政府信息資源共享中信息質(zhì)量管理法規(guī)的建設(shè)思考

●宋立榮（中國科學技術(shù)信息研究所，北京 100038）

1 引言

政府信息資源共享就是將一定范圍的政府信息資源通過應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段納入到一個有組織的網(wǎng)絡(luò)中，從政府宏觀層次上營造一種政府信息資源共享氛圍，使網(wǎng)絡(luò)中的所有信息經(jīng)過有序管理提供給有關(guān)用戶、政府人員共同分享與利用的一種方式。目的在于使每個組織和個人都能夠在一定范圍內(nèi)最大限度地利用政府信息資源，保證各個政府機構(gòu)都能有效地履行各自的職責。[1]實質(zhì)是通過協(xié)調(diào)信息資源在時效、區(qū)域、部門數(shù)量上的合理流通和優(yōu)化配置，使布局更加合理，用戶的信息需求得到最大限度的滿足，信息資源發(fā)揮最大的效用。

隨著政府信息資源共享的不斷進行，尤其是我國政府信息公開條例實施以后，政府信息資源共享得到快速發(fā)展，信息資源總量不斷增加，對外信息服務(wù)程度不斷提高，從國家到地方各級政府部門都建立了負責政府信息工作的職能部門，政府信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)初具規(guī)模，政府信息資源開發(fā)及共享環(huán)境基本形成。

但總體上來看,由于社會對政府信息的需求日益增加，需求趨向多元化，需求層次不斷提升，且隨著政府信息資源共享工程的深入推進，共享信息的信息質(zhì)量（InformationQuality，IQ）問題日漸凸現(xiàn)，也已成為影響我國政府信息資源共享工作中一個突出制約因素。例如：政府信息資源共享中IQ指導(dǎo)的法規(guī)制度建設(shè)滯后，缺乏有效的IQ控制執(zhí)行依據(jù)；缺乏有效信息質(zhì)量管理（Information Quality Management，IQM）機制，使IQ協(xié)調(diào)力度不強；注重數(shù)據(jù)量的積累，而忽視IQ建設(shè)；政府信息資源共享建設(shè)管理的規(guī)范化、標準化程度不高，影響IQ的提高；尚未建立完整的信息質(zhì)量管理體系；等等。[2]總之，目前對政府信息資源共享環(huán)境下的IQ問題還缺乏深刻認識，這既易造成對信息資源共享環(huán)境下IQ的錯誤理解和模糊認識，也在某種程度上阻礙了政府信息資源共享實踐的可持續(xù)發(fā)展。

為此，本文基于政府信息資源共享IQM法規(guī)建設(shè)的必要性和可行性的認識，嘗試談?wù)勗谡畔①Y源共享建設(shè)中制定IQM法規(guī)的對策措施，有助于從管理角度進行共享信息資源的IQ改進，更接近于實踐中問題的解決。

2 政府信息資源共享中信息質(zhì)量管理法規(guī)建設(shè)的必要性

2.1 政府信息資源共享的復(fù)雜性需要國家法律或法規(guī)予以規(guī)范和保障

政府信息資源是指一切產(chǎn)生于政府內(nèi)部或雖然產(chǎn)生于政府外部但對政府各項業(yè)務(wù)活動有影響的信息的統(tǒng)稱。[3]它是相對于企業(yè)以及其他非政府組織的信息資源而言的。政府信息共享是多種類型資源的共享，涉及不同部門、不同行業(yè)、不同學科領(lǐng)域的資源，是一個龐大的系統(tǒng)，也是一項政策性很強的工作，復(fù)雜程度高，做好政府信息的收集、質(zhì)量控制、資料存貯和管理、分級分類服務(wù)等各個環(huán)節(jié)的工作，均需要國家法律或法規(guī)予以規(guī)范和保障。目前，利用法律的規(guī)范性功能來預(yù)防和約束網(wǎng)絡(luò)IQ問題，已成為當今世界各國的共識。[4]從國外的經(jīng)驗來看，確立必要的法規(guī)是促進信息共享的有力保障。[5]政策法規(guī)規(guī)定政府信息資源共享活動的確定性，對人們在信息活動中的權(quán)利、義務(wù)作出明確的規(guī)定，不致造成混亂。如美國的《信息自由法》《美國聯(lián)邦信息資源管理法》，德國的《信息和通訊服務(wù)規(guī)范法》，法國的《信息社會法》等。[6]美國也是最早通過法規(guī)手段明確信息質(zhì)量，美國公法Treasury and General Government Appropriation a Act for Fiscal Year 2001要求其行政管理與預(yù)算局（OMB）促進聯(lián)邦機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)與信息確保信息質(zhì)量，確保信息的有效性、客觀性、完整性和質(zhì)量（Section515ofPublicLaw106-554，HR5658），其中 Section515被認為是信息質(zhì)量法。[7]

