反思與厘定:行政問(wèn)責(zé)制概念再探討

高志宏

(南京大學(xué),南京 210095)

反思與厘定:行政問(wèn)責(zé)制概念再探討

高志宏

(南京大學(xué),南京 210095)

我國(guó)意義上的問(wèn)責(zé)制就是指行政問(wèn)責(zé)制。行政問(wèn)責(zé)制不是包羅萬(wàn)象的責(zé)任綜合體,而是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度。行政問(wèn)責(zé)承擔(dān)的是一種政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,其問(wèn)責(zé)對(duì)象應(yīng)是各級(jí)政府首長(zhǎng)以及各職能部門的負(fù)責(zé)人,問(wèn)責(zé)范圍是因社會(huì)重大公共事件而造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響或重大經(jīng)濟(jì)損失,以致有損政府和官員形象的行為。應(yīng)將行政問(wèn)責(zé)嚴(yán)格限定在一定的范圍之內(nèi),避免泛化、濫化傾向。

問(wèn)責(zé)制;行政問(wèn)責(zé)制;政治責(zé)任;引咎辭職

一、為什么要研究“行政問(wèn)責(zé)制”的概念

“問(wèn)責(zé)”是近來(lái)社會(huì)廣泛討論,也是引起學(xué)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)之一。有人為因一系列嚴(yán)重社會(huì)公共安全事件而在全國(guó)范圍內(nèi)掀起的新一輪的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”拍手叫好①,認(rèn)為問(wèn)責(zé)制度可望繼黨內(nèi)民主和村民選舉后,成為中國(guó)政治體制改革的最新看點(diǎn);有人則質(zhì)疑“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”的長(zhǎng)效性和“問(wèn)題官員”復(fù)出的合法性②,呼吁建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制和“問(wèn)題官員”復(fù)出的透明機(jī)制。

然而,不可否認(rèn)的是,學(xué)界在“問(wèn)責(zé)”問(wèn)題上仍未達(dá)成共識(shí),甚至還存在一定的學(xué)術(shù)混亂。即使在2009年7月12日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中對(duì)“問(wèn)責(zé)”的規(guī)定也是頗受爭(zhēng)議,漏洞百出③。問(wèn)責(zé)等同于免職或者引咎辭職嗎?問(wèn)責(zé)制等同于行政問(wèn)責(zé)制嗎?行政問(wèn)責(zé)制是一種獨(dú)立的責(zé)任制度嗎?“如果不能跟進(jìn)制度保證和相應(yīng)的配套措施,問(wèn)責(zé)制也有可能扭曲、變形,淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴(kuò)大,甚至掩蓋更大責(zé)任的工具”[1]。

按照中國(guó)的學(xué)術(shù)傳統(tǒng),學(xué)習(xí)和研究某一事物,應(yīng)先對(duì)該事物下一個(gè)定義,以界定其內(nèi)涵,確定其外延,作為研究的起點(diǎn)。在我國(guó),問(wèn)責(zé)制首先是一個(gè)實(shí)踐意義上的概念,至今仍無(wú)具體的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,即使在學(xué)理上也尚無(wú)明確權(quán)威統(tǒng)一的界定。而諸如“政治問(wèn)責(zé)制”、“高官問(wèn)責(zé)制”、“重大責(zé)任事故問(wèn)責(zé)制”、“政黨問(wèn)責(zé)制”、“行政問(wèn)責(zé)制”、“部門問(wèn)責(zé)制”等提法充斥著媒體。由于缺乏理論上統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),導(dǎo)致問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐中發(fā)生“走樣”,極其混亂。可以說(shuō),我國(guó)目前“問(wèn)責(zé)制”的提法存在泛化甚至濫化現(xiàn)象,問(wèn)責(zé)制成了一個(gè)包羅萬(wàn)象的責(zé)任體系。從理論上對(duì)問(wèn)責(zé)制、行政問(wèn)責(zé)制等概念進(jìn)行界定是構(gòu)建科學(xué)合理的問(wèn)責(zé)制度的前提和基礎(chǔ)。基于此,本文從問(wèn)責(zé)制與行政問(wèn)責(zé)制的關(guān)系出發(fā),以問(wèn)題為導(dǎo)入方式,通過(guò)問(wèn)責(zé)制、行政問(wèn)責(zé)制等概念厘定,試圖理清人們?cè)谡J(rèn)識(shí)問(wèn)責(zé)制與行政問(wèn)責(zé)制中的誤區(qū),以期為我國(guó)問(wèn)責(zé)制度體系的構(gòu)建有所裨益。

二、學(xué)界關(guān)于“行政問(wèn)責(zé)制”概念爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是什么

關(guān)于“問(wèn)責(zé)制”,有學(xué)者認(rèn)為,“簡(jiǎn)單的說(shuō),問(wèn)責(zé)制就是責(zé)任追究制。問(wèn)責(zé)制是民主政治的一個(gè)組成部分,在民主政治下,由選舉和任命產(chǎn)生的官員必須對(duì)人民負(fù)責(zé),他們必須為自己的行為和言論承擔(dān)責(zé)任”[2]。有學(xué)者認(rèn)為,“問(wèn)責(zé)制的核心是通過(guò)一系列制度安排,使官員能夠真正樹(shù)立一種高度的責(zé)任意識(shí)和危機(jī)意識(shí),并對(duì)那些由于官員個(gè)人行為失當(dāng),或者違法、失職、瀆職等,在公務(wù)活動(dòng)中造成的后果承擔(dān)責(zé)任”[3]。

