政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制問題初探

徐超華

(長江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院,重慶408003)

政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制問題初探

徐超華

(長江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院,重慶408003)

健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,既符合世界范圍內(nèi)協(xié)同政府的發(fā)展趨勢,也順應(yīng)了我國深化行政管理體制改革的需要。從當(dāng)前我國政府部門間協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀來看,存在著協(xié)調(diào)啟動、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置、協(xié)調(diào)過程的隨意性以及對協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失等問題。健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,應(yīng)該在大力精簡議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)協(xié)調(diào)制度建設(shè)的同時,尋求從政府職能的配置上、組織結(jié)構(gòu)的改造上取得根本性突破,為此,可以嘗試進(jìn)行決策的大部制與執(zhí)行的分散化、專業(yè)化改革。

政府部門;協(xié)調(diào)機(jī)制;協(xié)同政府;大部制①

根據(jù)管理學(xué)的一般原理,以提高效率為目的的社會分工是管理的開始,在公共領(lǐng)域,分工就意味著政府要分成很多不同的部門,每個部門負(fù)責(zé)不同的行政事務(wù)。在一個政府和社會共同認(rèn)可小政府的時代,部門少,行政事務(wù)比較單一,部門間的協(xié)調(diào)還不是問題。但是,在一個急速變動、從搖籃到墳?zāi)苟茧x不開政府的名副其實(shí)的行政主導(dǎo)時代,政府行使的職能不斷增多,隨之而來的是政府部門的不斷增多,此種情況下,“分工協(xié)調(diào)做得越好,行政效率就越高。相反,協(xié)調(diào)機(jī)制不健全,就必然出現(xiàn)互相牽制掣肘,扯皮推諉的現(xiàn)象,導(dǎo)致工作效率低下”[1]。因此,在部門間建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得尤為重要。

本文討論的行政協(xié)調(diào),是某一層級的政府部門之間在組織層面上的橫向協(xié)調(diào),不涉及政府與外部環(huán)境之間的協(xié)調(diào),也不涉及政府部門人員之間的人際關(guān)系的協(xié)調(diào)。對于政府部門間的協(xié)調(diào),雖然在各級政府中存在著大量的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、會簽制度以及在領(lǐng)導(dǎo)人個人偏好推動下的各種協(xié)調(diào)會議、部門會商,以至于有學(xué)者認(rèn)為,我國政府協(xié)調(diào)有余,制約不足[2]。但是,實(shí)際上我國政府部門間協(xié)調(diào)效果不理想,其中存在著兩個突出問題:一方面,臨時性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)過多,臨時性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作不規(guī)范,對正常的部門職權(quán)的行使造成了負(fù)面影響;另一方面,協(xié)調(diào)機(jī)制不健全,協(xié)調(diào)不規(guī)范,所以還需要健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

一 健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

為什么要健全部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制?根據(jù)當(dāng)前行政改革、行政發(fā)展的狀況,我們認(rèn)為,健全部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制是必要的,既符合世界潮流,也符合我國行政體制改革的總體方向。

(一)是由各國致力于建立協(xié)同政府的新趨勢和世界潮流決定的

“協(xié)同政府”(Joint-up Government)是許多致力于政府改革的歐美國家從上個世紀(jì)90年代中后期以來出現(xiàn)的新的改革趨勢。英國是上世紀(jì)行政改革的先驅(qū),“協(xié)同政府”是“布萊爾政府于1997年首次引入的一個概念,主要目標(biāo)之一就是更好地處理那些涉及不同公共部門不同行政層級和政策范圍的棘手問題,是作為與部門主義和各自為政相反的措施提出的。協(xié)同政府意味著通過橫向與縱向的協(xié)調(diào),消除政策相互抵觸的狀況,有效利用稀缺資源,使某一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作,為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務(wù)”[3]。