2.2 制定強有力的信息共享法規(guī)是保證高質(zhì)量政府信息資源的基本條件

制定強有力的信息共享的政策、法規(guī)和管理制度，以政策法規(guī)為準繩，加大政府信息資源共享建設(shè)的宏觀調(diào)控力度是解決目前政府信息資源建設(shè)各自為政、分散管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)難以奏效、信息質(zhì)量參差不齊等滯后問題的一個重要措施。信息共享法規(guī)的作用在于：① 規(guī)范和約束信息共享參與者的行為，維護共享信息的質(zhì)量和共享環(huán)境秩序；② 改善信息資源的生存和發(fā)展環(huán)境；③ 促進信息共享的良性循環(huán)，有助于避免信息共享運行的無度和無序，彌補現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)中因“無質(zhì)量控制部門”而可能導(dǎo)致的信息質(zhì)量失控的缺陷，促進信息共享的良性循環(huán)。制定和實施正確的政府信息資源共享政策法規(guī)對我國政府信息的共建和共享具有重要意義。

從總體上看，目前我國政府信息資源共享，不僅缺乏系統(tǒng)的關(guān)于信息質(zhì)量管理方面的法律規(guī)范體系，而且專門或者直接對政府信息資源共享中IQ進行明確具體規(guī)定的法律規(guī)范也較少，即使有些部門已經(jīng)頒布的與共享IQ約束有關(guān)的個別管理規(guī)范，也存在結(jié)構(gòu)體系不成熟、內(nèi)容規(guī)定不齊備等問題。由于缺乏共享制度建設(shè)的法律法規(guī)準繩，沒有法律的約束，隨意性很大，這影響了信息資源共享的IQM，致使共享制度建設(shè)滯后。

2.3 必要的信息質(zhì)量管理法規(guī)是進行信息質(zhì)量控制的重要依據(jù)

通過現(xiàn)實社會中法律的控制對IQ實行法規(guī)控制，是對政府信息資源共享進行質(zhì)量控制的重要形式。其特征主要體現(xiàn)在它是一種國家對政府信息資源的宏觀質(zhì)量控制，有著明確的控制準則，且具有特殊的控制力量和控制效力。在網(wǎng)絡(luò)信息共享環(huán)境中，對網(wǎng)絡(luò)政府信息資源IQ問題進行法律控制的依據(jù)和前提是：從適應(yīng)國家對政府信息資源共享發(fā)展戰(zhàn)略的要求來制定相應(yīng)的信息質(zhì)量管理法律規(guī)范。這些法規(guī)應(yīng)當能夠具體地為政府各個部門及信息用戶的網(wǎng)絡(luò)行為（或活動）指示方向，也可作為衡量政府信息資源共享行為是否合法的標準，同時又是處理IQ的準則和處理網(wǎng)絡(luò)共享活動中法律糾紛的尺度。

我國網(wǎng)絡(luò)信息化發(fā)展的實踐經(jīng)驗也表明，政府信息資源的共建與共享必須用政策法規(guī)進行調(diào)控。[8]隨著政府信息資源共享的不斷深入，相關(guān)配套的法律法規(guī)還不健全，法律法規(guī)缺失的問題也將變得越來越突出，信息資源的開發(fā)利用與管理、信息安全、信息有效性等方面的法規(guī)明顯滯后；由于法律手段不健全，對政府信息資源共享管理缺乏法律依據(jù)和標準，使得政府調(diào)控、引導(dǎo)手段有限，而單純重視和強調(diào)政府及其事業(yè)單位的信息資源管理職能，或簡單運用行政手段解決信息采集、加工和傳遞等問題，或采用剛性的權(quán)力命令式管理容易導(dǎo)致政府信息資源的社會自發(fā)管理和市場參與的薄弱，影響信息基層采集、傳遞質(zhì)量。[9]此外，在共享方面，還需要數(shù)據(jù)公開與保密、采集、發(fā)布與儲存、共享交換、IQ監(jiān)督等方面的相關(guān)法規(guī)和管理制度，這些操作層面規(guī)則的缺失使得共享管理無法可依，缺乏有力的監(jiān)督實施效力。