我們認(rèn)為,“問(wèn)責(zé)”,顧名思義,就是追究責(zé)任。所以,一切意義上的責(zé)任追究制都可以稱為“問(wèn)責(zé)制”。但是,責(zé)任有多種含義,包括法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任、道義責(zé)任等,其大體上可以分為兩類:私人責(zé)任和公共責(zé)任。私人責(zé)任,主要是行為人對(duì)“私人”(包括個(gè)人、家庭、私人組織等)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或職責(zé),如擔(dān)保責(zé)任、舉證責(zé)任中的“責(zé)任”就是“義務(wù)”的含義,崗位責(zé)任制、生產(chǎn)責(zé)任制中的“責(zé)任”就是“職責(zé)”的含義;公共責(zé)任,主要是行為人不履行法律義務(wù)而對(duì)“公眾”(包括社會(huì)、國(guó)家、公共組織等)所應(yīng)承擔(dān)的某種不利的法律后果或接受某種制裁。

嚴(yán)格來(lái)講,問(wèn)責(zé)制中的“責(zé)”應(yīng)當(dāng)指公共責(zé)任。其責(zé)任承擔(dān)者主要包括政府(及其工作人員)和執(zhí)政黨(及其工作人員)等。問(wèn)責(zé)制作為一種社會(huì)關(guān)系形式,普遍存在于各社會(huì)環(huán)境和社會(huì)關(guān)系之中。在我國(guó),與政治體制相關(guān),通常意義上的問(wèn)責(zé)制主要是指公共責(zé)任機(jī)制中的行政問(wèn)責(zé)制?！靶姓蓖ǔ７譃椤皣?guó)家行政和社會(huì)組織、私人企業(yè)的行政。行政法上的行政是指國(guó)家行政。在西方統(tǒng)稱為‘公共行政’(Public Administration)”[4]。囿于我國(guó)法律法規(guī)中對(duì)行政問(wèn)責(zé)制沒(méi)有作出統(tǒng)一的規(guī)定和解釋,學(xué)界對(duì)此理解不一,我們從行政問(wèn)責(zé)的六大構(gòu)成要素來(lái)分析學(xué)界對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度的爭(zhēng)議和分歧。

(一)行政問(wèn)責(zé)的主體——誰(shuí)“問(wèn)”

行政問(wèn)責(zé)的主體,即由誰(shuí)問(wèn)責(zé),是指在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中起組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和決策作用的組織④。這是學(xué)界關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制爭(zhēng)議最大的問(wèn)題之一,概括起來(lái)主要有以下三種觀點(diǎn):同體問(wèn)責(zé)、異體問(wèn)責(zé)和雙重問(wèn)責(zé)。

所謂同體問(wèn)責(zé),即內(nèi)部問(wèn)責(zé),是指行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)其行政官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的制度。它主張通過(guò)行政領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)或上下行政層級(jí)關(guān)系實(shí)現(xiàn)追問(wèn)責(zé)任。例如有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制度是政府實(shí)現(xiàn)其責(zé)任的一種自律或自我控制,是憑借自身權(quán)力建立的一種內(nèi)部控制機(jī)制[5]。有學(xué)者認(rèn)為,所謂行政問(wèn)責(zé)制就是指現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失,不履行或者不正確履行法定職責(zé),以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益,給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為,進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和現(xiàn)任追究的制度?？傮w而言,行政問(wèn)責(zé)制是行政系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé),是一種內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制,亦可稱為“同體問(wèn)責(zé)”[6]。

所謂異體問(wèn)責(zé),即外部問(wèn)責(zé),是指行政系統(tǒng)外部的組織和人員(公眾)對(duì)政府及其官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的制度。在我國(guó),它主要是指人大、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)和民主黨派、新聞媒體、民眾對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)。比如有學(xué)者認(rèn)為,這種設(shè)計(jì)基于回避因內(nèi)部關(guān)系可能產(chǎn)生的問(wèn)責(zé)不力的情況,外部問(wèn)責(zé)主體主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、輿論媒體等[7]。有學(xué)者認(rèn)為,所謂行政問(wèn)責(zé)制是指公眾對(duì)政府作出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑,它包含明確權(quán)力、明晰責(zé)任和經(jīng)?；?、制度化的“問(wèn)”——質(zhì)詢、彈劾、罷免等方面,是一個(gè)系統(tǒng)化的吏治規(guī)范[8]。

所謂雙重問(wèn)責(zé),即同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)的雙重結(jié)合,問(wèn)責(zé)主體既包含同體問(wèn)責(zé)主體,又包含異體問(wèn)責(zé)主體。它通過(guò)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)和權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)公眾等外部問(wèn)責(zé)來(lái)共同實(shí)現(xiàn)。目前大多數(shù)學(xué)者持這種觀點(diǎn),比如有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施監(jiān)督,并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范[9]。有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)制是把“對(duì)行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過(guò)程,使得決策者、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”[10]。

(二)行政問(wèn)責(zé)的客體——問(wèn)“誰(shuí)”