在英國提出這一新理念后,澳大利亞、新西蘭、美國等國家也緊隨其后開展構(gòu)建協(xié)同政府或建立跨部門合作機(jī)制的改革。如果說英國的協(xié)同政府側(cè)重于決策中的跨部門協(xié)調(diào),那么,美國的“跨部門合作機(jī)制”則側(cè)重于政策執(zhí)行中的協(xié)同配合。在聯(lián)邦政府各部門的“年度績效計(jì)劃”中,一項(xiàng)法定內(nèi)容是建立跨部門合作機(jī)制。按照官方的有關(guān)實(shí)施指南,跨部門合作機(jī)制至少包括四個要素:其一,跨部門關(guān)系的確認(rèn),即明確計(jì)劃實(shí)施過程中可能與哪些外部機(jī)構(gòu)打交道(相關(guān)機(jī)構(gòu)),打交道的目的是為了實(shí)現(xiàn)哪些具體目標(biāo)(共同目標(biāo)),本部門和外部機(jī)構(gòu)對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)肩負(fù)的具體責(zé)任(各自貢獻(xiàn));其二,跨部門合作的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制;其三,跨部門信息共享機(jī)制;其四,跨部門合作的激勵機(jī)制。

歐美國家的協(xié)同政府,是對上一輪行政改革遺留問題即政府的碎片化進(jìn)行的克服。協(xié)同政府要求“確保政策制定的高度協(xié)調(diào)和具有戰(zhàn)略性”。所謂“高度協(xié)調(diào)”即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協(xié)商機(jī)制,克服公共決策的部門化,確保不同政策領(lǐng)域之間在政策上的高度一致性和整合性;所謂“戰(zhàn)略性”則強(qiáng)調(diào)公共決策從長遠(yuǎn)出發(fā),避免其成為對現(xiàn)實(shí)壓力的被動應(yīng)付。協(xié)同政府的核心思想在于通過發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的作用,建立一個回應(yīng)迅速、便捷高效的現(xiàn)代服務(wù)政府。雖然我國目前的行政改革仍處在相對落后的階段,但是我們正在進(jìn)行的以公共服務(wù)型政府為目標(biāo)的改革同歐美國家構(gòu)建協(xié)同政府的改革的大方向是一致的。

(二)是由我國行政管理體制改革的新目標(biāo)與新要求決定的

改革開放以來,我國不斷推進(jìn)行政管理體制改革,取得了明顯的成效,即初步建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制;政府結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化;政府管理方式不斷創(chuàng)新,行政管理水平和效率有較大提高[4]。盡管如此,面對新形勢和新任務(wù),當(dāng)前我國行政管理體制中還存在一些與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的方面:政府職能轉(zhuǎn)變還不到位,對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多,社會管理和公共服務(wù)比較薄弱;部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題比較突出;政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理,行政運(yùn)行和管理制度不夠健全;對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。

對于這些問題,仍然只能通過進(jìn)一步深化行政管理體制來解決。目前政府轉(zhuǎn)型的基本方向是從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中提出了政府轉(zhuǎn)型的新要求:“合理界定政府部門職能,明確部門責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。理順部門職責(zé)分工,堅(jiān)持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé),確需多個部門管理的事項(xiàng),要明確牽頭部門,分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！币獙?shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的新目標(biāo),不僅要求政府要放下身段、貼近群眾,而且還意味著政府必須加強(qiáng)同社會的協(xié)調(diào)合作以及政府內(nèi)部門之間的協(xié)調(diào)合作,否則,政府部門之間各自為政不但不能滿足復(fù)雜形勢下公民的各種公共服務(wù)的需求,反而會降低政府的效能和服務(wù)質(zhì)量。