3 制定信息質(zhì)量管理法規(guī)的可行性

任何一項活動的開展都必須有一定的規(guī)則來約束，否則，必將各自為政，致使活動難以正常開展，信息共享也是如此。政府信息資源屬于公共信息資源范疇，政府信息資源共享是嶄新的公共信息資源共享管理與發(fā)展理念，必然具有公共性特征，因此，政府信息資源管理主要由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，必然是政府信息資源組織者、管理者和發(fā)布者，也是政府信息資源共享建設(shè)的管理者。故政府應(yīng)加強對政府信息資源共享建設(shè)管理的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、需求主導(dǎo)、突出重點、整合資源和基礎(chǔ)先行的原則，要從政策的需求、目標、內(nèi)容以及信息技術(shù)與開發(fā)水平等方面出發(fā)，制定符合我國實際的政府信息資源共享政策，積極進行IQM法規(guī)研究工作，同時，加強信息立法，把IQM法規(guī)、信息標準規(guī)范等內(nèi)容一一加以規(guī)定，制定信息資源共享的相關(guān)的技術(shù)與行業(yè)管理標準，使有關(guān)政府信息資源共享的各項活動有法可依、有法必依。

根據(jù)我國目前法制建設(shè)和政府信息管理的現(xiàn)狀，建立IQM的法規(guī)，明確共享中IQ責任、義務(wù)將有利于利用國家法律的強大力度推行政府信息資源共享的全面展開，有利于進行有效的監(jiān)督控制，避免政府網(wǎng)站的“有網(wǎng)無市”現(xiàn)象，有利于信息共享理念的積極倡導(dǎo)并貫徹，保證共享信息資源的IQ。

制定信息質(zhì)量管理法規(guī)具有可行性，主要理由有以下幾點：

（1）理論上是可行的。要建立關(guān)于信息共享的法律秩序，就必須結(jié)合信息共享的社會行為，而其中IQ的約束起到基礎(chǔ)作用，制定一套IQM的法律規(guī)范來調(diào)整信息資源的生產(chǎn)、管理、應(yīng)用等彼此相互聯(lián)系的各個環(huán)節(jié)、IQ行為，以及解決、規(guī)范在共享過程中所出現(xiàn)的各種IQ問題。它是一整套內(nèi)容上相互銜接、效力上相互補充的政府信息資源共享法規(guī)體系。

目前，我國已經(jīng)形成的科技進步法、知識產(chǎn)權(quán)保護法、著作權(quán)法、專利法和政府信息公開條例，以及陸續(xù)制定的信息共享管理規(guī)定，這些都是制定政府信息資源共享中IQM法規(guī)的基本法律依據(jù)。同時，對政府信息資源共享活動的基本特點及其生產(chǎn)、管理、應(yīng)用與共享已經(jīng)形成了一系列比較科學的認識，并對國外制定政府信息資源共享方面的法律規(guī)范和相關(guān)的理論研究成果也有比較廣泛的了解。換言之，建設(shè)政府信息資源共享中IQM法規(guī)既有法理上的依據(jù)，又有大量的參考文獻可供利用，在理論上是可行的，尤其我國于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》①中華人民共和國政府信息公開條例.國務(wù)院第492號令，2007年4月5日公布，2008年5月1日起施行。（以下簡稱《條例》）為政府信息資源共享建設(shè)提供了重要法律保障。《條例》通過立法促進政府信息資源開發(fā)，有利于打破政府部門之間的信息壟斷，解決部門間互聯(lián)互通、資源共享的瓶頸問題，以實現(xiàn)信息資源的共享與充分利用?！稐l例》的一個重要目標是促進行政法制化，這無疑給政府信息資源共享建設(shè)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

（2）技術(shù)上是可行的。政府信息資源共享中IQM法規(guī)是針對具體問題所產(chǎn)生的，是有實際調(diào)整領(lǐng)域的法規(guī)內(nèi)容。按照“先政策后立法”的工作思路，首先應(yīng)當通過政府制定的IQM行政法規(guī)和規(guī)章制度來調(diào)整人們的共享行為，正確利用政府信息資源的各種技術(shù)規(guī)范；其次在技術(shù)上針對數(shù)據(jù)庫建設(shè)及共享系統(tǒng)設(shè)計，可采用先進完善的共享技術(shù)加以保障，起到對IQ篩選、監(jiān)測作用，有效保證共享信息資源質(zhì)量，所以，對政府信息資源共享的立法不會破壞原有的法律關(guān)系和法律規(guī)定。