行政問(wèn)責(zé)的客體,又稱為行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象,即向誰(shuí)問(wèn)責(zé),是指在行政問(wèn)責(zé)中最終承擔(dān)責(zé)任的單位和個(gè)人。對(duì)此,爭(zhēng)論的主要分歧在于行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象是否僅限于主要行政領(lǐng)導(dǎo)?有人認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)應(yīng)僅限于政府領(lǐng)導(dǎo),政府各職能部門、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位等的行政主要負(fù)責(zé)人以及直接責(zé)任人員;有人認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)不應(yīng)僅限于行政領(lǐng)導(dǎo),而應(yīng)該包括所有的公務(wù)員。

(三)行政問(wèn)責(zé)的范圍——問(wèn)“什么”

行政問(wèn)責(zé)的范圍,即行政問(wèn)責(zé)的情形,是指在何種情況下對(duì)哪些事情問(wèn)責(zé)?！柏?fù)責(zé)任,如果要求的合理,必須限于負(fù)責(zé)人一方權(quán)力所及的事物上”[11](p.320)。有些學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)應(yīng)僅限于一些突發(fā)性的重大公共安全事故,即是一種“非常態(tài)”問(wèn)責(zé);而有些學(xué)者認(rèn)為,科學(xué)合理的行政問(wèn)責(zé)不僅要對(duì)突發(fā)性的重大事故問(wèn)責(zé),而且要對(duì)行政機(jī)關(guān)做出一切積極作為和消極的行政不作為問(wèn)責(zé),具體包括各級(jí)行政官員的決策失誤、違法行政、執(zhí)行不力和效能低下、疏于管理和處置不當(dāng)?shù)人念惽樾?很多地方的問(wèn)責(zé)立法也是這么規(guī)定的⑥。

(四)行政問(wèn)責(zé)的程序——如何“問(wèn)”

行政問(wèn)責(zé)的程序,即行政問(wèn)責(zé)過(guò)程,是指問(wèn)責(zé)的方式、步驟、時(shí)間和順序。學(xué)界一般認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)可以通過(guò)相關(guān)公民的申訴、控告、檢舉的程序和上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的提起程序和司法機(jī)關(guān)按照司法提起程序以及人大通過(guò)質(zhì)詢案、罷免案等方式提起的程序進(jìn)行。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行。

(五)行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容——問(wèn)什么“責(zé)”

行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容,即行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任體系,是指在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中,問(wèn)責(zé)主體在何種法定情形下對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象追究何種責(zé)任方式。對(duì)此,學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于其是否包括法律責(zé)任,抑或僅僅是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任。

(六)行政問(wèn)責(zé)的后果——問(wèn)后的“處理”

即行政問(wèn)責(zé)后續(xù)處理,是指責(zé)任主體承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。對(duì)此,學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于責(zé)任主體在被免職或者引咎辭職或者道歉后是否還要承擔(dān)其他責(zé)任,比如民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等,以及責(zé)任主體的救濟(jì)途徑。

三、該如何界定“行政問(wèn)責(zé)制”

所謂行政問(wèn)責(zé)制,是指一級(jí)政府對(duì)現(xiàn)任該級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人、該級(jí)政府所屬各工作部門和下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人在所管轄部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過(guò)失,不履行或者不適當(dāng)履行法定職責(zé),造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的,以致有損政府和官員形象的行為,進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。結(jié)合學(xué)界對(duì)行政問(wèn)責(zé)制的爭(zhēng)議焦點(diǎn),我們來(lái)分析行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵。

就行政問(wèn)責(zé)的主體而言,應(yīng)僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部,是同體問(wèn)責(zé)。因?yàn)?異體問(wèn)責(zé)法律已經(jīng)作出了明確規(guī)定,不應(yīng)當(dāng)在行政問(wèn)責(zé)制中作出專門規(guī)定。一是重復(fù)規(guī)定沒(méi)有必要,二是行政問(wèn)責(zé)制不應(yīng)當(dāng)也不可能包含所有的責(zé)任體系。行政問(wèn)責(zé)制是與公共行政聯(lián)系在一起的,被視為一種行政結(jié)構(gòu)和治理方式,是行政系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)法定程序?qū)τ谪?zé)任人員追究相應(yīng)行政責(zé)任的一種內(nèi)部監(jiān)督制度。

就行政問(wèn)責(zé)的客體而言,應(yīng)限于政府主要領(lǐng)導(dǎo)人、有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人。西方國(guó)家一般將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官,參與國(guó)家大計(jì)及行政方針之決定、并隨政黨或政策之改變而須同進(jìn)退者為政務(wù)官,凡依已決定事項(xiàng)而執(zhí)行者為事務(wù)官[12](p.90)。問(wèn)責(zé)制僅適用于通過(guò)選民選舉產(chǎn)生的政務(wù)官,而不適用于全體公務(wù)員。我們認(rèn)為,問(wèn)責(zé)對(duì)象的確定必須與問(wèn)責(zé)對(duì)象的職權(quán)范圍相關(guān),對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)是實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)在要求、邏輯結(jié)果和應(yīng)有之義。對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé),必須以領(lǐng)導(dǎo)干部享有法定職權(quán)、承擔(dān)法定職責(zé)為基本前提,行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者,即各級(jí)政府首長(zhǎng)及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)[13]。這并不是說(shuō),普通的政府公職人員不承擔(dān)法律責(zé)任,只是說(shuō)由于職位不同,行政領(lǐng)導(dǎo)和普通的政府公職人員問(wèn)責(zé),承擔(dān)責(zé)任的種類和方式應(yīng)有所差別。普通的政府公職人員承擔(dān)的法律責(zé)任不是通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的,而是通過(guò)普通的行政責(zé)任追究途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)⑥。