另外,作為政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分,我國政府部門間的內(nèi)部行政協(xié)調(diào)機(jī)制一直缺乏強(qiáng)制性的約束和規(guī)范。行政部門各自為政、相互扯皮、政令難行的現(xiàn)象屢有發(fā)生,政府對社會的綜合治理能力不足、行政權(quán)限割裂、效率低下,對社會組織和個人的合理訴求政府職能無法及時跟進(jìn)等。這些問題的出現(xiàn)有政府部門職能設(shè)置的原因,更多的是政府部門間的協(xié)調(diào)能力不足、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全導(dǎo)致的。所以,在改革行政管理體制的框架內(nèi)探討建立健全我國政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,對推進(jìn)行政管理體制改革具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二 我國政府部門間協(xié)調(diào)存在的主要問題

協(xié)調(diào)應(yīng)該是有邊界的,其理想的邊界應(yīng)該是:部門之間有合理的職權(quán)劃分,部門在其職權(quán)范圍內(nèi)能夠很稱職地發(fā)揮部門作用;只有在涉及跨部門議題或者是很少的職權(quán)模糊地帶,才有必要通過協(xié)調(diào)機(jī)制來解決問題。

在實(shí)際工作中,由于部門職權(quán)交叉、部門職責(zé)不清以及機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,大量的行政事務(wù)包括一些公共政策的制定、行政監(jiān)管、行政執(zhí)法問題,需要依靠協(xié)調(diào)來解決。如前所述,從中央到地方,政府部門之間存在各種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),政府部門之間的協(xié)調(diào)活動并不少。但是,實(shí)際效果并不理想,如“九龍治水”。

就目前的現(xiàn)狀來看,部門間的協(xié)調(diào)主要存在以下問題。

(一)協(xié)調(diào)啟動與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性

對于大量需要協(xié)調(diào)的問題,要使之進(jìn)入良性的行政運(yùn)作軌道,必須首先啟動部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。問題是:由誰啟動?在什么情況下啟動?這都帶有很強(qiáng)的隨機(jī)性和偶然性:要么是因?yàn)檎组L對該問題的重視,協(xié)調(diào)能很快啟動;要么是因?yàn)橐粋€突發(fā)事件引發(fā)了社會輿論的高度關(guān)注而啟動;要么是涉及某個部門的利益,由該部門牽頭積極地溝通協(xié)調(diào);要么是個別部門覺悟比較高,積極主動地推動協(xié)調(diào)。凡此種種,表明了部門間協(xié)調(diào)啟動的隨意性。

協(xié)調(diào)啟動不僅是隨意的,大量協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是隨意的。2008年初,國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》,撤銷了25個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),2009年5月,北京市人民政府辦公廳發(fā)出通知,對市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡與規(guī)范,清理的市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)中,撤銷16個,保留56個,即使予以保留的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),也并不一定是非設(shè)不可的。以國務(wù)院為例,仔細(xì)分析目前29個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)就會發(fā)現(xiàn),有一些完全可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決,而現(xiàn)有機(jī)構(gòu)之所以不能協(xié)調(diào)的根源在于部門職能劃分不清楚,導(dǎo)致部門利益交織,部門之間互相扯皮,從而需要在國務(wù)院組成部門之外再設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門之間的利益。

