公務員退出機制研究

賈玲玲,吳 莊

（中央民族大學a.現(xiàn)代教育技術部,b.管理學院,北京 100081）

公務員退出機制研究

賈玲玲a,吳 莊b

（中央民族大學a.現(xiàn)代教育技術部,b.管理學院,北京 100081）

公務員退出機制的建立是完善公務員制度的一個重要方面。中國公務員制度實施十余年來,在公務員退出機制上仍存在著制度不完善、激勵機制不健全等問題。建立和完善公務員退出制度,對于構(gòu)建一支富有活力、擁有創(chuàng)新力,能進能出、能上能下,機構(gòu)優(yōu)化的公務員隊伍具有重要的現(xiàn)實意義。

公務員;退出機制;措施

中國從1993年10月1日起正式推行公務員制度,目前相關的法律法規(guī)已逐步建立,并在公務員的選拔任用、管理等方面都取得了顯著的成效,但在公務員的退出制度上還不夠完善。進口不嚴使公務員的整體素質(zhì)有所下降,而出口不暢則會影響到公務員工作的積極性和主動性。建立和完善公務員退出制度,對促進公務員隊伍能進能出、能上能下,優(yōu)化公務員隊伍內(nèi)部結(jié)構(gòu)以及激發(fā)公務員的活力具有積極地意義。

一、公務員退出機制的內(nèi)容

公務員的退出機制,是指國家公務員根據(jù)國家有關的法律規(guī)定,按照法定程序,與國家行政機關解除任用關系的一種法律行為[1]。公務員退出機制包括退休、辭職、辭退和開除四個部分。

退休是人事管理的一個基本環(huán)節(jié),是指工作人員達到法定的退休年齡或工作達到一定的年限,或者因公致殘,喪失勞動能力,根據(jù)國家的相關規(guī)定,辦理退休手續(xù),離開工作崗位,并獲得相應的退休金以安度晚年。

辭職是指公務員按照本人的意愿提出申請,由任免機關予以批準,依法解除公務員與行政機關任用關系的行為。公務員辭職包括兩層含義: （1）從狹義上講,公務員辭職是指公務員按照國家的法律法規(guī),解除與行政機關的一切職務關系,喪失公務員身份,僅僅指的是公務員辭去公職。（2）廣義上來說,除了上述說法外,還指擔任領導職務的公務員辭去領導職務,而不解除公務員身份。

辭退是指國家機關根據(jù)依照法律規(guī)定的條件,通過一定的法律程序,在法定的管理權限內(nèi),解除公務員全部職務關系的行為。辭退與辭職不同,只要符合法定的辭退條件,國家行政機關就有權對公務員進行辭退,而不需要征得公務員的同意。

開除是一種行政處分。中國的行政處分包括:警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種,用于那些“有違紀行為,尚未構(gòu)成犯罪的,或是雖然構(gòu)成犯罪,但是不追究其刑事責任的”公務員。其中,開除是最為嚴厲的措施,使公務員退出公務員隊伍。

二、中國公務員退出機制存在的問題

1.觀念認識上存在的問題

首先,在中國官本位思想制約著公務員退出機制的發(fā)展?？v觀歷史,“以官為本、以官為貴、以官為尊”的思想孕育了中國特有的官場文化,這種官本位的思想長期存在于中國人的思想意識之中。在這種思想的束縛下,人們普遍認為,做官意味著擁有足夠的權力和利益,同時,做官也象征著自己的成功與地位。由此造成了更多的人想加入公務員的隊伍,很少有人愿意退出的局面。其次,大部分人對公務員離開公務員系統(tǒng)存在錯誤的看法,看不到辭職是公務員的正常權利,也看不到辭職對于保持公務員隊伍的活力有重要的作用。有些干部認為,離開公務員隊伍是不安心工作、無組織無紀律的表現(xiàn);有些群眾則會猜想,一個人如果不是因為正常退休而離開,那么他就是因為犯了什么錯誤才離開的。在更多人的眼里,考上公務員就相當于拿到了鐵飯碗,不存在失業(yè)問題。因此,在公務員隊伍中,競爭意識、風險意識相對薄弱。同時,作為領導在辭退不稱職的公務員方面,往往會感情用事,因為多年感情,不忍下屬失業(yè),在考評的時候往往會給個基本稱職,以使不稱職的下屬免于被辭退。