就行政問(wèn)責(zé)的范圍而言,行政問(wèn)責(zé)應(yīng)重點(diǎn)放在社會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故或者社會(huì)民眾反映強(qiáng)烈的社會(huì)問(wèn)題,如因責(zé)任意識(shí)淡薄而瞞報(bào)、虛報(bào)、遲報(bào)重大突發(fā)事件,如重大建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題等。行政問(wèn)責(zé)作為一個(gè)專門概念,應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的內(nèi)涵,不應(yīng)當(dāng)“泛化”,其追責(zé)前提具有特殊性,應(yīng)當(dāng)是對(duì)法律沒(méi)有規(guī)定的責(zé)任情形(法律真空)作出規(guī)定。行政問(wèn)責(zé)制適用的前提是有關(guān)官員存在過(guò)錯(cuò)行為,不僅包括其因故意或過(guò)失而違反法定職責(zé)的行為,而且包括其他足以影響公眾對(duì)其信任的諸如不合適的舉止、言論以及私人生活等方面的因素,這是行政問(wèn)責(zé)制區(qū)別于其他制度從而獨(dú)立存在的根本原因。相比較而言,行政問(wèn)責(zé)應(yīng)主要是非常態(tài)問(wèn)責(zé)或者稱為緊急狀態(tài)問(wèn)責(zé),即對(duì)因突發(fā)性事件而造成不利后果的行政領(lǐng)導(dǎo)人員承擔(dān)的責(zé)任。至于在日常的行政管理過(guò)程中,因行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員履行日常職責(zé)效能低下、執(zhí)行不力未完成政府交付的工作任務(wù)的情形,如機(jī)關(guān)效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、工作態(tài)度生硬等不依法行政等應(yīng)通過(guò)其他責(zé)任追究制度來(lái)實(shí)現(xiàn)?？傊?行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)是“非?！鼻闆r下的“常態(tài)”制度,不是一切公共領(lǐng)域的行政失責(zé)都應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政問(wèn)責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn),相反,而更多的是應(yīng)當(dāng)通過(guò)常態(tài)的行政責(zé)任追究制度(如公務(wù)員法、組織法等)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

就行政問(wèn)責(zé)的程序而言,有些學(xué)者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)可以通過(guò)相關(guān)公民的申訴、控告、檢舉的程序、上級(jí)機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)的提起程序、司法機(jī)關(guān)按照司法提起程序以及人大通過(guò)質(zhì)詢案、罷免案等方式提起的程序進(jìn)行。我們認(rèn)為,這種提法把行政問(wèn)責(zé)的程序與其他責(zé)任追究的程序混為一談。行政問(wèn)責(zé)應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任追究程序,問(wèn)責(zé)的過(guò)程可以簡(jiǎn)單劃分為問(wèn)前、問(wèn)中、問(wèn)后幾個(gè)環(huán)節(jié),具體則主要包括啟動(dòng)、問(wèn)責(zé)、救濟(jì)三方面。

就行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容而言,行政問(wèn)責(zé)主要是指政治責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,其責(zé)任形態(tài)應(yīng)主要包括限期整改、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)道歉、誡勉或效能告誡、責(zé)令停職檢查、責(zé)令辭職、建議免職、引咎辭職等。需要說(shuō)明的是,上述責(zé)任形式僅僅是行政問(wèn)責(zé)的表現(xiàn)形態(tài)而已,可能與其他責(zé)任體系的表現(xiàn)形態(tài)相同或類似。

就行政問(wèn)責(zé)的后果而言,行政問(wèn)責(zé)不是責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任的終結(jié),恰恰相反,行政問(wèn)責(zé)僅僅是追究其法律責(zé)任的開(kāi)始,應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他法律程序追究其民事責(zé)任,以及行政責(zé)任、刑事責(zé)任、憲法責(zé)任等其他法律責(zé)任,而且后者往往更為重要。

由上述分析可見(jiàn),作為一種責(zé)任制度,行政問(wèn)責(zé)制除具有強(qiáng)制性、要式性等法律責(zé)任的一般特征外,還具有如下特征:

(一)行政問(wèn)責(zé)制是一種自律或自我控制,即行政自律機(jī)制?，F(xiàn)代政府發(fā)展的一個(gè)共同特征便是其內(nèi)部控制機(jī)制比較發(fā)達(dá)完備,這種內(nèi)部控制機(jī)制是維護(hù)政府體系賴以存在和發(fā)展的最低條件之一,其貫穿于政府行政活動(dòng)的全過(guò)程。行政問(wèn)責(zé)制不是同體監(jiān)督和異體監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合(當(dāng)然有異體監(jiān)督的成分,比如行政問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)程序就需要異體監(jiān)督發(fā)揮作用),也不是自律與他律行為的有機(jī)統(tǒng)一。行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的失職行為,強(qiáng)化政府行政的內(nèi)部監(jiān)督。所以,行政問(wèn)責(zé)主體不是多元的,而是一元的,應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,不應(yīng)與其他法律責(zé)任相混淆。