(二)協(xié)調(diào)過程的隨意性

即便某種原因,一項(xiàng)行政事務(wù)被納入了協(xié)調(diào)的范圍或是啟動了協(xié)調(diào)程序,整個協(xié)調(diào)過程也是隨意的。這主要表現(xiàn)在:一是在協(xié)調(diào)中,領(lǐng)導(dǎo)個人意志不自覺地代替了部門間平等協(xié)商,損害了部門參與協(xié)調(diào)的積極性。如前所述,一項(xiàng)協(xié)調(diào)議題是行政首長基于自己的偏好提出,從而啟動的協(xié)調(diào)程序,在這樣的協(xié)調(diào)中,很難體現(xiàn)部門間平等協(xié)商的參與精神。二是協(xié)調(diào)的時效性不夠。由于啟動協(xié)調(diào)的偶然性和隨意性,加之協(xié)調(diào)的法制化程度低,一些政府部門在協(xié)調(diào)溝通中一味地按部就班,辦事拖拉,直接影響行政效能的發(fā)揮。三是協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的隨意性。一些政府部門在協(xié)調(diào)工作中,要么把法律、規(guī)章撇在一邊,視法規(guī)為兒戲,習(xí)慣用行政命令的辦法解決問題,即利用政府所謂的“權(quán)威”進(jìn)行協(xié)調(diào);要么采取“和稀泥”的辦法進(jìn)行協(xié)調(diào),致使協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)性違反政策法規(guī)。四是協(xié)調(diào)結(jié)果的不確定性。由于我們對所協(xié)調(diào)事件的目標(biāo)能否達(dá)到,或協(xié)調(diào)到何種程度沒有硬性規(guī)定,所以,在協(xié)調(diào)實(shí)踐中,即使在協(xié)調(diào)會議上達(dá)成了協(xié)議,作為共同行政行為的“會議紀(jì)要”,也只是發(fā)文單位認(rèn)可的內(nèi)部規(guī)則,不具有完整意義上的法律效力,是否遵守完全視利益關(guān)系而定。學(xué)者周慶智在對W縣的縣級行政結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的社會學(xué)考察中提到了一個個案:“上級來了一筆數(shù)額較大的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目貸款,縣委、政府責(zé)成三家即計(jì)委、農(nóng)牧委、農(nóng)業(yè)局與農(nóng)發(fā)行一起去運(yùn)作。結(jié)果,一個實(shí)施方案在這三家手上轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去,就是確定不下來,原因是,這三家單位各自都能拿出一套充分的理由,來說明此項(xiàng)目要么以我主,要么獨(dú)家去運(yùn)作。三個月下來,主次沒分清,但方案畢竟出籠了。然而,在實(shí)施過程中,權(quán)責(zé)分配問題又生枝節(jié),三家鬧將起來,工作無法進(jìn)行下去。這時,縣委、縣政府開聯(lián)席會議,決定成立一個專門領(lǐng)導(dǎo)小組來運(yùn)作此事。”[5]這類案例還很多,反映了政府部門協(xié)調(diào)的隨意性。更有甚者,協(xié)調(diào)的隨意性,往往使很多協(xié)調(diào)事項(xiàng)“無疾而終”或者協(xié)調(diào)決定的方案因?yàn)樾姓I(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)的變動而不了了之。

(三)對協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失

如果說協(xié)調(diào)啟動的隨意性、協(xié)調(diào)過程的隨意性是因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法律和政策的明確規(guī)定,那么,事項(xiàng)所涉部門普遍沒有主動牽頭或缺乏參與協(xié)調(diào)的積極性,則在于對協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失。

在當(dāng)代行政面臨的問題日趨復(fù)雜化的背景下,部門間的協(xié)調(diào)也會涉及越來越多的部門。比如,當(dāng)前正在設(shè)計(jì)的“全民醫(yī)改”,無論是方案的出臺還是最后的實(shí)施恐怕都會涉及很多部門。很多情況下,應(yīng)該有部門牽頭或提議進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決問題,事實(shí)上最后大量的跨部門問題被擱置或懸而未決。造成這種狀況的原因除了缺乏利益激勵之外,就是對協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督。以北京的垃圾分類處理為例,垃圾分類涉及包括市政管理委員會、市商務(wù)局、環(huán)保部門、發(fā)改委、衛(wèi)生部門等多個部門,10多年前北京就提出了垃圾分類處理的設(shè)想,但時至今日,垃圾分類的系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行體系尚未形成。由于沒有對垃圾分類處理事務(wù)的協(xié)調(diào)工作進(jìn)行有效監(jiān)督,一個并不那么復(fù)雜的行政事務(wù)也要遷延多年,這恐怕是有悖于效能政府和服務(wù)政府的理念的。

