對船舶油污損害賠償法律制度建設(shè)的思考

張望平

對船舶油污損害賠償法律制度建設(shè)的思考

張望平

我國加入了國際油污損害賠償民事責(zé)任公約，尚未加入國際油污損害賠償基金公約。根據(jù)國際公約的規(guī)定，聯(lián)系我國的具體情況，分析了國內(nèi)的有關(guān)法律制度存在的不足，并對我國船舶油污損害賠償制度建設(shè)問題提出了建議。

船舶運輸；油污損害；賠償制度；國際公約；國內(nèi)立法

自20世紀(jì)中期以來，海上運輸中石油污染給人類帶來了巨大損失，這促使各國在這個領(lǐng)域開展國際立法合作，初步建立了船舶油污損害賠償?shù)膰H法律制度。我國自1993年從石油出口國轉(zhuǎn)為石油進口國以來，石油進口量不斷上升，每年水上石油運輸量近3億噸。據(jù)預(yù)測，2000-2010年期間我國石油需求年增長率在4.3%與5.4%之間，水上石油運輸將呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢。石油水上運輸量的增加意味著船舶發(fā)生溢油事故的風(fēng)險增加。1976-2000年，我國沿海共發(fā)生大小船舶溢油事故2 353起。其中，溢油量在50噸以上的重大事故53起，總溢油量29 754噸，給漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)以及海洋生態(tài)環(huán)境造成了巨大危害［1］。形勢嚴(yán)峻如此，而目前我國的船舶油污損害賠償法律制度還存在諸多不足。

一、國內(nèi)有關(guān)立法與國際公約的協(xié)調(diào)問題

當(dāng)今船舶油污損害賠償?shù)膰H法律制度是以國際海事組織（IMO）制定的兩大國際條約為基礎(chǔ)的。這兩個國際條約即 《1969年國際油污損害賠償民事責(zé)任公約》（簡稱CLC69）、《1971年國際油污損害賠償基金公約》（簡稱FC71），幾經(jīng)修改補充，最新成果分別是1992年的議定書《CLC69/92》和《FC71/92》。責(zé)任公約和基金公約共同建構(gòu)了比較完善的油污損害賠償?shù)膰H法律體制，它采用船舶油污保險和建立油污基金相結(jié)合的模式，以船東和石油貨主共同承擔(dān)責(zé)任為原則，確保向油污受害人提供充分有效的賠償。

我國于1980年加入 《CLC69》，但至今未加入《FC71》并適用其議定書（僅香港特別行政區(qū)加入了《FC92》）。

（一）《CLC69/92》的調(diào)整范圍與我國相關(guān)立法的不足

首先，《CLC69/92》只適用于國際航線上的實際載運2000噸以上的油船，要求必須進行強制保險，而對于國際航線上實際載運2000噸以下的油船則不適用。我國恰恰是小型油輪居多，在176家航運公司所屬的1091艘油船中，沿海航線2000噸以下的油船占77.6%。小型油船多，事故率高，而賠付能力差。多起得不到賠償?shù)闹卮笪廴臼鹿识际怯尚∮痛斐傻?。我國現(xiàn)行法律對2000噸以下的小型油船的保險沒有任何規(guī)定，這是事故出現(xiàn)之后損害賠償無法得到實現(xiàn)的重要原因。

其次，《CLC69/92》只適用于海上運輸船舶，不包括內(nèi)河運輸船舶。我國目前從事內(nèi)河油運的內(nèi)河油船有1000多艘，長江流域平均每年發(fā)生船舶油污事故17起。目前國內(nèi)還沒有專門調(diào)整此類案件的法律，只能依據(jù)現(xiàn)行的一些單行法 （如 《民法通則》《海商法》《海洋環(huán)境保護法》《防止船舶污染管理條例》《水污染防治法》）。

