淺析中國煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法主體制度

陳誠，紀(jì)加禮

淺析中國煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法主體制度

陳誠，紀(jì)加禮

認為我國煤礦安全監(jiān)察工作存在執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)不明確、監(jiān)察力量不足、執(zhí)法被動等問題，有關(guān)法規(guī)混淆了監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)的內(nèi)涵。建議設(shè)立煤炭行業(yè)主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦安全管理工作，并按管理權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離的原則，明確監(jiān)察執(zhí)法主體和管理主體的職責(zé)，加大執(zhí)法力量，提高監(jiān)察執(zhí)法的實效。

煤礦安全；監(jiān)察執(zhí)法主體；監(jiān)察權(quán)；管理權(quán)

自1999年國務(wù)院決定建立垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體系以來，我國煤礦安全的生產(chǎn)工作得到加強，生產(chǎn)形勢進一步好轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，在產(chǎn)量大幅攀升的同時，我國煤炭百萬噸死亡率連續(xù)下降。全國煤礦事故死亡人數(shù)，2007年和2006年分別比 2005年下降20.2和20.1%。煤炭百萬噸死亡率由2002年的4.94下降為2007年的1.485。但是，與先進國家相比，我國的煤礦安全問題還是相當(dāng)嚴(yán)重。政府一再強調(diào)加強煤礦安全監(jiān)察管理工作，要求各級煤礦安全監(jiān)管部門、煤炭行業(yè)管理部門和煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，正確認識當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)形勢，進一步增強緊迫感、危機感和責(zé)任感，切實加大安全生產(chǎn)執(zhí)法力度。筆者認為，還應(yīng)該進一步明確煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的地位和職責(zé)，增強煤礦安全監(jiān)察力量，以促進煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作。

一、關(guān)于監(jiān)察執(zhí)法主體

行政執(zhí)法主體，是指享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義從事行政執(zhí)法活動，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?，F(xiàn)在學(xué)界和相關(guān)法律、法規(guī)還沒有對煤礦安全監(jiān)察的概念作出明確的界定。筆者認為，可以參照勞動監(jiān)察的概念，明確煤礦安全監(jiān)察的內(nèi)涵，就是煤礦行政主管部門對單位和勞動者組織遵守法律、法規(guī)、規(guī)章情況進行檢查并對違法行為予以處罰。監(jiān)察執(zhí)法享有處罰權(quán)，正是監(jiān)察部門與煤礦安全管理部門在職權(quán)上的最大區(qū)別之一。

《煤礦安全監(jiān)察條例》第2條規(guī)定：“國家對煤礦安全實行監(jiān)察制度。國務(wù)院決定設(shè)立的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，依照本條例的規(guī)定對煤礦實施安全監(jiān)察。”這條規(guī)定從法律上明確了行使煤礦安全監(jiān)察職能的必須是煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，而非管理部門。本文所提到的管理部門，指的是狹義的行政管理部門，主要指實施監(jiān)管職能的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。

二、關(guān)于煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)

建國后，煤礦安全監(jiān)察工作基本上由原煤炭工業(yè)部負責(zé)。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，煤炭工業(yè)部被撤銷，煤礦安全監(jiān)察工作劃歸國家經(jīng)貿(mào)委。1999年底，國家煤礦安全監(jiān)察局成立，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)分級監(jiān)察的體制。2001年，國家煤礦安全監(jiān)察局與新組建的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局實行 “一個機構(gòu)，兩塊牌子”。2003年，成立從中央到地方的各級安全生產(chǎn)委員會，進一步加強監(jiān)察機構(gòu)的行政協(xié)調(diào)能力。2005年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升級為部級總局，國家煤礦安全監(jiān)察局的地位也得到了相應(yīng)提高。至此，中國的煤礦安全監(jiān)察形成了一種形式上獨立的自上而下垂直管理、分級監(jiān)察，直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的新體制。目前，國家在各產(chǎn)煤省區(qū)設(shè)立了25個省級直屬地區(qū)煤礦安全監(jiān)察局，71個礦區(qū)煤礦安全監(jiān)察分局。