應(yīng)該協(xié)調(diào)而沒有協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)遷延多年、協(xié)調(diào)達(dá)成的決議沒能有效實(shí)施、協(xié)調(diào)違反政策法規(guī)、協(xié)調(diào)沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),凡此種種,都可歸結(jié)為對協(xié)調(diào)沒有監(jiān)督,由于沒有監(jiān)督,就談不上追究相關(guān)部門或人員的責(zé)任,這又進(jìn)一步強(qiáng)化了協(xié)調(diào)的隨意性。2005年9月1日,國家發(fā)展改革委員會會同監(jiān)察部、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、商務(wù)部、民航總局和國務(wù)院法制辦11個部門共同起草的《招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制暫行辦法》正式施行,根據(jù)該文件,招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的宗旨在于促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策規(guī)定的統(tǒng)一,形成合力,依法正確履行行政監(jiān)督職責(zé);及時、有效地解決招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督過程中存在的突出矛盾和問題,促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動規(guī)范有序進(jìn)行。一年后舉行的招標(biāo)投標(biāo)高層論壇只有6個部門參與,監(jiān)察部、財(cái)政部、信息產(chǎn)業(yè)部、民航總局、國務(wù)院法制辦在內(nèi)的5部門沒有參加。這些被正式寫入了協(xié)調(diào)機(jī)制文件里的部門沒有參加,沒有誰去追究這些部門的責(zé)任,其結(jié)果是,招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)成了名副其實(shí)的“不協(xié)調(diào)”?？梢?對部門間協(xié)調(diào)的監(jiān)督與追責(zé)的缺失已經(jīng)嚴(yán)重影響到協(xié)調(diào)機(jī)制作用的發(fā)揮。

三 健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的基本思路

健全部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性如前所述。事實(shí)上,近年來,中央、地方也注意到了部門間協(xié)調(diào)機(jī)制在化解部門間沖突、推進(jìn)各項(xiàng)工作上的重要性。在中央,建立了“招標(biāo)投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制”、“電子信息產(chǎn)品污染控制部際工作協(xié)調(diào)機(jī)制”、食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制;在地方,有上海市為解決經(jīng)典廉價(jià)藥緊缺問題而建立的協(xié)調(diào)機(jī)制、濟(jì)南市為確保藥品安全專項(xiàng)整治工作取得實(shí)效而建立的濟(jì)南市藥品安全專項(xiàng)整治工作部門協(xié)調(diào)機(jī)制。除此之外,還有大量的部際聯(lián)席會議、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、同樣名目繁多的領(lǐng)導(dǎo)小組等事實(shí)上構(gòu)成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如前所述,在實(shí)際工作中,眾多協(xié)調(diào)機(jī)制未能有效發(fā)揮其應(yīng)有功能。造成這種狀況的原因是多方面的。有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原本就沒有存在的必要,或者是臨時性設(shè)置,或者是“運(yùn)動式行政”下個別行政長官意志的產(chǎn)物,對于這些虛置的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行清理,對于剩下的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行規(guī)范;還有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或者機(jī)制,長期處于冬眠狀態(tài)或者作用不彰,這就需要通過加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)來喚醒或激發(fā)其功能。當(dāng)然,要從根本上解決部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢效能低的問題,必須在組織結(jié)構(gòu)上、在政府職能的配置上重構(gòu)政府,為此,可以嘗試通過決策的大部制、執(zhí)行的分散化改革來理順部門關(guān)系。

(一)清理和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》與《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定,設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制,并須經(jīng)由編制辦審核、提出方案。而且根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》規(guī)定,可以交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)可以解決問題的,不另設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如果嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定,是能夠控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的數(shù)量的。但事實(shí)上,我國議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立是政策主導(dǎo)型,中央和地方政府有權(quán)根據(jù)需要設(shè)立臨時性行政管理機(jī)構(gòu),這就導(dǎo)致了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)泛濫,需要清理和規(guī)范。