(二)行政問(wèn)責(zé)承擔(dān)的主要是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和道義責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為,行政問(wèn)責(zé)承擔(dān)的責(zé)任有四個(gè)層面:一是承擔(dān)道義上的責(zé)任,向受害者和公眾負(fù)責(zé);二是承擔(dān)政治上的責(zé)任,也就是向執(zhí)政黨和政府負(fù)責(zé);三是承擔(dān)民主的責(zé)任,向選舉自己的人民代表和選民負(fù)責(zé);四是承擔(dān)法律的責(zé)任,要向相關(guān)法律規(guī)定負(fù)責(zé),看是否有瀆職的情形存在[14]。行政問(wèn)責(zé)具有更多的道義意義和政治意義,其責(zé)任承擔(dān)的方式一般采用引咎辭職、公開(kāi)道歉等能表達(dá)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任的方式?！艾F(xiàn)在研究的問(wèn)責(zé)制,主要是從政治和道義的層面,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在某個(gè)問(wèn)題或事件中應(yīng)負(fù)的責(zé)任,采取紀(jì)律追究和法律追究以外或其并舉的責(zé)任追究制度”[15]。由于“民生政治是民意政治,所以違反民意的行為是嚴(yán)重的錯(cuò)誤行為,應(yīng)該負(fù)政治責(zé)任”,并且“直接或間接民選的行政首長(zhǎng)主要負(fù)政治責(zé)

任”[16](p.257)。

(三)行政問(wèn)責(zé)制與其說(shuō)是一種責(zé)任制度,毋寧說(shuō)其是一種監(jiān)督、質(zhì)詢并追究責(zé)任的機(jī)制。行政問(wèn)責(zé)制與政黨問(wèn)責(zé)制、高官問(wèn)責(zé)制等其他問(wèn)責(zé)制一樣,不是指具體的責(zé)任形態(tài),更多是在責(zé)任主體的法律行為與責(zé)任形態(tài)之間架起了一道橋梁,為責(zé)任追究提供了一個(gè)便利的載體和機(jī)制。

(四)行政問(wèn)責(zé)制是實(shí)體性與程序性的統(tǒng)一。行政問(wèn)責(zé)不僅要對(duì)實(shí)體規(guī)范做細(xì)致的規(guī)定,明確問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)對(duì)象的范圍以及問(wèn)責(zé)情形和問(wèn)責(zé)方式的內(nèi)容,更要對(duì)問(wèn)責(zé)程序做明確的規(guī)定。通過(guò)程序來(lái)控制問(wèn)責(zé)過(guò)程,通過(guò)程序來(lái)保護(hù)問(wèn)責(zé)對(duì)象的合法權(quán)利,從而保證行政問(wèn)責(zé)的實(shí)效?？傊?行政問(wèn)責(zé)制是一個(gè)系統(tǒng)的吏治規(guī)范,它既是一個(gè)實(shí)體規(guī)范,也是一個(gè)程序規(guī)范。

四、如何認(rèn)識(shí)“行政問(wèn)責(zé)制”與其他相關(guān)概念的關(guān)系

為了更好地界定行政問(wèn)責(zé)制基本內(nèi)涵,需要以比較的視角來(lái)界定其范圍。唯此,才可在追究責(zé)任時(shí),既不會(huì)擴(kuò)大也不會(huì)縮小責(zé)任范圍,使行政問(wèn)責(zé)得到真正落實(shí)。

(一)問(wèn)責(zé)制與行政問(wèn)責(zé)制

如前文所述,問(wèn)責(zé)制作為責(zé)任追究的法律制度,是法律責(zé)任追究機(jī)制的綜合體。其范圍寬泛,更多的指追究責(zé)任主體的公共責(zé)任,包括政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、道義責(zé)任、法律責(zé)任(主要有民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任和違憲責(zé)任等)?，F(xiàn)代意義上的問(wèn)責(zé)制起源于西方國(guó)家,是伴隨現(xiàn)代政黨制度和議會(huì)制度而產(chǎn)生和發(fā)展的,是憲政制度的一個(gè)組成部分,主要包括議會(huì)問(wèn)責(zé)制、政黨問(wèn)責(zé)制和行政問(wèn)責(zé)制。所以,行政問(wèn)責(zé)制僅僅是問(wèn)責(zé)制的一個(gè)方面,但在我國(guó)的政治背景和法制語(yǔ)境下,通常意義上的問(wèn)責(zé)制就是指行政問(wèn)責(zé)制。

(二)行政問(wèn)責(zé)制與政治問(wèn)責(zé)制的關(guān)系

對(duì)政治問(wèn)責(zé)制的定義,學(xué)界有著不同的解釋。例如有學(xué)者認(rèn)為,“政治責(zé)任與普選制相聯(lián)系,一般表現(xiàn)為經(jīng)直接或間接公民選舉而就任的政府首腦及其所屬政務(wù)官員對(duì)選民或?qū)Ψ结標(biāo)?fù)的責(zé)任”[17](p.414)。有學(xué)者認(rèn)為,政治責(zé)任是指“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員所作所為,必須合理、合目的性,其決策必須符合人民的意志與利益。如果政府決策失誤或行政行為有損于國(guó)家與人民利益,雖則不一定違法,不受法律追究,卻要承擔(dān)政治責(zé)

