國立法中，征收必須嚴格按照法定的程序，且目的只能是為了公共利益，絕對禁止任何商業(yè)目的的征收，同時必須對被征收人以公平合理的補償。我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！笨梢?，我國土地征收要符合三個條件：（1）必須以公共利益為目的；（2）依照法定程序；（3）給予一定的補償。

二、我國土地征收制度存在的問題

（一）公共利益界定不清

“土地征收，是國家取得農(nóng)村集體土地的一種特殊方式，其核心在于土地的取得具有強制性，并不以土地所有人的同意為前提。因此，國家土地征收權(quán)如不受到限制，將嚴重侵害土地所有者的利益。為了限制土地征收權(quán)被濫用，保護所有者的私人利益，世界各國都對土地征收權(quán)的動用規(guī)定了限制條件，其中一個主要的限制條件是土地征收必須符合公共利益?！保?］這是國家實施土地征收行為的合法性基礎(chǔ)。我國《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但何謂公共利益？對此缺乏明確的法律界定。正是由于立法上公共利益概念的不明確，以及“公共利益”概念本身的模糊性、抽象性，這就為任意解釋“公共利益”、擴大征地適用范圍提供了可乘之機。

(二)征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！痹摋l第六款規(guī)定：“依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年、平均年產(chǎn)值的30倍。”

從以上規(guī)定可以看出，我國的征地補償原則概括為兩點：一是“按照被征收土地的原用途給予補償”，具體以“產(chǎn)值”來確定補償標(biāo)準(zhǔn)；二是最低補償標(biāo)準(zhǔn)為“不低于原有生活水平”。也就是說，土地補償費按照原用途給予補償，而不是與今后的用途掛鉤。這就使得土地征收前后的價格形成巨大落差。同時，以“產(chǎn)值”來確定補償標(biāo)準(zhǔn)，決定了補償費用較低，即使按最高標(biāo)準(zhǔn)30倍來計算，補償費都不太高。而最低補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為 “不低于原有生活水平”，這條規(guī)定本身就是不合理的。農(nóng)民讓出土地已經(jīng)作出了很大的犧牲，在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過程中，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)分享城市化成果，而不是能夠維持原有生活水平就夠了。

（三）征地程序的透明性和公正性不足

根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施并予以公告。市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案并予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見——這就是土地征收中的“兩公告”制度。根據(jù)該規(guī)定，征用土地公告是在征地方案批準(zhǔn)之后才發(fā)出，即已經(jīng)進入到實質(zhì)征地的階段，農(nóng)民才被告知土地將要被征，而且有些地方甚至不公告，或?qū)⒐尜N在偏僻的地方，在補償標(biāo)準(zhǔn)的說明里只有依據(jù)的法律法規(guī)等的名稱，沒有計算標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，根本談不上告知和聽取意見，征地程序形同虛設(shè)。另外，我國的《征用土地公告辦法》和相關(guān)法規(guī)都規(guī)定了聽證制度，但在實踐中的落實情況并不是很好。總之，在土地征收的整個過程中，政府享有絕對的主動權(quán)。被征地農(nóng)民的知情權(quán)沒有得到尊重，更不用說協(xié)商了，農(nóng)民沒有參與進來，社會輿論也無從監(jiān)督。

三、土地征收制度中幾個問題的分析及思考

(一)公共利益的界定

為了使立法具有操作性，在對“公共利益”的內(nèi)涵進行科學(xué)界定上，我們可以借鑒一些發(fā)達國家的立法經(jīng)驗。縱觀各國界定“公共利益”的方式，主要有兩類：其一是列舉式，即詳盡地列出“公共利益”的范疇。列舉式又有兩種情況，一是以日本為代表的國家，“窮盡”性地列出了所有可以發(fā)動土地征用權(quán)的 “公共(益)事業(yè)”，沒有但書條款；第二種是以我國的臺灣為代表，在土地法中列出了12種可以發(fā)動土地征收權(quán)的條件，同時有保留條款，即規(guī)定的“其他以公益為目的的事業(yè)”。其二是概括式，即僅原則性地規(guī)定“只有出于公共利益方可發(fā)動土地征收權(quán)”，但對于哪些屬于“公共利益”未加以明確界定［4］。對于概括式規(guī)定的國家，又可以分兩類：一類是雖然對于公共利益未加以明確界定，但這類國家對私人財產(chǎn)有充分的保護措施，如美國、加拿大、英國等；另一類是一些處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的國家，有關(guān)規(guī)定相當(dāng)含糊，政府的任意行政權(quán)很大，私人財產(chǎn)權(quán)受到保護的程度較低［2］。