從中央到地方,以各種形式存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),大多都是由紅頭文件確立,都有組織架構(gòu),也召開協(xié)調(diào)會議,甚至有的地方還制定了類似“行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法”的政府規(guī)章,但是這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多流于形式,很難實(shí)質(zhì)性地解決本應(yīng)快速、高效解決的問題。更有甚者,有的地方辦一件事就成立一個領(lǐng)導(dǎo)小組,搞一個臨時機(jī)構(gòu),表面上看是對工作領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng),實(shí)際上是削弱了職能部門的職責(zé)。有的地方,領(lǐng)導(dǎo)小組之類的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在數(shù)量上超過了正式機(jī)構(gòu),有的只是在成立時召開了一次會議后就悄無聲息了。由于這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多沒有發(fā)揮協(xié)調(diào)功能,對此應(yīng)進(jìn)行清理和規(guī)范。中央和一些地方政府已經(jīng)有所行動,國務(wù)院2008年的清理行動和北京市政府2009年的清理整頓就是很好的例子。

事實(shí)上,這只是開始。我們認(rèn)為,即使從清理后現(xiàn)存的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)看,數(shù)量仍然不少,比如北京市在撤銷了16個機(jī)構(gòu)后還有56個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),是不是這56個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都是必要的呢?今后仍然要繼續(xù)清理那些設(shè)置不科學(xué)、存在的意義不大的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對于以后新成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),要根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》與《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等規(guī)定的原則和精神,嚴(yán)格規(guī)范管理。

(二)加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)

為了有效發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的效能,還必須加快部門間協(xié)調(diào)制度的建設(shè)。

一是建立協(xié)調(diào)啟動制度。在這方面,可以借鑒行政許可法確立的“一個窗口對外”的制度,即有相對人提出申請的,相對人向哪個部門提出申請,只要事項(xiàng)屬于該部門的職責(zé)范圍,該部門需要與其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)解決的,就應(yīng)該由受理申請的部門啟動協(xié)調(diào)機(jī)制,否則,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;如果事項(xiàng)涉及公共政策的制定,沒有具體的相對人,但如果受益人或相關(guān)人向有關(guān)部門提出動議或質(zhì)詢的,該部門屬于公共政策制定的參與部門就必須立即啟動協(xié)調(diào)機(jī)制,若該部門不屬于公共政策制定的參與部門,也必須及時將動議或質(zhì)詢移送給有權(quán)部門,該受移送的有權(quán)部門必須立即啟動協(xié)調(diào)機(jī)制。

二是要建立部門間的協(xié)調(diào)程序制度。這里面包括了要明確協(xié)調(diào)時效、協(xié)調(diào)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)參與方的權(quán)利與義務(wù)、協(xié)調(diào)議決方案的法律效力及其執(zhí)行主體。

三是要建立部門間協(xié)調(diào)的監(jiān)督和追責(zé)制度。前已述及,正是由于監(jiān)督和追責(zé)制度的缺失,部門間協(xié)調(diào)隨意性很強(qiáng)?？梢钥紤]在各級政府建立一個直屬行政首長的部際協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)制定部門間協(xié)調(diào)的政府協(xié)調(diào)守則,同時,該監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)對部門間的權(quán)限爭議進(jìn)行處理,在明確部門權(quán)限的基礎(chǔ)上確定各部門參與協(xié)調(diào)的義務(wù),并以此為依據(jù)追究其協(xié)調(diào)責(zé)任。

四是要建立部際信息共享平臺。在部門間協(xié)調(diào)中,信息傳遞與共享十分重要。電子政務(wù)在我國普遍還只是停留在表層,離真正的信息共享、網(wǎng)上辦公還有一定的距離。我們注意到,大量的部門間協(xié)調(diào)還是以傳統(tǒng)的會議形式存在的,越是基層政府,協(xié)調(diào)性的會議越多。如果能夠在各級政府建立起部際信息共享平臺,很多協(xié)調(diào)會議就不用開了。通過信息共享平臺獲取信息,通過在技術(shù)上完全可行的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺或者電視電話平臺進(jìn)行多方溝通從而高效、快捷地協(xié)調(diào)就會成為現(xiàn)實(shí)。

