上海市張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障現(xiàn)狀的研究

胡敏捷

上海市張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障現(xiàn)狀的研究

胡敏捷

隨著市郊城市化的發(fā)展，市郊農(nóng)民因土地被征而進行著農(nóng)轉(zhuǎn)非的角色轉(zhuǎn)變。為了幫助該群體順利完成生活角色的轉(zhuǎn)換，針對該群體的社會保障政策則顯得尤為關(guān)鍵。以上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)為例，深入剖析上海市郊征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障現(xiàn)狀，審視轉(zhuǎn)型期社會特殊社保政策的作用及其社會影響。

征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體；社會保障；利益群體

為了讓農(nóng)轉(zhuǎn)非群體在失去土地后能適應(yīng)新的社會生活，順利完成角色過渡，制定和推行針對該群體具有補償性質(zhì)的社會保障政策就顯得尤為關(guān)鍵和重要。本文以上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)為例，通過實地調(diào)研，深入剖析上海市郊征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社會保障現(xiàn)狀，以更好地審視轉(zhuǎn)型期社會這一特殊社保政策的成效及其對農(nóng)轉(zhuǎn)非群體本身和地區(qū)社會發(fā)展所造成的深遠影響。

一、張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障現(xiàn)狀

張江鎮(zhèn)位于上海市浦東新區(qū)，2001年12月由原先的張江鎮(zhèn)和孫橋鎮(zhèn)合并為一鎮(zhèn)。雖然此地區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社保政策的推行發(fā)展是上海地區(qū)的典型代表，但是由于其所處區(qū)域的特殊性和社保政策推行的相對較早，使其本身有著一定的特殊性。

（一）張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障的特殊性

浦東新區(qū)是上海財政收入較高的行政區(qū)域之一。良好的財政為其推行針對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社會保障政策提供了重要的支持，這也是其政策出臺最先、社保標(biāo)準(zhǔn)起點較高的原因所在。但也為其今后征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社保政策的發(fā)展及其社會影響留下了隱患。

張江鎮(zhèn)作為上海市郊推行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障措施的典型地區(qū)，其社保政策的推行始終走在上海市的前列。在20世紀(jì)90年代初就逐漸開始由“誰征地、誰吸勞”的安置政策向“經(jīng)濟補償+社會保障+就業(yè)服務(wù)”的保障措施過渡，但由于征地年份、征地區(qū)域、征地的建設(shè)項目、征地單位的性質(zhì)以及被征地或被集體收回土地人群數(shù)量的不同，使得十幾年來形成了很多種針對農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社保政策。

在上海市出臺相關(guān)社保政策后，該地區(qū)為了與市里的政策接軌，于是便降低了此類社保的補償保障、補償水平。因此，張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障就呈現(xiàn)出種類多，而補償保障、補償力度反而下降的奇怪局面。雖然征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社保政策本身在變，但其補償保障的對象依然是同一地區(qū)的同類人群，保障力度的不一致及保障水平的下降，必然會使征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體產(chǎn)生了一定程度的內(nèi)部分化，為該地區(qū)的社會生活安定帶來了負面影響。

（二）征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體社會保障推行的代表類型

第一類為20世紀(jì)90年代早期出現(xiàn)的由農(nóng)民轉(zhuǎn)為自由職業(yè)者的類型（其戶口也完成了農(nóng)轉(zhuǎn)非）。當(dāng)時的補償措施僅是為被征地人員提供2萬元左右的一次性經(jīng)濟補償。這類群體的數(shù)量大致為2100多人，他們在早期是沒有社保政策補償?shù)?，也不安排就業(yè)。但在2003年，為保障此類人群的利益，在自由職業(yè)者自己支付原先補償金的20%的基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)政府為其補繳納了從過去直至其法定退休年齡15年的上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險（以下簡稱“城?！保?。也就是說，此類人群在達到國家法定退休年齡（男性60歲，女性55歲）后，能享有與城市居民同等的養(yǎng)老和醫(yī)療保障。

第二類為1992年以后由于開發(fā)項目征地而完成農(nóng)轉(zhuǎn)非的那部分人。在針對這部分人的保障措施中，原先一次性的補償沒有了，而直接轉(zhuǎn)換為其每月按時全額繳納上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老與醫(yī)療保險，直至其到達法定的退休年齡。繳納標(biāo)準(zhǔn)與第一類相同。

第三類是2002年以后按照浦東新區(qū)政府第240號文件之規(guī)定，執(zhí)行新的征地人員補償標(biāo)準(zhǔn)及社保政策的那部分人。具體做法是：為未達退休年齡的16-60歲的男性、16至55歲的女性一次性繳納15年的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險，以解決這類人群養(yǎng)老的后顧之憂。其目的是為了推進農(nóng)轉(zhuǎn)非人群的就業(yè)問題。

第四類為2003年10月20日以后執(zhí)行上海市政府《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》（以下簡稱“鎮(zhèn)?！保?biāo)準(zhǔn)的那部分人。張江地區(qū)也配合實施了該新的社保方案。其做法被稱作“土地換保障”，即在沒有被征地和撤銷村編制的情況下，當(dāng)?shù)厝藢⑼馏w承包權(quán)交還給集體而換取社會保障。具體保障措施是：為16歲-54歲的男性群體、16歲-44歲的女性群體繳納15年的小城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險，以及補充養(yǎng)老和醫(yī)療保險；對55歲-60歲的男性、45歲-55歲的女性、還未達到法定退休年齡的群體，在其自愿選擇參加鎮(zhèn)保的前提下，繳納30年的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險及補充養(yǎng)老和醫(yī)療保險。這類小城鎮(zhèn)社會保障政策在張江地區(qū)沿用至今，總共有11149人參與了此類保障。

