試論公安政策制定的法治化

劉 霞

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

試論公安政策制定的法治化

劉 霞

(中國(guó)人民公安大學(xué),北京 100038)

公安政策作為調(diào)整社會(huì)公共安全關(guān)系的手段,其背后蘊(yùn)藏的是社會(huì)公安價(jià)值的分配,繼而意味著對(duì)社會(huì)組織及公民的安全利益分配。其制定過(guò)程必然要求多方參與、科學(xué)民主。而要保障其政策目的的實(shí)現(xiàn)就必須借助法的手段,實(shí)現(xiàn)公安政策制定的法治化。

公安政策制定;法治化

公安政策隨著公安機(jī)關(guān)權(quán)力的產(chǎn)生而產(chǎn)生,公安政策不僅具有分配社會(huì)公共安全利益的功能,而且還具有增進(jìn)社會(huì)公共安全利益的功能,公安政策的制定或?qū)嵤?既可解決公安部門在某些無(wú)法可依情況下的被動(dòng)與無(wú)奈問(wèn)題,同時(shí)又可在變幻莫測(cè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)和某些社會(huì)沖突中,大大增強(qiáng)政府公安部門的宏觀調(diào)控和相機(jī)抉擇能力,適時(shí)化解那些經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)發(fā)展中的矛盾和障礙。相關(guān)法律的有限性、滯后性等因素為公安政策的制定提出了需求,因此在不與法治原則相抵觸時(shí),應(yīng)該及時(shí)制定相關(guān)的公安政策,以彌補(bǔ)法律調(diào)整的不足。

一、相關(guān)概念界定

按照中文辭書,如《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“政策”的詮釋:“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨為了實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化上的目的,根據(jù)歷史條件和當(dāng)前情況制定的一套措施和辦法?！睂庲}教授認(rèn)為公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo),以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。

公安政策是公共安全權(quán)力機(jī)關(guān) (主要是公安機(jī)關(guān))經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共安全問(wèn)題達(dá)成公共安全目標(biāo),以實(shí)現(xiàn)公共安全利益的方案。公安政策是公共政策的一種具體形式,因此其本質(zhì)是公共安全權(quán)力機(jī)關(guān)為著一定的目標(biāo)而進(jìn)行的社會(huì)安全資源的配置和社會(huì)安全價(jià)值的分配。公安政策從形態(tài)上可以分為兩類:獲得法的形態(tài)者和未獲得法的形態(tài)者。后者在公安政策構(gòu)成中更活躍,數(shù)量更龐大、內(nèi)容更豐富,與社會(huì)現(xiàn)實(shí)聯(lián)系更密切。同時(shí)后者也是本文研究的重點(diǎn)。

公安政策制定,或稱公安政策的決策,它是公安政策過(guò)程的首要階段和關(guān)鍵環(huán)節(jié),是多種力量多個(gè)主體的互動(dòng)過(guò)程。按決策制定的情形和內(nèi)容不同,公安政策制定可以分為危機(jī)決策和平常決策兩種。危機(jī)決策一般要求公安組織在高度逆境 (有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下)中完成應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體措施,為防止錯(cuò)失良機(jī),通常需要打破常規(guī)程序和方法,省去政策制定中的“繁文縟節(jié)”,公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主要依靠自己的智慧和膽略審時(shí)度勢(shì),相機(jī)立斷。平常決策一般表現(xiàn)為常規(guī)的程序性和確定性的政策制定,政策制定權(quán)力分散,需要經(jīng)民主協(xié)商定奪最后方案。因此后者是本文研究的主要內(nèi)容。

二、公安政策制定的功能分析

公安政策是一種權(quán)威性的公安利益分配方案,即作為公安政策成本的社會(huì)公安資源投入后,隨著公安政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而獲取的公安政策收益在不同的社會(huì)群體間的分布。社會(huì)公安資源投入包括公安機(jī)關(guān)警力、物力、財(cái)力資源的調(diào)配組合,公安政策收益即“發(fā)案少、秩序好、群眾滿意、社會(huì)穩(wěn)定”等一系列社會(huì)安全價(jià)值評(píng)價(jià)。