(三)決策大部化與執(zhí)行分散化、專業(yè)化

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范、部門間協(xié)調(diào)的隨意與低效,其深層原因是由我國政府部門設(shè)置的不科學(xué)、不合理造成的。我國政府部門的設(shè)置及其職責(zé)范圍的確定形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代,由于不是按照管理要素進(jìn)行的科學(xué)設(shè)置,因此幾經(jīng)精簡,又幾經(jīng)膨脹。轉(zhuǎn)型期的當(dāng)代中國,部門利益化進(jìn)一步加劇了部門權(quán)力的分割和部門職能的交叉,因此,要真正發(fā)揮部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的效能,比較徹底的方案是借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn),按照管理要素對行政管理權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的橫向配置,并加以法定化。

我們認(rèn)為這個重塑政府結(jié)構(gòu)的可能選擇,就是在每一層級的政府,根據(jù)該級政府的職能、權(quán)力情況,合理劃分出決策職能和執(zhí)行職能,然后在決策職能方面,設(shè)置幾個適當(dāng)數(shù)量的大部門,由大部門集中行使決策職能。而執(zhí)行職能,則引入市場機(jī)制,由政府部門中眾多的執(zhí)行中心與在社會上招標(biāo)引入的社會組織一同競爭由決策部門提供的執(zhí)行合同,專事決策的大部門與數(shù)量眾多而且專業(yè)化程度很高的執(zhí)行機(jī)構(gòu)通過績效合同形成松散的合作關(guān)系。這樣重構(gòu)政府的好處是,由于決策中心只負(fù)責(zé)決策,而且基本上能做到一個領(lǐng)域的問題由一個決策部門承擔(dān),從而使部門之間的協(xié)調(diào)需求大大減少,在部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)相對要容易些,而且決策部門的決策還要接受執(zhí)行部門的檢驗(yàn),因此,對決策大部內(nèi)部的協(xié)調(diào)產(chǎn)生了一種正向引導(dǎo)和激勵。另外,由于執(zhí)行部門是專業(yè)化,也是分散的,執(zhí)行領(lǐng)域涉及的部門間協(xié)調(diào)的需求也將大為減少,即使需要與決策部門或其他執(zhí)行部門協(xié)調(diào),由于執(zhí)行的績效決定了執(zhí)行部門的“市場價(jià)值”,執(zhí)行部門會自覺主動地與相關(guān)部門展開協(xié)調(diào),從而在很大程度上克服了現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)下協(xié)調(diào)激勵不足的問題。

[1]烏杰.中國政府與機(jī)構(gòu)改革[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,1998:1770.

[2]王貴松.從協(xié)調(diào)走向“協(xié)調(diào)+制約”——中國國家機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的發(fā)展趨勢探討[J].南京社會科學(xué),2005(9):68-72.

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Research on Inter-departmental Coordination Mechan ism

XU Chao-hua
(College of Politics and Public Administration,Yangtze Normal University,Chongqing 408003,China)

Improving inter-departmental coordination mechanism conforms to the development trend of coordinated government in the world and adapts to the new objective and requirement of China’s deepening administrative mechanism reform.There exist in China’s current inter-departmental coordination the following problems:random coordination start and coordination organization establishment,random coordination process,lack of coordination supervision and accountability.In order to improve inter-departmental coordination mechanism,we should cut redundant coordination organizations and strengthen establishment of coordination system.We should make a breakthrough from the distribution of governmental functions and reform of organization structure.We can try to practice big department system in decision and decentralization and specialization in implementation.

governmental department;coordination mechanism;coordination government;big depar tment system

D035

A

1674-9014(2010)03-0048-05

2010-02-23

徐超華(1972-),男,湖南臨澧人,長江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院副教授,碩士,研究方向?yàn)樾姓ā?/p>

(責(zé)任編輯:張群喜)