從以上四類保障措施的轉(zhuǎn)變來看，雖然它們在細節(jié)上有諸多不同，但是最明顯的變化便是從“城?！毕颉版?zhèn)保”轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變在一定程度上可視為浦東新區(qū)政府的保障政策向市政府的政策接軌造成的，其保障等級是降序發(fā)展的，“城保”和“鎮(zhèn)?！痹诒Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)上不同，“城保”的整體水平高于“鎮(zhèn)?！?。這個現(xiàn)實情況引起了當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體的最大爭議?！版?zhèn)?！钡耐菩屑铀倭苏鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體內(nèi)部的利益群體分化，也為社會矛盾的產(chǎn)生埋下了潛在的隱患。

二、關(guān)注社保差異中的利益群體格局

張江鎮(zhèn)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的社會保障，矛盾主要集中在“城保”與“鎮(zhèn)?！钡酿B(yǎng)老金、醫(yī)療費用的承擔(dān)差距上。當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體從社保的利益角度出發(fā)，自然演化成了城保群體和鎮(zhèn)保群體。當(dāng)?shù)剡€存在著另外一個參保群體，那就是在征地時達到征地養(yǎng)老年齡段、參與原本在浦東推行的征地養(yǎng)老辦法的那一類群體，他們所獲得的養(yǎng)老金和醫(yī)療補助與城保、鎮(zhèn)保的退休人員所獲得的補助也是不同的。從征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社會保障受益群的角度看，當(dāng)?shù)氐睦嫒后w基本可分為以下三類：

第一，征地養(yǎng)老群體。其原先不屬于城保、也不屬于鎮(zhèn)保范圍，其養(yǎng)老金發(fā)放水平也是最低的。醫(yī)療方面，雖然每月都有醫(yī)療費，并采取報銷制，但其整體水平比起城保來還是有一定差距的。2007年4月，浦東新區(qū)決定將這些征地養(yǎng)老群體轉(zhuǎn)入鎮(zhèn)保體系，并為其保留了原先的月醫(yī)療費報銷制度。這樣一來，與鎮(zhèn)保相比，他們在醫(yī)療方面相對更優(yōu)越。同時，政府還為其繳納了2萬元的補充養(yǎng)老保險，使這部分人的養(yǎng)老金收入水平有了明顯的增長。2007年政策轉(zhuǎn)變后，這部分人的保障水平又上了一個臺階。雖然征地養(yǎng)老群體目前的保障水平依然不高，但這次的轉(zhuǎn)變給此群體提供了一次受益機遇，不僅提高了他們的實際保障水平，更為此類群體成員提供了一種向上的心理空間。再加上此類群體都為老齡人員，他們本身十分樸素，生活開銷不大，易于滿足現(xiàn)有的生活水平。因此在新的社保利益群體格局中，此類群體相對穩(wěn)定、平和。

第二，城保群體。此類群體雖然都參加了城保，但是他們在具體參保年限、其他補助方式等方面都各自不同。同時，此群體成員本身的就業(yè)態(tài)度也不同，一部分人在城保的保障下又重新找到了工作，提高了生活水平；而另一部分人則不愿工作，他們寧可吃低保、等到退休。這些都決定了我們不能將當(dāng)?shù)爻潜⑴c者簡單地看作為一個同質(zhì)群體。此群體內(nèi)部有不同的分化和不同的利益追求。只有當(dāng)問題的焦點聚集在“城?！迸c“鎮(zhèn)保”的差別上時，此城保群體才能被視為一個相對統(tǒng)一的群體。“城?！比后w原本與“鎮(zhèn)?！比后w并不存在矛盾沖突，因為導(dǎo)致此結(jié)果的并不是城保參與者本身。但是我們應(yīng)該看到，由于保障水平的不同，必然導(dǎo)致群體的生活水平、地位格局發(fā)生變化。城保群體由于制度設(shè)置的原因，成為了由于征地而獲得較多利益補償?shù)娜后w。

第三，鎮(zhèn)保群體。從當(dāng)前及今后的社會保障收益來看，鎮(zhèn)保群體無疑會處在社會矛盾的中心。該群體的不滿主要體現(xiàn)在：一是鎮(zhèn)保的保障力度、保障水平相對于城保而言，是比較低的；二是與同樣是因征地而農(nóng)轉(zhuǎn)非的另一部分群體相比，他們沒有獲得一樣的保障標(biāo)準(zhǔn)，這種期望值的降低造成了他們內(nèi)心上不公平感和相對的剝奪感。這一結(jié)果是由制度設(shè)置造成的，各級政府都有責(zé)任。鎮(zhèn)保的保障身份，不僅分化了當(dāng)?shù)卣鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)非群體，更使其本身在完成市民化的過程中產(chǎn)生了困難，這將影響鎮(zhèn)保參保者的心理狀態(tài)，容易激化矛盾。鎮(zhèn)保群體的穩(wěn)定無疑是張江地區(qū)和諧發(fā)展的重點，政府應(yīng)該出臺相關(guān)的補助措施，進一步減少鎮(zhèn)保的劣勢。

目前無法斷言張江地區(qū)利益群體格局今后的變化，但是這與本地區(qū)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非社會保障政策的公平性、延續(xù)性和推行方式有著極為密切的關(guān)系。對于征地農(nóng)轉(zhuǎn)非各利益群體來說，需要的是一種切實可盼的社會保障水平的上升空間，而社會保障政策就應(yīng)該負起實現(xiàn)民眾期盼的責(zé)任。

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C913.7

A

1673-1999（2010）08-0027-02

胡敏捷（1984-），男，上海人，同濟大學(xué)（上海200092）政治與國際關(guān)系學(xué)院社會學(xué)專業(yè)2007級在讀碩士研究生，研究方向為城市社會學(xué)。

2009-11-25