但是，我國的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)體系仍然存在一些問題。

第一，監(jiān)察執(zhí)法主體實質(zhì)上不獨立，存在被動執(zhí)法的現(xiàn)象。國家煤礦安全監(jiān)察局與國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局“一個機構(gòu)，兩塊牌子”，本身不存在職責(zé)劃分上的沖突，而各省的煤監(jiān)局與安監(jiān)局，多數(shù)是分立的，職責(zé)劃分不甚明確，常有沖突。各省的安監(jiān)局隸屬于各地政府經(jīng)貿(mào)委，煤監(jiān)局雖然名義上只屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國家煤礦安全監(jiān)察局，但實質(zhì)上同時也隸屬于同級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局?！爸醒氡O(jiān)察者在多元化的單一制下向地方推行安全生產(chǎn)指令阻礙重重，地方監(jiān)察者不能夠真正獨立于地方經(jīng)濟的利益取向，反而在中央與地方的利益沖突中經(jīng)常迷失自我無所適從，這是我國煤礦安全行政監(jiān)察制度中短期內(nèi)難以解決的內(nèi)在矛盾。這種矛盾的直接后果就是，煤礦安全監(jiān)察行政機構(gòu)的監(jiān)察主動性不足?！保?］

第二，監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)在法律上劃分不明。從《煤礦安全監(jiān)察條例》可以看出，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)有：“對煤礦執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)情況進行監(jiān)察、審查煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施設(shè)計、對煤礦安全設(shè)施和條件進行驗收、監(jiān)督煤礦制定事故預(yù)防和應(yīng)急計劃、對煤礦企業(yè)進行現(xiàn)場調(diào)查和行政處罰”。這個條例是2000年制定并實施的。國務(wù)院辦公廳在2004年頒發(fā)的《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》中，增加了煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)，其中包括：負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作和礦長安全資格、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證工作。另外，《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》指出，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)對煤礦安全實施“三項監(jiān)察”，對煤礦違法違規(guī)行為依法做出現(xiàn)場處理決定或行政處罰。地方煤礦安全監(jiān)管部門主要是對本地區(qū)煤礦安全進行經(jīng)常性、日常性的監(jiān)督管理，對煤礦違法違規(guī)行為做出現(xiàn)場處理或行政處罰。由此可以看出，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和地方政府負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門，均有權(quán)對煤礦的安全生產(chǎn)隱患和違法行為實施檢查，并依法進行查處。也就是說，將“現(xiàn)場處理和行政處罰權(quán)”同時賦予了兩個部門。部門職權(quán)產(chǎn)生交叉，雙方在某一層面上沒有共同的上一級主管機關(guān)進行協(xié)調(diào)，這就容易在執(zhí)法過程中出現(xiàn)互相推諉或“一事兩罰”的重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象。

筆者認為，這些意見和特別規(guī)定的不妥之處，在于混淆了監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)的內(nèi)涵?！缎姓O(jiān)察法》第2條規(guī)定：“監(jiān)察對象包括國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。”從上述安全生產(chǎn)監(jiān)察權(quán)的定義來看，煤礦安全監(jiān)察權(quán)是一種較特殊的監(jiān)察權(quán)，它的監(jiān)察對象不僅包括主管部門的生產(chǎn)管理活動，還針對企業(yè)生產(chǎn)活動。行政監(jiān)察的權(quán)限包括檢查權(quán)、調(diào)查、建議權(quán)和行政處分權(quán)。煤礦安全監(jiān)察權(quán)則應(yīng)該包括檢查指導(dǎo)權(quán)、調(diào)查處理權(quán)、建議處分權(quán)、行政處罰權(quán)等。政府行業(yè)生產(chǎn)管理部門的安全管理包括安全條件評價、安全許可、安全規(guī)劃、安全檢查指導(dǎo)等。由此可以看出，安全生產(chǎn)管理與監(jiān)察最大的區(qū)別在于：管理者沒有權(quán)力對違法行為或事故進行行政處罰，他們只能采取生產(chǎn)性的行政管理措施；而監(jiān)察者則可以采取諸如罰款、沒收、關(guān)閉、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰措施。那么，頒發(fā)許可證的權(quán)力應(yīng)該劃歸煤礦安全管理部門。

