淺議鐵路建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)

胡汛

（鐵道部審計(jì)中心二處 審計(jì)師，北京 100844）

2009年是我國鐵路歷史上投資規(guī)模最大、投產(chǎn)新線最多的一年。全年完成基本建設(shè)投資6 000億元，超過“九五”和“十五”鐵路基本建設(shè)投資總和。全年在建新線里程達(dá)到3.3萬km，在建項(xiàng)目投資規(guī)模2.1萬億元。2010年，全路安排7 000億元的基本建設(shè)投資。預(yù)計(jì)2010年至2012年，新線投產(chǎn)達(dá)到2.6萬km。投資規(guī)模大幅度增加，鐵路的內(nèi)部審計(jì)應(yīng)努力做到建設(shè)資金全過程跟蹤審計(jì)，確保建設(shè)資金經(jīng)濟(jì)、安全、高效地使用。

1 建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)的含義及特征

1.1 含義

建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)是指組織內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行的獨(dú)立監(jiān)督和評價(jià)活動。其目的是為了促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“質(zhì)量、速度、效益”三項(xiàng)目標(biāo)。

1.2 特征

1）審計(jì)過程的階段性。一個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目少則二三年，多則五六年，建設(shè)過程分為前期、中期和后期，因而對建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)階段也分為事前、事中和事后審計(jì)。

2）審計(jì)范圍的廣泛性。凡是從事建設(shè)項(xiàng)目活動的單位、部門都要接受審計(jì)部門的監(jiān)督，如工程管理部門、財(cái)務(wù)部門、計(jì)劃部門等。

3）審計(jì)方法的靈活性。建設(shè)項(xiàng)目大多是各種技術(shù)的復(fù)合體，每類項(xiàng)目又有其特定的使用目的，工程建設(shè)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、施工方式均具有獨(dú)特性，這要求對建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，采用可行性研究與評估、工程勘察及設(shè)計(jì)、施工組織管理、工程概（預(yù)）算審核等經(jīng)濟(jì)技術(shù)方法，以便實(shí)施更有效的監(jiān)督。

4）審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性。不僅要審計(jì)投資計(jì)劃安排是否符合國家投資政策，同時(shí)要審計(jì)資金來源是否正當(dāng)合理，有無上級主管部門批示的計(jì)劃；不僅要審計(jì)投資的使用是否符合有關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和概算標(biāo)準(zhǔn)，還要審計(jì)投資活動能否獲得經(jīng)濟(jì)效益；不僅要審計(jì)投資建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案是否合理，還要審計(jì)投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)是否符合有關(guān)規(guī)定。

2 建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)的程序

建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)程序，是進(jìn)行審計(jì)工作必須遵循的先后順序。按照科學(xué)的程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)項(xiàng)目審計(jì)，可以明確審計(jì)責(zé)任，提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。

建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)程序一般可分為準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報(bào)告階段、后續(xù)階段。在準(zhǔn)備階段中有一個(gè)環(huán)節(jié)非常重要，即初步收集審計(jì)資料。在實(shí)施項(xiàng)目審計(jì)前，整理和收集與建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)有關(guān)的法規(guī)、政策文件等資料；關(guān)注以前年度審計(jì)的情況，利用原有的審計(jì)資料；調(diào)查了解被審計(jì)單位的基本情況，如該建設(shè)項(xiàng)目的背景資料，批準(zhǔn)的項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告、投資計(jì)劃等；根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況制定審計(jì)組需要的審計(jì)表格，對各方面內(nèi)容盡量做到全覆蓋；根據(jù)收集的資料編制確定審計(jì)重點(diǎn)和目標(biāo)，編制質(zhì)量較高的審計(jì)工作方案，為提高審計(jì)工作效率和工作質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。后續(xù)階段包含的后續(xù)審計(jì)也很重要，是建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。后續(xù)審計(jì)實(shí)質(zhì)上就是對被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)決定的一種繼續(xù)監(jiān)督，通過后續(xù)審計(jì)既監(jiān)督審計(jì)決定的執(zhí)行，又幫助被審計(jì)單位解決問題和落實(shí)有關(guān)措施。后續(xù)審計(jì)對于提高內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量和審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，保證審計(jì)決定的正確執(zhí)行起著很大的作用。