任”[18](p.468)。

政治問(wèn)責(zé)不同于政治責(zé)任,政治問(wèn)責(zé)是一種問(wèn)責(zé)機(jī)制,政治責(zé)任是一種責(zé)任形態(tài)。政治問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé),同為民主政治責(zé)任機(jī)制下的組成部分,二者問(wèn)責(zé)內(nèi)容的表現(xiàn)形式有交叉和重合。政治問(wèn)責(zé)承擔(dān)的主要是政治責(zé)任,如彈劾、引咎辭職、道歉等;行政問(wèn)責(zé)承擔(dān)的也主要是政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、道義責(zé)任,如免職、引咎辭職、道歉等。尤其是在我國(guó)的政治體制下,政治問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)往往是重合的。

但是,嚴(yán)格說(shuō)來(lái),從國(guó)外問(wèn)責(zé)制度的實(shí)踐來(lái)看,二者的區(qū)別也是明顯的:首先,二者的問(wèn)責(zé)主體有差別。政治問(wèn)責(zé)的主體主要是選民、人大代表和權(quán)力機(jī)構(gòu);行政問(wèn)責(zé)的主體主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)機(jī)關(guān)。其次,二者的問(wèn)責(zé)對(duì)象有差別。政治問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要是政府領(lǐng)導(dǎo)、民選官員(如議員、人大代表等)、黨的領(lǐng)導(dǎo)人;而行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要是行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)。最后,二者的問(wèn)責(zé)范圍有差別。政治問(wèn)責(zé)的范圍一般不確定,不違法甚至一些合法行為也有可能導(dǎo)致承擔(dān)政治問(wèn)責(zé)?！耙环N政治行為,如制定一項(xiàng)不合時(shí)宜的政策可能并不違法,甚至從形式上來(lái)看非常合法,但必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任?！盵19]而行政問(wèn)責(zé)的范圍一般是一些違法行為或不當(dāng)行為。

(三)行政問(wèn)責(zé)制與高官問(wèn)責(zé)制

高官問(wèn)責(zé)制,又稱為“主要官員問(wèn)責(zé)制”,是在我國(guó)香港特別行政區(qū)推行的一種問(wèn)責(zé)制度。2002年7月2日,香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官董建華宣布在香港推行“高官問(wèn)責(zé)制”。根據(jù)香港特別行政區(qū)《問(wèn)責(zé)制主要官員守則》的規(guī)定,政府最高層的官員(即所有的司長(zhǎng)和局長(zhǎng))脫離公務(wù)員系統(tǒng),成為以合約方式聘用的高級(jí)官員。他們由特首提名,由中央政府任命,在其任期之內(nèi),各自按照由行政長(zhǎng)官指定的政策范疇統(tǒng)領(lǐng)所轄部門的工作,并且為其政策的成敗直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé),履行對(duì)市民的責(zé)任,行政長(zhǎng)官有需要時(shí)可以終止他們的合約?？梢?jiàn),高官問(wèn)責(zé)制既有政治問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)又有行政問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)。

在問(wèn)責(zé)主體上,高官問(wèn)責(zé)制的問(wèn)責(zé)主體主要是行政長(zhǎng)官,設(shè)定的問(wèn)責(zé)制官員應(yīng)當(dāng)向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé),必要時(shí)行政長(zhǎng)官得解除其職務(wù),同時(shí),問(wèn)責(zé)制官員還要向市民負(fù)責(zé),接受市民的監(jiān)督;行政問(wèn)責(zé)的主體限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。在問(wèn)責(zé)對(duì)象上,高官問(wèn)責(zé)的對(duì)象是三名司長(zhǎng)和十一名政策局局長(zhǎng)共計(jì)十四名主要官員,這些官員既可以從現(xiàn)時(shí)公務(wù)員隊(duì)伍中產(chǎn)生,也可以從非公務(wù)員系統(tǒng)的社會(huì)各界選拔,一經(jīng)被選,他們就不再是按照香港的公務(wù)員法履行責(zé)任的公務(wù)員,而是受行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo),與行政長(zhǎng)官保持政治上的一致性、共同進(jìn)退的政治性官員;而行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體比高官問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)主體要寬泛得多,問(wèn)責(zé)對(duì)象范圍也要廣得多。在問(wèn)責(zé)內(nèi)容上,高官問(wèn)責(zé)的責(zé)任主要是對(duì)其所制定和實(shí)施的政策承擔(dān)責(zé)任、與行政長(zhǎng)官一起承擔(dān)集體責(zé)任、對(duì)其統(tǒng)領(lǐng)所轄部門的工作承擔(dān)責(zé)任以及離職后責(zé)任等;而行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容要比高官問(wèn)責(zé)的內(nèi)容狹窄得多。在問(wèn)責(zé)性質(zhì)上,高官問(wèn)責(zé)制與行政問(wèn)責(zé)制都強(qiáng)調(diào)責(zé)任的政治性和道義性。

(四)行政問(wèn)責(zé)制與引咎辭職

引咎辭職是指特定的行政官員在任期內(nèi)因自身行為失當(dāng),或者因工作失誤造成較大損失或影響而失卻了繼續(xù)擔(dān)任該職務(wù)的民意基礎(chǔ),從而主動(dòng)向法定機(jī)構(gòu)提出辭去其現(xiàn)任職務(wù)的申請(qǐng)并由后者依法對(duì)此做出處理決定的一種承擔(dān)責(zé)任的行為方式[20]?？梢?jiàn),引咎辭職與一般的公務(wù)員辭職不同。一般的公務(wù)員辭職是公務(wù)員的一種權(quán)利,而引咎辭職的前提是“引咎”,所以引咎辭職更意味著一種義務(wù),一種責(zé)任承擔(dān)方式,它是行政官員對(duì)自己履行職務(wù)過(guò)程中的一種自查、自責(zé)、自咎行為。正基于此,引咎辭職的適用對(duì)象有特定的范圍——高級(jí)行政官員,不包括普通的公務(wù)員。