公安政策制定所具有的導(dǎo)向和調(diào)控作用是通過(guò)分配功能實(shí)現(xiàn)的,公安政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)安全資源的配置和社會(huì)安全價(jià)值的分配。公民享有平等的安全的權(quán)利,理想狀態(tài)的公共安全價(jià)值的配置也應(yīng)該是平等的。作為傳統(tǒng)的公安政策制定主體,“政府是一切組織中最具有也最應(yīng)具有全民性的組織”,這就意味著政府組織應(yīng)該最具公共性,同理,公安機(jī)關(guān)作為公安政策的最重要的制定者,其制定的公安政策應(yīng)該最具公共性。但理性選擇學(xué)派從“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”出發(fā)研究發(fā)現(xiàn)政府具有自利性并謀求自身利益的最大化,政府系統(tǒng)的各個(gè)部門和不同層級(jí)也各有自己的特殊利益,以政府公共安全部門作為單一主體的公安政策結(jié)果不可避免地具有自身偏好性?！肮膊块T設(shè)立的基本目的是追求社會(huì)公共安全秩序及公民對(duì)此的滿意度。誠(chéng)然公眾的滿意度是與其利益密切相關(guān)的”。要追求公民滿意度的提升、避免社會(huì)公安利益分配的不均衡,就應(yīng)該讓代表不同利益主體的公民、社會(huì)政治團(tuán)體、相關(guān)政策研究組織等群體能夠充分參與公安政策的制定過(guò)程,實(shí)現(xiàn)多主體的博弈,保證公安政策制定的民主化。為保證公安政策的效能,公安政策制定又應(yīng)該遵循一系列科學(xué)化程序,尊重客觀規(guī)律,充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和方法,對(duì)公安政策問(wèn)題及其產(chǎn)生的客觀環(huán)境實(shí)事求是地進(jìn)行分析,以此為基礎(chǔ)做出判斷和抉擇。如何確保公安政策制定中這種民主和科學(xué)的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的問(wèn)題,理想化的狀態(tài)是上升到強(qiáng)制制度模式,現(xiàn)實(shí)可行的強(qiáng)制模式即實(shí)現(xiàn)公安政策制定的法治化。

三、科學(xué)合理的公安政策制定需要法治化

公安政策各項(xiàng)功能要求政策制定必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化。但科學(xué)、民主的保障便是法治。“為確保公共政策的科學(xué)化、民主化,應(yīng)謀求公共決策制定的法治化,借助于法治的權(quán)威確保各項(xiàng)決策按程序進(jìn)行”。公安政策的制定也一樣,必須規(guī)定相關(guān)的制度和程序,政策制定主體無(wú)論屬于個(gè)人還是集體,都必須在制度、規(guī)則、程序允許的范圍內(nèi)行使決策權(quán)。

(一)科學(xué)合理的公安政策制定需要科學(xué)合理的法定程序

在法學(xué)中人們歷來(lái)強(qiáng)調(diào)程序的正義,在公安政策制定中同樣應(yīng)該重視程序正義。公安政策的法定程序是實(shí)現(xiàn)政策制定民主化和科學(xué)化的關(guān)鍵因素。公安政策的制定過(guò)程通常比較復(fù)雜,而且不同機(jī)構(gòu)不同主體的制定程序也不同。

民主化主要體現(xiàn)在提出備選方案和備選方案的評(píng)估程序中,擇定政策方案是整個(gè)政策過(guò)程的關(guān)鍵,是科學(xué)化決策的集中體現(xiàn),法定程序保障這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)的普通行政政策的特點(diǎn)往往要求快捷、高效,政策制定主體的數(shù)量往往較少,加之公安機(jī)關(guān)一般實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,同時(shí)要求首長(zhǎng)在行政領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議集體討論決定的基礎(chǔ)上行使決策權(quán)。實(shí)現(xiàn)程序法治化一方面要求提高各級(jí)公安領(lǐng)導(dǎo)的決策水平,另一方面要求保障領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議的職能暢通。

(二)科學(xué)合理的公安政策制定需要科學(xué)合理的法定審查程序

公安政策制定的審查程序,是完整的公安政策制定過(guò)程必不可少的一個(gè)組成部分。由于主客觀的原因,政策制定程序各項(xiàng)活動(dòng)可能出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題或不足,影響科學(xué)公安政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。擇定政策方案是公安政策制定的關(guān)鍵程序,公安政策的審查機(jī)制在此階段正是通過(guò)對(duì)方案擇定的主體、過(guò)程、結(jié)果實(shí)行監(jiān)督審查,以保證方案決策主體通過(guò)科學(xué)程序選擇出最優(yōu)公安政策方案,避免方案選擇受其他方面不利影響。由于公安政策方案的選擇在整個(gè)政策制定過(guò)程中的重要性,不同參與主體的潛在利益傾向影響使這一環(huán)節(jié)的審查成為必需,只有嚴(yán)格法定的機(jī)制約束才能使審查程序真正發(fā)揮效力,及時(shí)糾正出現(xiàn)的偏差,提高公安政策制定的績(jī)效。

公安政策制定的法定審查程序是公安決策科學(xué)化、民主化的保障,它能在公安政策的抉擇中排除單方面利益主體的偏好影響,以嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制予以保障,遵循科學(xué)決策程序,使公安政策內(nèi)容真正能體現(xiàn)人們的各種利益要求。