（3）實踐中是可行的。目前國家各級政府部門在政府信息資源共享項目建設(shè)進程的推動中，信息共享涉及的領(lǐng)域廣泛，種類繁多，需要通過法規(guī)來協(xié)調(diào)各方面工作，共享中的IQ問題也已成為發(fā)展中亟待解決的關(guān)鍵問題，這已在各界達成基本共識。[10－12]與此同時，各有關(guān)部門進一步加強了政府信息管理和利用的規(guī)范化、制度化建設(shè)，這些都為政府信息資源共享中IQM法規(guī)的建設(shè)不斷充實和積累了理論與實踐經(jīng)驗。

4 政府信息資源共享中IQM法規(guī)建設(shè)的思考

IQM法規(guī)的建設(shè)應(yīng)當依據(jù)現(xiàn)行的立法體制，它屬于政府信息資源共享法規(guī)體系的重要組成部分，必須與信息共享法規(guī)體系和相關(guān)法律的規(guī)定與具體內(nèi)容的要求相一致。要考慮到政府信息資源共享過程中所發(fā)生的各種性質(zhì)的社會關(guān)系，要先確定立法的重點，注意法規(guī)體系的制定與現(xiàn)實的一致性，解決共享過程中當事各方的責、權(quán)、利的統(tǒng)一性，有效地調(diào)整與共享相關(guān)的各種社會關(guān)系，建立政府信息資源共享的法律秩序。

在制訂IQM法規(guī)約束時，一是注意信息質(zhì)量指標的取舍、篩選能反映應(yīng)用目的，多以準則層指標為主，而不宜過多過細；二是注意適用范圍、適用信息類型；三是實施的可能性、實施成本等；四是及時修訂質(zhì)量約束法規(guī)條款，以適應(yīng)信息共享環(huán)境的變化。

信息共享中IQM法規(guī)建設(shè)應(yīng)遵循“先政策后立法”的工作思路，在調(diào)查研究和試點實踐的基礎(chǔ)上，可分步驟、分階段實施，基本思路有以下幾點：

（1）把握政府信息資源IQ的基本質(zhì)量特征。建立IQM法規(guī)應(yīng)從對政府信息資源共享主體的行為約束、政府信息資源共享的客體即信息資源的約束，以及政府信息資源共享系統(tǒng)的環(huán)境（如組織形式等的約束）等三方面入手。應(yīng)把握IQ中基本質(zhì)量特征，多以原則性指標為主，而不宜制定過多過細的具體質(zhì)量指標。比如：在美國信息質(zhì)量法（OMB公法106-554第515部分，2001）明確規(guī)定了IQ的要素指標、組織保障、過程要求、改進措施等，它的質(zhì)量方針主要集中在客觀性（關(guān)注內(nèi)容方面）、實用性（關(guān)注效用方面）、完整性（關(guān)注集合方面）三個方面，而不是要求信息質(zhì)量特征的面面俱到。而且OMB的政策要求美國聯(lián)邦機構(gòu)必須在OMB指導(dǎo)方針出臺后1年內(nèi)發(fā)布各自的明確的信息質(zhì)量政策，保證提供信息的質(zhì)量和優(yōu)化，并建立相應(yīng)的管理機制允許相關(guān)人員可以獲得修改信息，定期向OMB匯報本機構(gòu)散發(fā)準確信息導(dǎo)致的申訴及其處理方式。[7]

一般，IQ法規(guī)應(yīng)首先起草基本IQ管理法規(guī)的基本指導(dǎo)性方針，把握IQ中基本質(zhì)量特征。而涉及不同類型政府信息資源的管理部門，則要求其根據(jù)各自具體情況，根據(jù)基本IQ指導(dǎo)法規(guī)來制定本部門的信息質(zhì)量管理規(guī)范，建立對應(yīng)IQM程序，等等。