2.退出機制上存在的問題

（1）公務員退出制度不夠完善。雖然中國的相關法律法規(guī)對公務員離開公務員隊伍作出了相關規(guī)定,但仍存在著不足之處。如《公務員法》第八十三條規(guī)定:年度考核中,連續(xù)兩年被確定為不稱職的,予以辭退。但是關于如何考核、考核標準是什么,卻沒有明確的規(guī)定。通常情況下,考核就是年終寫個總結(jié),交由本部門的領導進行評議,一般情況下,領導礙于和下屬的關系,都會給予好評,對于實在表現(xiàn)不佳的,最差給個稱職。再比如說開除,相關法律法規(guī)只是作了原則性的規(guī)定,沒有明確的說明,因此很難依法行事。而且,在執(zhí)行過程中,以辭職代辭退、以辭退代開除、以提前退休代辭退的現(xiàn)象非常普遍。再則由于相應審批的程序繁瑣,審批下來至少需要幾個月的時間,必然給工作帶來極大的影響。

（2）相應的社會保障制度不健全。一方面,中國現(xiàn)行的公務員保障制度基本上沿襲了計劃經(jīng)濟時代的保障模式,即實行的是財政一手包辦的退休制度。所以,公務員目前享受的是一種“國家保障”,而不是“社會保障”,這就形成了如果離開公務員隊伍,就意味著失去了將來的養(yǎng)老保障。同時,公務員的失業(yè)保險制度也不夠健全,在中國公務員的保障制度中從未出現(xiàn)過失業(yè)保險制度。但是隨著中國的人事制度改革,公務員隊伍流動性的擴大,勢必要與失業(yè)保險制度相掛鉤。

另一方面,中國的再就業(yè)制度也不完善。大多數(shù)公務員由于長期從事行政工作,原有的專業(yè)技術由于長期不用已經(jīng)跟不上技術的發(fā)展。因此,一旦離開公務員崗位,走向社會就無所適從,這也造成了一部分公務員即便是想離開公務員隊伍,迫于出路難尋也無法離開的局面。

（3）缺乏有效的監(jiān)督和控制機制。中國目前的監(jiān)督方式主要有自上而下和平級監(jiān)督。但是比較有效的監(jiān)督方式是自上而下的監(jiān)督,像自下而上的監(jiān)督由于缺乏相應的機制而達不到一定的效果。而且對于公務員的監(jiān)督,人們往往更關注對領導干部的監(jiān)督。這樣就會導致部分公務員利用職務之便謀取私利,或在離開之前為自己鋪好后路。

三、完善中國公務員退出機制的措施

1.轉(zhuǎn)變觀念

為了更好地發(fā)揮退出制度的作用,公務員應增強競爭意識、風險意識,消除“官本位”的思想,正確認識公務員退出制度,樹立良好的行政道德觀,以構(gòu)建良好的公務員退出環(huán)境。

在傳統(tǒng)的人事管理制度中,很多人認為公務員是國家機關的干部、國家政權的代言人,公務員這一職業(yè)被賦予了政治化、權力化的色彩。但是,公務員作為一種職業(yè),與其他職業(yè)是一樣的,它既有就業(yè)也有失業(yè)。因此,要加強公務員退出制度的宣傳工作,讓大家了解到正常的退出,是公務員隊伍新陳代謝的基本方式,也是公務員的一項基本權利,并不是像人們想的那樣,是因為犯了錯誤才離開公務員隊伍。同樣,在優(yōu)勝劣汰的競爭環(huán)境中,公務員要樹立正確的職業(yè)風險意識,要具備競爭意識,增強責任感,應充分意識到公務員這一職業(yè)不再是保險箱。公務員必須做好本職工作,盡職盡責,不違反規(guī)定才能在競爭中求得生存。因此,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念,對發(fā)揮公務員的個人優(yōu)勢、提高行政效率有極大的作用。

2.完善相應的法律法規(guī)