(三)科學(xué)合理的公安政策制定需要有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制

審查是公安政策制定不可或缺的程序,法定的審查機(jī)制能夠保證從備選方案中得出的政策方案是公正的,但并不意味著這一公安政策方案是最科學(xué)的,一項(xiàng)科學(xué)的公安政策不止要求制定主體的民主、制定程序的科學(xué)、決策主體的公正,更要求它能經(jīng)得住實(shí)踐檢驗(yàn),在實(shí)踐中達(dá)到公安政策目標(biāo)。問(wèn)責(zé)機(jī)制在方案試行和修正階段使用,這一階段通過(guò)試行可以發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)公安政策方案的不足。完全理性的公安政策是很難實(shí)現(xiàn)的,因此政策缺陷的存在是必然的,對(duì)于試行的結(jié)果應(yīng)該盡量責(zé)任到人,反饋為現(xiàn)實(shí)的優(yōu)劣獎(jiǎng)懲,特別是對(duì)于暴露出的公安政策制定缺陷實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制。法定的獎(jiǎng)懲意味著嚴(yán)格的利益分配,繼而引導(dǎo)決策主體的行為。“以責(zé)任控制權(quán)力,是最基礎(chǔ)、最根本的權(quán)力控制措施”。借助公共部門問(wèn)責(zé)制的一系列成文法律法規(guī)規(guī)定,將獎(jiǎng)懲應(yīng)用到公安機(jī)關(guān)政策制定過(guò)程中。

行政問(wèn)責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任與改善公共政策制定行為而產(chǎn)生的一種有效制度。我國(guó)公安機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,即各級(jí)公安領(lǐng)導(dǎo)擁有所轄公安事務(wù)的自由裁量權(quán)和最后決定權(quán),這種權(quán)力是一種獨(dú)占性、排他性的權(quán)力。同時(shí)相關(guān)法律法規(guī)又規(guī)定重大決策必須遵循民主集中制原則,這樣公安領(lǐng)導(dǎo)擁有的就是集體性權(quán)力和共享性權(quán)力。為避免公安政策主體在這兩種權(quán)力中間可能出現(xiàn)的職責(zé)過(guò)重或者推卸責(zé)任,需要有效的決策問(wèn)責(zé)機(jī)制。

(四)部分公安政策需要法律化

公安政策的法律化就是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)將有些成熟、穩(wěn)定的公安政策上升為法律的過(guò)程。它實(shí)際上就是一種立法過(guò)程,遵循的就是立法程序。一些能夠法律化的公安政策往往已經(jīng)實(shí)行了相當(dāng)一段時(shí)間從而較為完善,有必要用法律的形式加以加強(qiáng)和固定化。

公安政策的法律化并不是一般意義上的政策制定過(guò)程,而是特殊的公安政策制定,即將有關(guān)政策轉(zhuǎn)化為更具有強(qiáng)制力、更具有普適性的法律的過(guò)程。它也不是簡(jiǎn)單地或原原本本地將有關(guān)公安政策變?yōu)榉?而是公安政策繼續(xù)修正、完善的過(guò)程。雖然公安機(jī)關(guān)屬于國(guó)家強(qiáng)制機(jī)關(guān),公安政策的執(zhí)行也以國(guó)家強(qiáng)制力做后盾,但如果沒(méi)有法律依據(jù),公安政策的執(zhí)行一般不直接動(dòng)用強(qiáng)制力,而上升為法的公安政策是由國(guó)家來(lái)保證其執(zhí)行的最低限度的,不僅由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施,而且往往直接動(dòng)用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)執(zhí)行。

四、結(jié)論

通過(guò)上述分析可知,只有實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化,才能保證公安政策制定達(dá)到其調(diào)整社會(huì)公共安全關(guān)系的目的。如果試圖保障政策過(guò)程的科學(xué)化、民主化,就必須實(shí)現(xiàn)政策過(guò)程的法治化。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間,公安政策問(wèn)題尤為突出,公安政策的制定更為重要,公安政策制定的法治化是調(diào)整社會(huì)公共安全關(guān)系的需要,也是社會(huì)法治化進(jìn)程的必然要求。

[1]陳慶云,等.現(xiàn)代公共政策概論 [M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.

[2]寧騷:公共政策學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2003.

[3][美]凱瑟琳·紐科默,等.迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)[M].張夢(mèng)中,李文星,譯.廣州:中山大學(xué)出版社,2003.

[4]王慶鋒.公共管理者自身利益構(gòu)成模式分析[J].中國(guó)軟科學(xué),2002,(5).

[5]王慶鋒.公安質(zhì)量管理的使用者介入機(jī)制探討[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(5).

責(zé)任編輯:儀宏斌

On the Legalization ofMaking Police Policy

Liu Xia

(Chinese People’s Public Security University,B eijing100038,China)

As a measure of adjusting social public security relations,the police policy implies the distribution of social public security value and means the distribution of social organizations’and citizens’rights and interests. Making the policymust asks formulti-side participation,science and democracy.In order to reach the aim ofpolicy,legalmeasuresmust be used and policy making must be legalized.

police policy;performance of police policy;legalization of police policy

D631

A

1009-3192(2010)06-0103-03

2010-09-20

劉霞 ,女,山東日照人,中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理專業(yè) 2008級(jí)碩士研究生。