（2）注重二級法規(guī)的補充完善。在基本IQM法規(guī)制定后，應(yīng)注重二級法規(guī)的補充完善，它是針對不同領(lǐng)域、不同專業(yè)、不同機構(gòu)進行IQM的必要規(guī)范。在這方面，美國在科學數(shù)據(jù)共享方面的立法值得借鑒。如美國政府對國會的重要立法通常會作出相應(yīng)的貫徹執(zhí)行，并出臺一些指導(dǎo)方針，責成聯(lián)邦機構(gòu)及其下屬部門擬訂具體的實施細則，再落實到具體的實踐工作中，在科研項目的合同協(xié)議上執(zhí)行。通過上述一系列立法過程，美國在科學數(shù)據(jù)共享的法規(guī)管理中兩級法規(guī)管理體系建設(shè)已比較齊全：第一級，制訂聯(lián)邦法律，明確國家各類政府信息生產(chǎn)者的權(quán)利與義務(wù)；第二級，在國家法律的原則下，聯(lián)邦政府管理機構(gòu)、各部門、各行業(yè)機構(gòu)針對不同行業(yè)的數(shù)據(jù)特點，制定具體的行業(yè)數(shù)據(jù)管理和共享指導(dǎo)辦法。通過制訂不同層次的法律法規(guī)，全面整合形成政府信息資源管理體制，使得各類政府信息最終收集、匯交到相應(yīng)政府信息資源共享網(wǎng)站，以便提供統(tǒng)一的存儲、管理和運行服務(wù)。

（3）注重實施政策的落實。國家不僅制訂IQM法規(guī)，還需要出臺政策實施指導(dǎo)方針，應(yīng)責成國家相關(guān)部門、管理機構(gòu)或委托科研機構(gòu)制訂政策執(zhí)行的實施條例。目前，隨著《條例》的實施，在國家層面的政府信息資源共享政策的出臺應(yīng)該說具有突破性的意義，但目前在執(zhí)行力度上還遠遠不夠。因此，我國應(yīng)該抓緊從行政上由上而下要求各政府機構(gòu)、科研單位和委托研究機構(gòu)制訂各自共享信息的IQ的執(zhí)行條例或?qū)嵤┲改稀?/p>

由于信息共享是一個階段性工程，它的相關(guān)政策法規(guī)的制定不可能一蹴而就，因此，可就個別政府部門或?qū)W科領(lǐng)域的信息共享研究制定IQM法規(guī)，在現(xiàn)在國家法律法規(guī)的情況下，制訂各個機構(gòu)的IQ管理政策，并在條件成熟時促進國家相關(guān)IQM法規(guī)的出臺，逐步完善共享法規(guī)體系。

（4）及時更新、修改相關(guān)政策條款。IQM法規(guī)是國家信息共享政策的有機組成部分，是針對政府信息資源共享的特殊性而制訂的有關(guān)規(guī)范、管理和發(fā)展政府信息資源共享活動的行為準則和指南。IQ法規(guī)應(yīng)能靈活地隨著國家的發(fā)展目標以及政治、經(jīng)濟、文化等狀況和條件的變化而改變，及時更新、修改相關(guān)政策條款，以適應(yīng)當前信息共享發(fā)展變化迅速的客觀實際。在這方面，有必要建立相關(guān)規(guī)章制度的更新機制，重視信息用戶和其他來源的建議或反饋，不斷完善和指導(dǎo)國家IQM法規(guī)的完善。

5 結(jié)束語

根據(jù)我國目前法制建設(shè)和政府信息資源管理的現(xiàn)狀，建立IQM的法規(guī)，明確共享中IQ的責任、義務(wù)將有利于國家法律強力推行政府信息資源共享的全面展開，有利于政府信息資源的IQ提高，以及信息共享工作中IQM的逐步改善、提升，促進政府信息資源共享的深入進行。但也應(yīng)看到，政府信息資源共享是一項牽涉面非常廣泛、信息分類復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個涉及資源本身、共享技術(shù)、組織管理、共享規(guī)則、用戶需要的多種因素協(xié)調(diào)作用的開放復(fù)雜系統(tǒng)工程。其IQM是一個系統(tǒng)、全面的管理理念，更是一種有效控制質(zhì)量方法的綜合。完整的信息質(zhì)量管理體系不僅僅包括IQM法規(guī)，還包括在數(shù)據(jù)資源管理、組織管理、技術(shù)規(guī)范、標準建立、流程控制等方面來加強信息質(zhì)量的諸多工作。因此，其IQM離不開國家宏觀調(diào)控和共享機構(gòu)的微觀管理，它是基于宏觀層面的整體規(guī)劃和管理，通過政策調(diào)控和法規(guī)體系保障，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)等方法，引導(dǎo)參與建設(shè)部門的組織完善其內(nèi)部質(zhì)量管理活動，是一種綜合運用各種控制手段共同提高信息質(zhì)量的系列活動。

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