引咎辭職與行政問(wèn)責(zé)制關(guān)系密切。引咎辭職是行政問(wèn)責(zé)制中一種最主要、最常見(jiàn)、最具有代表性的責(zé)任方式。但絕不能把問(wèn)責(zé)制和行政問(wèn)責(zé)制簡(jiǎn)單地等同于引咎辭職,引咎辭職僅僅是行政問(wèn)責(zé)制的一種表現(xiàn)形式,行政問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容不止于此,更別說(shuō)問(wèn)責(zé)制了。引咎辭職是一種“主動(dòng)”承擔(dān)責(zé)任的方式,而行政問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)主體通過(guò)問(wèn)責(zé)程序使責(zé)任主體“被動(dòng)”承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。另外,引咎辭職作為行政問(wèn)責(zé)的結(jié)果之一或者一種表現(xiàn)形式,僅僅意味著責(zé)任主體失去了權(quán)力和職位,而行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容更豐富,形式更多樣。

(五)行政問(wèn)責(zé)制與行政處分

行政處分在行政法上是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政法律規(guī)范所規(guī)定的義務(wù)且與自己具有行政管理關(guān)系或行政監(jiān)督關(guān)系的人員所作的懲戒或制裁行為[21](p.323)。行政問(wèn)責(zé)在某種程度上講就是一種行政處分,但二者又有明顯的區(qū)別:

首先,二者的責(zé)任主體不同。行政處分的責(zé)任主體更多的是一般公務(wù)員,行政問(wèn)責(zé)制的責(zé)任主體是指政府及其主要負(fù)責(zé)人。在西方國(guó)家,行政處分是對(duì)事務(wù)官違法違紀(jì)行為做出的處理;而行政問(wèn)責(zé)制針對(duì)通過(guò)選民選舉產(chǎn)生政務(wù)類官員或制訂政策、在政府事務(wù)中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員。其次,二者的責(zé)任原因不同。行政處分針對(duì)公務(wù)員的違法違紀(jì)行為;行政問(wèn)責(zé)制針對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的高級(jí)官員因突發(fā)公共事件處理不力給政府形象造成重大損害的行為。再次,二者的責(zé)任方式不同。行政處分的責(zé)任承擔(dān)方式比較固定,如我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員制度暫行條例》規(guī)定了六種,即警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。而行政問(wèn)責(zé)制的責(zé)任承擔(dān)方式與行政處分不同,最常見(jiàn)的是免職、引咎辭職和公開(kāi)道歉。最后,二者的啟動(dòng)程序和救濟(jì)方式不同。行政處分不能自行認(rèn)定,必須由行政工作人員所在或所屬的行政機(jī)關(guān)或國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在查明違法違紀(jì)事實(shí)的基礎(chǔ)上,按照法律明確規(guī)定施以懲戒。行為人如果對(duì)處分不服,可以通過(guò)多種方式尋求救濟(jì)⑦。而行政問(wèn)責(zé)制一般是行為人根據(jù)己經(jīng)發(fā)生的事實(shí)與后果,對(duì)照自己的職責(zé)認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定責(zé)任,繼而主動(dòng)請(qǐng)辭或以其他方式承擔(dān)責(zé)任。它不僅是對(duì)行為人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究,而且具有濃厚的政治色彩,通過(guò)承擔(dān)責(zé)任使政府所承受的壓力得以緩和,政府執(zhí)政聲譽(yù)得以維持,而官員勇于承擔(dān)責(zé)任的形象也得到認(rèn)可。

(六)行政問(wèn)責(zé)制與彈劾制、罷免制

彈劾是西方國(guó)家議會(huì)對(duì)違法、犯罪和嚴(yán)重失職行為的高級(jí)官吏進(jìn)行控告追訴的一種監(jiān)督方式,它最早起源于英國(guó)[22](p.250)。罷免制度主要用于社會(huì)主義國(guó)家,是監(jiān)督權(quán)的最重要形式,全國(guó)人大對(duì)于所有由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)成員都有罷免權(quán)。行政問(wèn)責(zé)制與它們的區(qū)別體現(xiàn)在:第一,二者的啟動(dòng)主體不同。行政問(wèn)責(zé)可以由行為人的主動(dòng)引發(fā),也可以由問(wèn)責(zé)主體依法定程序啟動(dòng);而彈劾、罷免不能由責(zé)任人主動(dòng)啟動(dòng),也不能由行政首長(zhǎng)或其他主體啟動(dòng),它是議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)的專有權(quán)力,只能由它們按照法定程序啟動(dòng)。第二,二者的啟動(dòng)程序不同。行政問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)程序比較簡(jiǎn)便,責(zé)任人可以主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任;彈劾制、罷免制則具有嚴(yán)格的程序性規(guī)定。第三,二者的責(zé)任主體不同。行政問(wèn)責(zé)制的責(zé)任主體僅僅限于行政領(lǐng)導(dǎo)人員,而西方彈劾制的責(zé)任主體比較廣泛,包括總統(tǒng)、政府高級(jí)官員和法官,我國(guó)罷免制的對(duì)象包括政府組成人員和人大代表。第四,二者的啟動(dòng)原因不同。彈劾制和罷免制往往是因?yàn)橹卮蟮脑蚨鴨?dòng),比如西方的彈劾制,主要是在總統(tǒng)、政府高級(jí)官員和法官犯罪或有嚴(yán)重失職行為,已蛻化變質(zhì)不再適合擔(dān)任該職務(wù)時(shí),先行彈劾其職務(wù)還原其公民身份,再追究其刑事責(zé)任[23](p.126);而行政問(wèn)責(zé)制啟動(dòng)的往往是因?yàn)橐恍胺浅B(tài)事件”的發(fā)生。