再次，《CLC69/92》只適用于散裝持久性油類。對非持久性油類污染，只能依據(jù)其它法律由肇事船舶承擔(dān)。近幾年我國已發(fā)生多起非持久性油類污染事故，但我國尚無法律規(guī)定要求運載非持久性油類的船舶進行強制保險，以確保其賠償能力。擴展來說，船舶污染的來源絕非只是油類，化學(xué)品和有毒有害物質(zhì)同樣可能成為污染源。《CLC69/92》對于污染源的規(guī)定過于狹窄，對一些污染事故的受害者無法保護，這就需要國內(nèi)立法加以補充，擴大污染源的規(guī)定范圍。這也是國際立法的一種趨勢，如對于污染源的規(guī)定，《船舶燃料油污染損害民事責(zé)任公約》已擴大到船舶攜帶的任何持久性烴類礦物油；《海上運輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任和賠償公約》（簡稱HNS公約）擴大到有毒有害物質(zhì)。船舶污染的外延在逐步拓寬。

最后，IMO在2000年10月召開的第二十八屆法委會上，決定將《CLC69/92》中規(guī)定的賠償限額分別提高到8 975萬和2.03億特別提款權(quán)。公約要求，油船必須按照所規(guī)定的責(zé)任限制強制油污保險，這個責(zé)任限制對中國油船來說顯然過高。我國航運市場常年不景氣，船東不得不盡可能減少運營成本，減少經(jīng)營負(fù)擔(dān)。若完全按照國際上的保賠標(biāo)準(zhǔn)，一些船公司目前的利潤恐怕僅夠交油污險的保費。按中國人民保險公司2000年183號文的規(guī)定，所承擔(dān)的油船污染賠償限額最多為1000萬元，如果要求船東按照《CLC69/ 92》規(guī)定的責(zé)任限額，保險公司又不愿意承擔(dān)，強制油污保險的政策也就難以實施。

（二）缺乏船舶油污損害補充性賠償機制

國際船舶油污損害賠償制度的一個顯著特點是“雙軌制”，即船東的損害賠償輔之以貨主的基金補償，《CLC》和《FC》互補。實踐證明這套機制是行之有效的，在這套機制的保障之下，大部分國際船舶污染事故都能得到比較充分的賠償。我國是一個航運大國，但卻是世界上唯一的一個既未加入《FC》，又沒有建立國內(nèi)油污損害賠償基金的石油進口大國。我國沒有加入《FC》的直接后果就是：（1）超過船東保險責(zé)任限額的賠償無法實現(xiàn)；（2）逃逸船舶的油污損害賠償問題無法解決；（3）我國的油污清除隊伍難以生存和發(fā)展，人力和設(shè)備難以滿足突發(fā)性大事故的清污任務(wù)。

在《FC》建立之初，我國沒有加入，主要是考慮到我國石油進出口企業(yè)的實際承受能力有限，《FC》攤派費用過于高昂，不適合我國國情。現(xiàn)在，我國的石油進出口業(yè)取得了長足進步，石油企業(yè)的經(jīng)濟實力也顯著提高，但客觀的說，我國加入《FC》的時機仍然不是很成熟?，F(xiàn)在的問題不在于我國的石油貨主能否負(fù)擔(dān)得起高額的攤派費，而在于加入公約后的實際效果還無法改變我們處于的困境。2010-2020年，我國原油進口量將分別達到 12600-13600萬噸和 20000-23000萬噸，屆時對我國的攤派將達0.84億元至1.5億元。我國的絕大多數(shù)事故賠償在船東責(zé)任限制之下得不到基金的補償，也就是說，我國可獲得的賠償將低于攤款。另外，我國還沒建立船舶油污保險制度，國內(nèi)保險公司也不能承擔(dān)《CLC69/92》所規(guī)定的保額。按照《CLC69/92》的要求，獲得基金補償?shù)那疤崾谴瑬|或保險人先按其責(zé)任限制賠償，這在我國目前還難以做到。如果現(xiàn)在加入《FC》，結(jié)果就必然加重船東和貨主的負(fù)擔(dān)。

加入國際公約這條路暫時走不通，為便于與國際公約的銜接，可先建立國內(nèi)船舶油污損害賠償基金，再根據(jù)需要考慮建立國際基金。我國《海洋環(huán)境保護法》第66條明確規(guī)定：“國家完善并實施船舶油污損害賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！睆哪壳扒闆r看，中國石油貨主對基金攤款已經(jīng)具有一定承受能力。中石化集團和中石油集團是中國從水上接收石油最大的貨主，其份額占全國石油到港量的80%。只要經(jīng)過合理計算，確定出每噸油需交納的攤款額，對兩大石油公司來講，承受能力沒有問題。此外，交通部海事局為推動國內(nèi)油污基金的建立做了大量的工作，財政部、國家環(huán)?？偩帧⑥r(nóng)業(yè)部等部門也紛紛下發(fā)文件表示支持建立國內(nèi)油污基金［2］。應(yīng)該說各個方面的條件都比較成熟。