世界許多國家的公務員在退出公務員隊伍后,依然能發(fā)揮他們的特長,選擇到私人企業(yè)或社會團體工作,繼續(xù)為社會服務。因此,中國應借鑒其他國家的做法,盡快健全并完善中國的公務員退出機制。

（1）完善公務員離任審計制度。公務員退出公務員隊伍,必須要經(jīng)過嚴格的審計工作,尤其是對從事保密工作的公務員,既要保證其不能帶走“國家機密”,又要考查公務員是否清正廉潔。在對公務員任職期間的行為和活動進行審查未結(jié)束之前,不允許其離職或退休[2]。

（2）建立隔離緩沖機制。有些公務員在任期間的關系網(wǎng)、人情網(wǎng)很龐大,為了防止他們退出公務員隊伍后,利用原有的資源網(wǎng)為個人謀取私利,應建立隔離緩沖機制。對于即將要離職的公務員,在其離職前的一段時間內(nèi),要安排其從事與本職工作無關的工作,在其離職后的一段時間內(nèi),對其某些行為要進行限制。當然,在制定這些限制條件的時候也要根據(jù)公務員所從事的職業(yè)、所擔任的職務來劃分,做到既要保證制度的有效性,又不能損壞其個人的利益。

（3）建立處罰執(zhí)行和刑事追訟制度。對于違反規(guī)定公務員的處罰,目前仍是中國公務員退出制度的薄弱環(huán)節(jié)。對違規(guī)者應該受到什么樣的處罰,怎樣處罰,由什么部門執(zhí)行,都應有明確的規(guī)定。同時,對于退出審計時沒有發(fā)現(xiàn)問題日后發(fā)現(xiàn)或其行為觸犯刑法的公務員,在訴訟時效內(nèi)要加強刑事追訟力度。

要進一步完善公務員的退出制度,細化公務員退出制度的相關規(guī)定,比如可將公務員退出激勵措施制度化,這樣可解除公務員的后顧之憂。

3.完善相關配套措施

（1）完善考核機制。要完善公務員的考核制度,首先要根據(jù)不同的崗位劃分出不同的考核標準,并且將平時考核與年度考核相結(jié)合,不能單憑年度考核的結(jié)果來判斷其稱職與否。其次,讓公務員的服務對象參與到考評中來。目前在考核公務員的時候,也規(guī)定要聽取群眾的意見,但實際上所找的群眾常常是在一起工作的同事,他們往往會褒大于貶,這樣的意見很大部分上不能作為考核的依據(jù)。因此,可以讓公務員的服務對象對公務員的工作能力、工作態(tài)度等方面進行評價,他們的評價最能體現(xiàn)公務員的實際工作水平。這種考評機制在國外以及中國的金融等行業(yè)均得到了很好的應用。每年底,根據(jù)服務對象的考評成績,采用末位淘汰制的方法,淘汰不合格的公務員。此外,在單位內(nèi)部也可設立專家考核組對公務員進行考評,可有效避免有些領導礙于情面對下屬評價不符的行為。專家的選用也要實行輪換制,每年可從專家組里隨機抽取幾名專家進行考評,以防止受賄現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）建立聘任制度。聘任制是一種以合同的方式任用人員的制度。要完善公務員的退出機制,首先要打破公務員的終身制,采用聘任制度。為了解決公務員退出不暢、人員膨脹的現(xiàn)象,國外許多發(fā)達國家已經(jīng)采用了聘任制,并取得了明顯的效果。在中國,聘任制最早產(chǎn)生于企業(yè),并逐步發(fā)展到事業(yè)單位。

公務員的聘任制就是公務員與行政機關按照自愿平等、協(xié)商一致的原則,簽訂聘任合同,確定雙方權利和義務的一種任職方式[3]。2007年人事部決定首先在上海浦東和廣州深圳推行公務員聘任制的試點工作。2008年6月,浦東首批5位聘任制的公務員正式上崗,這些公務員的任期為1～3年,實行合同制管理。任期結(jié)束后,單位根據(jù)其平時表現(xiàn)再決定其是否繼續(xù)留任。采用聘任制度,可以激發(fā)公務員的工作熱情,提高行政機關的辦事效率。但是,目前聘任制在中國公務員隊伍中還處于初級階段,并且多數(shù)采用聘任制的崗位是技術崗,因此,應加大聘任制的改革力度,以滿足現(xiàn)代行政改革的需要。