我國屬于概括式規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但對于公共利益的范圍，法律沒有明確規(guī)定?！案鶕?jù)美、德等國家在這個領(lǐng)域的憲法實踐，‘公共利益’是一個不可能在法律上確定的概念，因此主要通過對征收決定的程序(而非實體)控制，以及對補償標(biāo)準(zhǔn)的完善來限制政府征收權(quán)的行使，以維護私益。對于補償標(biāo)準(zhǔn)，他們都規(guī)定不能在沒有具體規(guī)定的情況下使用‘合理’等模糊字樣。必須是根據(jù)公平市場價值計算出來的公正補償?！保?］針對我國土地征收權(quán)的濫用現(xiàn)狀，筆者認為應(yīng)從以下三個方面來限制政府的征收權(quán)。首先，通過立法盡量使公共利益的范圍明確化；其次，嚴格對征收決定的程序進行控制；最后，完善補償標(biāo)準(zhǔn)。對于公共利益的界定問題，應(yīng)采用列舉式，即在法律中明確、全面地列舉出“公共利益”的范圍，同時可以有保留條款，但對于列舉之外的土地征收必須統(tǒng)一由國務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）征地補償原則及標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于補償原則和標(biāo)準(zhǔn)問題，有適當(dāng)補償、公正補償、相應(yīng)補償、合理補償、按市場價格補償、充分、及時、有效補償?shù)鹊日f法，筆者認為應(yīng)當(dāng)是公正補償，即農(nóng)民失去土地所遭受的損失和預(yù)期的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膹浹a。公正意味著相同情況相同對待、不同情況不同對待。我國幅員遼闊，發(fā)展不平衡，在實行補償時，只能實行差別對待。從結(jié)果上看，補償應(yīng)是充分的、合理的、及時的。目前我國的補償標(biāo)準(zhǔn)是按照征用土地的原用途，以產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，補償費明顯偏低；而且這種土地補償制度在計算時主觀性強，政府補償?shù)碾S意性較大［5］。我們可借鑒世界上經(jīng)濟發(fā)達國家的作法，將土地市場價格作為土地征收的補償依據(jù)，實行公正補償。

（三）征地程序

在現(xiàn)代法治國家，對于公民財產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪除符合公共利益的條件外，還要遵循正當(dāng)程序。完善的土地征收程序，可以防止政府權(quán)力的濫用。目前我國的土地征收程序存在諸多問題，亟需完善。

1.改革土地征收公告程序，切實保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。被征收土地的集體和農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解、參與和協(xié)商征地工作。應(yīng)在相關(guān)的法律法規(guī)中，明確規(guī)定征收各方的權(quán)利義務(wù)，限制政府權(quán)力的濫用。

2.完善土地征收聽證制度。我國的土地征收聽證制度在實踐中落實得不好，原因是多方面的。其一，農(nóng)民對聽證程序不了解，或根本不知道有聽證程序；其二，沒有具體的指導(dǎo)文件，難以操作。相關(guān)部門應(yīng)加大法律宣傳力度，同時對聽證程序予以細化和完善，以指導(dǎo)實踐。

3.對土地征收有爭議的案件，其執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后。土地征收是政府的行政行為，按照我國行政復(fù)議法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在行政復(fù)議和行政訴訟期間，除法律有特別規(guī)定的以外，行政行為不停止執(zhí)行?！墩饔猛恋毓孓k法》第十五條也規(guī)定：“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@些規(guī)定表明，在“公告”之后，即使農(nóng)民對征地補償、安置有異議，征地工作照常進行。先征地，后解決農(nóng)民的問題，這顯然是對農(nóng)民合法權(quán)益的漠視。為切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)明確規(guī)定：凡被征收人對征收行為有異議而提起行政復(fù)議或訴訟的，征收行為的執(zhí)行應(yīng)在司法裁判之后［6］。

四、結(jié)語

隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的農(nóng)村土地不可避免要被征收。只有進一步改革和完善農(nóng)村土地征收制度，嚴格界定征地范圍、規(guī)定公平的征地補償費用和正當(dāng)?shù)恼魇粘绦?，才能切實維護好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

[1]陳健中.國土地使用權(quán)制度[M].北京:機械工業(yè)出版社,2003:3.

[2]宋國明.淺析國外土地征用的公共利益目的[J].域外土地, 2003(11).

[3]李艷豐,雷建國.土地征用的法律分析：以“公共利益”的目的性為視角[J].法制與社會，2008(2).

[4]張迎新,王正立.國外土地征用公共利益原則的界定方式[J].國土資源情報，2003(9).

[5]于青.土地征收及補償法律問題的探討[J].資源與人居環(huán)境，2007(8).

[6]鄭傳坤,唐忠民.完善公益征收征用法律制度的思考[J].政法論壇,2005(2).

D922.3

A

1673-1999（2010）16-0042-03

蘇雪菁（1978-），女，陜西渭南人，西藏大學(xué)（西藏拉薩850000）政法學(xué)院教師，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

2010-05-06