二、對船舶油污損害賠償法律制度建設(shè)的建議

不難看出，我國現(xiàn)行的有關(guān)船舶油污損害賠償?shù)姆芍贫冗€存在很大的缺陷。我們必須在積極實施國際公約的同時，加強船舶油污損害賠償法律制度建設(shè)，改變現(xiàn)在法出多門、法無實效、法院判決不統(tǒng)一的混亂情形［3］。為此，提出以下幾點建議：

第一，在總體思路上，參照油污損害賠償?shù)膰H慣例，確立國內(nèi)油污損害賠償機制框架，即采用船舶油污保險和建立油污基金的模式。船東與貨主共同承擔(dān)風(fēng)險，船東投保由保險人承擔(dān)船東責(zé)任，貨主攤款建立基金，由基金承擔(dān)貨主賠償責(zé)任?；鸬淖罡呦揞~包含第一層次的船東責(zé)任限額。

第二，統(tǒng)一國內(nèi)有關(guān)立法，改變現(xiàn)在法律適用上的混亂局面。在國際航線上2000噸以上的油船適用《CLC69/92》，其他類型的油船則全部適用國內(nèi)統(tǒng)一立法。對沿海運輸和內(nèi)河運輸分別進行規(guī)定，小型船舶根據(jù)噸位引入不同限額的強制保險，以確保賠付的實現(xiàn)。明確以損害結(jié)果作為損害賠償?shù)奈ㄒ粭l件，而不管污染來源為何，并在公約基礎(chǔ)上擴大適用的污染源種類。

第三，在實施《CLC69/92》的過程中，一方面要根據(jù)目前的賠償水平，考慮船東的承受能力和船舶噸位及污染風(fēng)險等因素，規(guī)定適宜的保費額度；另一方面要遵守國家承諾，履行國際義務(wù)，協(xié)調(diào)船東及我國的相關(guān)保險機構(gòu)，使賠償限額達到《CLC69/92》所要求的數(shù)額。這樣，既有利于我國航運業(yè)更多地參與國際石油運輸，又有利于一旦發(fā)生油污損害能夠確保得到充分賠償。

第四，加快建立國內(nèi)油污損害賠償基金的步伐。我國現(xiàn)在已基本具備建立基金制度的條件，目前需要確立一種適合我國實際情況的模式。筆者認(rèn)為，可以以政府撥款作為啟動資金，基金主要來源為貨主按照石油受量計算的攤款。該基金作為油污損害賠的補償，與油污損害賠償制度雙管齊下。主要在以下幾種情況下使用該基金：油污損害超過船東責(zé)任限制；船東無經(jīng)濟能力承擔(dān)全部賠償或船東逃逸；按照船舶免責(zé)條款船東不承擔(dān)責(zé)任；政府和有關(guān)部門采取合理措施清污產(chǎn)生的合理費用。在加入《FC》以前，以此填補國內(nèi)補充性賠償機制空白。一旦時機成熟，我們也要積極加入《FC》，到時再調(diào)整國內(nèi)基金的職能。

總之，國際油污損害賠償制度的統(tǒng)一化進程是不可阻擋的。我國應(yīng)在借鑒國際公約和其他國家成功做法的基礎(chǔ)上，充分考慮我們的實際情況，在現(xiàn)階段把保險、攤款以及賠償數(shù)額建立在一個相對較低的水平上，并根據(jù)實踐效果不斷調(diào)整賠償制度，使之與國際油污損害賠償制度接軌。

[1]郭鳴.試論船舶油污損害賠償制度在我國的確立[J].天津市政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2003（4）.

[2]孟慶林.中國船舶污染事故賠償法律體系研究[J].交通環(huán)保，2003（增刊）.

[3]司玉琢.沿海運輸船舶油污損害賠償法律適用問題研究[J].大連海事大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2002（1）.

D912.29

A

1673-1999（2010）03-0070-02

張望平（1980-）男，陜西西安人，碩士，西北政法大學(xué)（陜西西安710063）國際法學(xué)院講師，研究方向為國際私法。

2009-09-23