注釋:

①2008年9月以來(lái),全國(guó)掀起了從2003年“非典”時(shí)期開(kāi)始的新一輪“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)、河南登封礦難等嚴(yán)重社會(huì)公共安全事件,一大批官員被追究責(zé)任,涉及范圍從處級(jí)到部級(jí),從地方到中央。應(yīng)當(dāng)說(shuō),在短時(shí)間內(nèi)大面積的,接二連三的高級(jí)官員受到處分,用“風(fēng)暴”來(lái)形容實(shí)不為過(guò)。

②如因山西襄汾潰壩事故請(qǐng)辭的山西省省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)曾經(jīng)在2003年因處理SARS疫情不力被免職,其成為公眾視野中第一個(gè)兩次請(qǐng)辭的省部級(jí)官員;因2003年處理SARS疫情不力的衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康后轉(zhuǎn)任宋慶齡基金會(huì)副主任,并當(dāng)選全國(guó)政協(xié)科文體委員會(huì)副主任;因2003年12月23日重慶開(kāi)縣井噴特大事故于2004年4月才提出引咎辭職的中石油老總馬富才后復(fù)出任國(guó)家能源辦副主任;因2005年11月13日松花江污染事件引咎辭職的國(guó)家環(huán)?？偩衷珠L(zhǎng)解振華的名字于2007年1月5日出現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站新領(lǐng)導(dǎo)名單中;2009年5月4日媒體報(bào)道因“華南虎照事件”被撤職的陜西省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)朱巨龍、孫承騫官?gòu)?fù)原職,仍是廳黨組成員,享受副廳級(jí)待遇;2009年5月6日媒體報(bào)道因“三鹿奶粉事件”被國(guó)務(wù)院給予行政記大過(guò)處分的國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長(zhǎng)鮑俊凱已回京重新赴任國(guó)家質(zhì)檢總局科技司副司長(zhǎng),等等。

③為了加強(qiáng)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2009年7月12日印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》,該《暫行規(guī)定》對(duì)增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)、規(guī)范問(wèn)責(zé)行為具有重要意義。但該《暫行規(guī)定》無(wú)論是在問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)情形,還是在問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)適用,還是在問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)救濟(jì)等方面都存在諸多缺陷。

④從理論上講,凡是能夠參與行政問(wèn)責(zé)過(guò)程的任何人和組織,都可以是行政問(wèn)責(zé)主體。但在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中大多稱問(wèn)責(zé)權(quán)力的享有者為問(wèn)責(zé)主體,責(zé)任的承擔(dān)者為問(wèn)責(zé)對(duì)象。大多數(shù)學(xué)者在學(xué)術(shù)研究中也沿用了這種稱謂。本文亦如此,把行政問(wèn)責(zé)的主體看作由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)問(wèn)責(zé)者。

⑤《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》第五條規(guī)定了以下七種問(wèn)責(zé)情形:(一)效能低下,執(zhí)行不力,致使政令不暢或影響市人民政府整體工作部署的;(二)責(zé)任意識(shí)淡薄,致使公共利益或管理相對(duì)人合法權(quán)益遭受損失或造成不良社會(huì)影響的;(三)違反法定程序,盲目決策,造成嚴(yán)重不良政治影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的; (四)不嚴(yán)格依法行政或治政不嚴(yán)、監(jiān)督不力,造成嚴(yán)重不良政治影響或其他嚴(yán)重后果的;(五)在商務(wù)活動(dòng)中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失的;(六)市政府部門行政首長(zhǎng)本人在公開(kāi)場(chǎng)合發(fā)表有損政府形象的言論,或行為失于檢點(diǎn),舉止不端,有損公務(wù)員形象,在社會(huì)上造成不良影響的;(七)市人民政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的其他情形?！堕L(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》第二條也有類似的規(guī)定。

⑥目前,我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中,問(wèn)責(zé)對(duì)象主要是各級(jí)政府首長(zhǎng)和各職能部門領(lǐng)導(dǎo)。《天津市人民政府行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制試行辦法》第三條、《巢州市人民政府行政問(wèn)責(zé)辦法(試行)》第二條等都有類似的規(guī)定。

⑦如我國(guó)立法就規(guī)定了兩種救濟(jì)方式:一是根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》,向作出行政處分的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,或直接向作出行政處分的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴;二是根據(jù)《行政監(jiān)察法》及1991年《監(jiān)察機(jī)關(guān)處理不服行政處分申訴的辦法》等的規(guī)定,向有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴。

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[責(zé)任編輯:劉瓊蓮]

D523.34

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1008-7168(2010)06-0062-07

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.009

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南京大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目(2009CW01)和江蘇省2009年度普通高校研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目(CX09B-004R)。

高志宏(1980-),男,河南商冰人,南京大學(xué)法學(xué)院博士生。