（3）構(gòu)建再就職制度。要順利實施公務員的退出制度,就要考慮到公務員退出之后的出路問題。許多公務員一旦離開公務員隊伍,就會無所適從,這就造成了一大部分人寧可在單位熬到退休年齡,也不愿意提前退休的狀況。因此,發(fā)展再就職制度是解決公務員退出制度的良好措施。日本在“再就職”方面有著豐富的經(jīng)驗,我們可結(jié)合中國的特點,制定出符合中國國情的再就職制度。首先,對于不同類別的公務員要制定不同的再就職規(guī)范和指導政策。其次,對于打算再就職的公務員,找到合適的職位后應到原工作單位提出申請,得到允許后,方能到新的單位去任職。再次,政府應建立人才流動服務機構(gòu),幫助需要再就職的公務員尋求新的職業(yè)。最后,隨著信息和技術的快速發(fā)展,對計劃退出公務員系統(tǒng)的有計劃再就職的公務員要進行相關知識的培訓。

（4）建立公務員社會保障制度。目前,中國公務員的社會保障制度還不完善,尤其是失業(yè)保險制度和養(yǎng)老保險制度。失業(yè)保險制度是指公務員由于非本人原因失去工作離開公務員隊伍而中斷收入時,由國家依法保證其基本生活需要的一種社會保險制度。目前,中國的失業(yè)保險制度還處于初級階段,盡管已有一些規(guī)定,但是涵蓋的范圍只是少部分。為了保證公務員出口的順暢,推進國家人事制度改革,必須要建立公務員失業(yè)保險制度,解除公務員的后顧之憂。同時,應將養(yǎng)老、醫(yī)療等保險統(tǒng)一納入到社會保障制度中,加快公務員保障體系的社會化。

（5）完善退出激勵機制。對于符合退出條件且有意愿離開的公務員,相關部門應采取相應的措施鼓勵他們提前退出公務員系統(tǒng)。對于大多數(shù)的公務員,之所以不愿意提前退休,一個重要的原因是擔心提前退休影響工資的提升。為此,對于計劃提前退休的公務員可適當?shù)貙⑵涔べY增加相應的檔次,或者給予一定金額的補償。早在20世紀90年代,美國就推行了“贖買政策”,對于退出人員采取一定的經(jīng)濟補償,使一大批雇員心甘情愿地離開公務員隊伍。在中國,有些地方也采取了這種措施。如2004年武漢市公布的《關于建立健全公務員退出機制的意見》中第一次將贖買制度引入進來。近些年,很多地方也采取了相應的補償措施并取得了一定的效果,但是如何將其制度化、規(guī)范化仍是個亟需解決的問題。

[1]李和中.21世紀國家公務員制度[M].武漢:武漢大學出版社,2006:388.

[2]黃登攀,汪潔.從官員“下海”看公務員退出機制的完善[J].山西高等學校社會科學學報,2004（7）:25.

[3]王春業(yè).論公務員退出的正?；痆J].湖北行政學院學報,2009（3）:66.

On the Exit System of C ivil Servants

JIA L ing-linga,W U Zhuangb
（a.Department ofModern Educational Technology;b.School ofManagement, Minzu University of China,Beijing 100081,China）

The establishment of exitmechanis m in the civil service system constitutes an important part in the improvement of the civil service system in China.However,during the 10-year implementation of the civil service system,imperfectness still exists in the exit mechanis m and incentive mechanis m.Building and perfecting the exit mechanism has very important practical value for the construction of a contingent of civil servants which is dynamic,innovative,well structured,while the civil servants can be promoted or demoted.

civil servants;exitmechanis m;measures

C93

A

1009-315X（2010）06-0595-04

2010-07-05

賈玲玲（1982-）,女,遼寧開原人,助理工程師,主要從事人力資源研究。

（責任編輯 王莉）