根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定，設(shè)立非中央煤礦企業(yè)從事煤礦生產(chǎn)，一般要經(jīng)過省級煤炭管理部門（各省級煤炭工業(yè)局）的批準(zhǔn)，從各級國土資源管理部門（各級國土資源局）取得探礦權(quán)許可證、采礦權(quán)許可證，進行礦山建設(shè)并經(jīng)煤炭管理部門驗收合格，向省級以上煤炭管理部門申請取得煤炭許可證，并向省級以上煤礦安全監(jiān)察局申請取得煤炭安全生產(chǎn)許可證以后，才可以實際投入生產(chǎn)［1］。從以上可以看出，我國煤炭行業(yè)目前沒有統(tǒng)一的管理部門，存在多頭管理、分散治理的現(xiàn)象。筆者認為，現(xiàn)在確立管理權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離的原則，明確監(jiān)察執(zhí)法主體的職責(zé)和管理主體的職責(zé)，不僅有利于以后重新建立統(tǒng)一的煤炭行業(yè)管理部門，而且可以促進各部門依法行政，盡量減少執(zhí)法不當(dāng)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、美國的監(jiān)察體系和執(zhí)法主體制度

美國特別重視煤礦安全監(jiān)察體系的 “獨立性”建設(shè)?！艾F(xiàn)有的煤礦安全與健康監(jiān)察司是聯(lián)邦礦山安全與健康監(jiān)察局的核心業(yè)務(wù)部門之一，這一組織機構(gòu)還包括設(shè)在全國采煤地區(qū)的11個地區(qū)監(jiān)察處及65個現(xiàn)場辦事處，每一個地區(qū)監(jiān)察處處長直接向煤礦安全與健康監(jiān)察司匯報工作?！保?］這種垂直的監(jiān)察體系保證了美國煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)形式上的獨立。這一點，中國的監(jiān)察體系與之相類似。

美國的監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力配置也比較科學(xué)。將煤礦安全與健康監(jiān)察司作為礦山安全與監(jiān)察局的一個業(yè)務(wù)部門劃歸勞工部，避免了監(jiān)管權(quán)的重復(fù)配置；礦業(yè)局與礦山安全與健康監(jiān)察局分設(shè)，保證了安全監(jiān)察機構(gòu)的獨立性，可以防止人身安全目標(biāo)被經(jīng)濟利潤目標(biāo)所弱化［3］。

與美國礦山安全監(jiān)察部門和礦業(yè)部嚴(yán)格分開的做法相比，我國2005年的機構(gòu)調(diào)整仍是不徹底的。自煤炭部撤銷之后，煤礦行業(yè)沒有一個統(tǒng)一的主管部門，煤礦安全管理的職能現(xiàn)由各省煤炭工業(yè)局、安全生產(chǎn)監(jiān)督局、發(fā)改委等地方政府機構(gòu)承擔(dān)，安監(jiān)局的監(jiān)管職能與煤礦安全監(jiān)察局（分局）的職能有沖突的地方，職責(zé)不明、職權(quán)交叉，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)混淆，容易產(chǎn)生互相推諉和重復(fù)處罰的情況。