3 鐵路建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)的方式及內(nèi)容

3.1 審計(jì)方式

鐵道部審計(jì)中心自1998年成立，一直對鐵路大中型基建項(xiàng)目比較關(guān)注。隨著鐵路建設(shè)投資規(guī)模的增多，為了貫徹落實(shí)鐵道部黨組對鐵路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)加大力度，做到全覆蓋、不漏項(xiàng)、不間斷的要求，2005年，鐵道部審計(jì)中心要求全路審計(jì)部門，從2005年開始，對鐵路建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)實(shí)行“分級負(fù)責(zé)制”，按照建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位層次分工負(fù)責(zé)審計(jì)。2006年，鐵道部審計(jì)中心制定并下發(fā)了《審計(jì)中心2006年對鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用情況實(shí)施審計(jì)的指導(dǎo)方案》，該方案標(biāo)志著在全路開展規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、有序的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作。2008年，鐵道部審計(jì)中心下發(fā) 《關(guān)于明確鐵路大中型基建項(xiàng)目的審計(jì)范圍及工作分工的通知》（審計(jì)〔2008〕3號），進(jìn)一步明確開展建設(shè)項(xiàng)目資金審計(jì)實(shí)行“分級負(fù)責(zé)、分階段重點(diǎn)實(shí)施”原則，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督。

3.2 審計(jì)內(nèi)容

目前，鐵路內(nèi)部審計(jì)對建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容是對建設(shè)資金的管理和使用情況、建設(shè)單位內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。圍繞建設(shè)資金的管理和使用這條主線，運(yùn)用賬戶入手“抓源頭、抓過程”的方法，并結(jié)合查詢、盤點(diǎn)和現(xiàn)場查看等措施開展審計(jì)工作，對建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中財(cái)務(wù)管理審計(jì)有了較為成熟的審計(jì)內(nèi)容和方法，并能將設(shè)計(jì)（勘察）管理審計(jì)、招投標(biāo)審計(jì)、合同管理審計(jì)、設(shè)備和物資采購審計(jì)較好地融合在財(cái)務(wù)管理審計(jì)中。審計(jì)組長將審計(jì)組人員分成總體崗位、資金專用崗位等5個(gè)崗位開展審計(jì)工作，對投資控制和管理、確保建設(shè)資金安全發(fā)揮了積極的作用。

3.2.1 對建設(shè)資金管理方面的審計(jì)

在建設(shè)資金管理方面的審計(jì)內(nèi)容是：建設(shè)資金是否及時(shí)足額到達(dá)建設(shè)單位及建設(shè)管理機(jī)構(gòu)；建設(shè)單位（建設(shè)管理機(jī)構(gòu)）是否按規(guī)定存儲建設(shè)資金，有無亂設(shè)賬戶、多頭開戶等情況；建設(shè)單位（建設(shè)管理機(jī)構(gòu)）有無挪用建設(shè)資金行為，建設(shè)單位的中間環(huán)節(jié)有無將建設(shè)資金違規(guī)滯留；建設(shè)管理機(jī)構(gòu)撥付工程款的依據(jù)是否充分，是否及時(shí)、足額；外來投資、基建收入以及其他與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的資金是否按規(guī)定已經(jīng)入賬，有無隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移等行為；銷號項(xiàng)目資金的管理使用是否符合規(guī)定，有無轉(zhuǎn)移、挪用等行為；建設(shè)單位（建設(shè)管理機(jī)構(gòu)）各相關(guān)環(huán)節(jié)對建設(shè)資金的管理控制制度是否健全、有效。通過建設(shè)資金管理方面的審計(jì)，確保建設(shè)資金安全。

3.2.2 對建設(shè)資金使用方面的審計(jì)