四、完善煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法主體制度的建議

（一）設(shè)立煤炭行業(yè)主管部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦安全管理

我國煤炭行業(yè)的主管部門在1998-2001年間多次發(fā)生變化，由煤炭部到能源部，再到其他國家局。2001年以后，煤炭行業(yè)的管理出現(xiàn)多部門重合，在管理上由國家發(fā)展改革委員會負責(zé)，在國有資產(chǎn)上由國資委負責(zé)，在礦區(qū)環(huán)境上由環(huán)?？偩重撠?zé)，而在安全生產(chǎn)上則由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負責(zé)。管理部門分散，多頭管理，導(dǎo)致煤礦安全監(jiān)察權(quán)與管理權(quán)混淆，導(dǎo)致監(jiān)察執(zhí)法部門職責(zé)不明，執(zhí)法不到位。筆者建議，在大部制改革的背景下，設(shè)立能源部，對煤炭行業(yè)的各方面進行統(tǒng)一監(jiān)管，形成責(zé)權(quán)一致、分級管理的管理體系。

（二）限定煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的權(quán)限，明確其監(jiān)察職能

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見》規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的職責(zé)包括：負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理工作和礦長安全資格、特種作業(yè)人員的培訓(xùn)發(fā)證工作。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強煤炭行業(yè)管理有關(guān)問題的意見》中，將原屬發(fā)展改革委員會的安全生產(chǎn)評價權(quán)和許可權(quán)，交由煤礦安全監(jiān)察局行使。筆者認為，這項權(quán)力應(yīng)該交還煤炭行業(yè)主管部門行使。職權(quán)調(diào)整工作，可以根據(jù)現(xiàn)有的法律由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與有關(guān)主管部門協(xié)商進行，無需新的立法支持。

（三）加強監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)

完善監(jiān)察主體制度，還必需形成一支具有較高執(zhí)法能力的監(jiān)察員隊伍。就目前監(jiān)察員與煤礦數(shù)量1:8的比例來看，相對于2004年1:14的比例已經(jīng)取得了進步。美國某個辦事處5名監(jiān)察員負責(zé)6個井工礦，每個監(jiān)察員每周到煤礦下井4次，每月16次的工作量。相比之下，我國現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)察員數(shù)量還是太少。監(jiān)察不到位，煤礦安全隱患得不到及時排除，煤礦事故才一次又一次地發(fā)生。筆者認為，在現(xiàn)有的公務(wù)員編制下，可按1:4的比例增加監(jiān)察員的數(shù)量。在錄用監(jiān)察員時，一方面要考察監(jiān)察員是否具有《礦山安全法》《煤炭法》《煤礦安全監(jiān)察條例》等專業(yè)性法律法規(guī)和 《行政許可法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》等綜合性法律的知識，更要考察其關(guān)于采礦、通風(fēng)、排水等煤礦安全專業(yè)知識，同時以其實際工作經(jīng)驗為參照。另外，要重視對監(jiān)察員的再培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法能力和水平。

五、結(jié)束語

煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法是一件困難多而意義重大的事情。煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作是新事物，還可能面臨更大的困難。在我國煤礦安全監(jiān)察體系尚不完善的情況下，監(jiān)察機關(guān)要從思想上高度重視并靈活地依法行政；監(jiān)察員要有意識地提升素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)法，為促進煤礦安全生產(chǎn)而努力。此外，不要忽視人民群眾的力量，要加強政府和社會的監(jiān)督，積極配合煤礦安全監(jiān)察機關(guān)做好工作。

[1]湯道路.煤礦安全監(jiān)察主體的法律思考[J].河北法學(xué)，2005（9）.

[2]王顯政，等.美國煤礦安全監(jiān)察體系[M].北京:煤炭工業(yè)出版社,2001.

[3]張美玲,王文濤.中美礦山安全立法比較研究[J].中國煤炭,2006（9）.

D920.4

A

1673-1999（2010）07-0067－03

陳誠（1986-），女，江蘇阜寧人，中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221006）文法學(xué)院經(jīng)濟法2008級碩士研究生；紀(jì)加禮，江蘇鹽城人，江蘇鹽城濱海質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局公務(wù)員，研究方向為食品安全。

2009-10-28