在建設(shè)資金使用方面的審計(jì)內(nèi)容是：檢查各年度投資完成情況，是否存在擠列建設(shè)成本、虛報(bào)投資完成的行為；檢查累計(jì)完成的投資情況，是否存在超可研批復(fù)的問題；檢查是否按概算口徑及有關(guān)規(guī)定正確歸集建設(shè)成本；檢查建設(shè)單位管理費(fèi)的支用是否符合國家、部的規(guī)定，是否實(shí)行年度預(yù)算管理，是否有控制支出的具體措施，已支用的總額是否突破概算；建設(shè)單位中間環(huán)節(jié)的費(fèi)用列支是否規(guī)范，向項(xiàng)目分?jǐn)偸欠窈侠聿⒆裱回炐栽瓌t；檢查有無未按規(guī)定程序報(bào)批違規(guī)發(fā)放建設(shè)單位考核獎(jiǎng)勵(lì)以及其他亂發(fā)獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼的行為；向參建的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位支付獎(jiǎng)勵(lì)是否符合合同約定以及有關(guān)規(guī)定，是否專項(xiàng)核算；建設(shè)單位組織招標(biāo)活動的費(fèi)用收支情況，是否及時(shí)入賬，有無收入不入賬形成“小金庫”以及支出中的嚴(yán)重違規(guī)行為；征地拆遷、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等相關(guān)費(fèi)用的支付是否符合規(guī)定，手續(xù)是否完備；預(yù)備費(fèi)、降造費(fèi)是否已使用，內(nèi)容是否真實(shí)、合規(guī)，手續(xù)是否完備；驗(yàn)工計(jì)價(jià)手續(xù)是否完備、內(nèi)容是否真實(shí)、計(jì)算是否準(zhǔn)確；有無擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及其他違規(guī)超概算的問題；建設(shè)單位（建設(shè)管理機(jī)構(gòu)）各相關(guān)環(huán)節(jié)對建設(shè)成本的管理控制制度是否健全、有效。通過建設(shè)資金使用方面的審計(jì)，起到監(jiān)督、推進(jìn)和保障作用。

3.2.3 對建設(shè)程序等其他方面的審計(jì)

在建設(shè)程序等其他方面的審計(jì)內(nèi)容是：建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)程序是否符合規(guī)定；建設(shè)過程中有關(guān)的重要事項(xiàng)或環(huán)節(jié)是否按規(guī)定進(jìn)行了招投標(biāo)；建設(shè)管理機(jī)構(gòu)對工程質(zhì)量保證金的預(yù)留、列賬、管理是否符合規(guī)定；建設(shè)單位有無違規(guī)利用所屬主業(yè)、附業(yè)、多經(jīng)、技協(xié)等單位侵占建設(shè)資金，化公為私的情況；抽查參建單位，檢查資金的結(jié)算情況，是否存在上級單位違規(guī)抽調(diào)資金，是否存在不及時(shí)撥付工程款的情況（主要應(yīng)從建設(shè)單位和投資者代表角度開展審計(jì)，審計(jì)范圍必須限制在審計(jì)項(xiàng)目的資金查證上）；被檢查單位執(zhí)行相關(guān)的法律、法規(guī)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律的情況；審計(jì)決定的執(zhí)行情況。通過對建設(shè)程序等其他方面的審計(jì)，對建設(shè)程序的規(guī)范等起到了作用。

4 提高人員素質(zhì)，拓寬建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域

建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的綜合性很強(qiáng)，對審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)要求很高，需要精通工程技術(shù)、管理、財(cái)務(wù)、審計(jì)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等方面的知識。目前鐵路內(nèi)部審計(jì)人員組成以財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員為主，缺乏工程技術(shù)、概預(yù)算、工程造價(jià)等專業(yè)人才。應(yīng)引進(jìn)精通鐵路工程技術(shù)等方面的人才，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的培訓(xùn)工作，優(yōu)化審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)，盡快培養(yǎng)造就一批能勝任鐵路基建項(xiàng)目審計(jì)的專業(yè)隊(duì)伍。

鐵路建設(shè)項(xiàng)目大多是國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)多考慮國家審計(jì)關(guān)注的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域。即在以建設(shè)資金管理和使用情況作為審計(jì)主線的同時(shí)，也應(yīng)積極探索概算執(zhí)行情況審計(jì)、竣工決算審計(jì)、工程造價(jià)審計(jì)、工程管理審計(jì)等不同形式的審計(jì)，拓寬鐵路建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域，結(jié)合實(shí)際情況，嘗試多角度、多方式地開展審計(jì)工作，為鐵路建設(shè)項(xiàng)目加強(qiáng)管理、控制（降低）投資、提高效益發(fā)揮作用。