論公安機關警情通報機制保障措施之構(gòu)建＊

袁文閣,彭擁兵

(湖南警察學院,湖南 長沙 410138)

論公安機關警情通報機制保障措施之構(gòu)建＊

袁文閣,彭擁兵

(湖南警察學院,湖南 長沙 410138)

構(gòu)建公安機關警情通報機制的前提是規(guī)定具體和完備的內(nèi)容,它從制度上和理論上確認了公眾有對警情信息所享有的知情權(quán)。但這種權(quán)利的享有還只是理想化的,如果缺乏強有力的保障措施,那么公眾享有知情權(quán)是一句空話。因而,須遵循政府信息公開制度的一般理論,構(gòu)建相關的警情通報機制保障措施,保證警情通報機制的順利實施。

公安機關;警情通報機制;保障措施

通常世界各國的政府信息公開立法為保障公眾權(quán)利的實現(xiàn),均確立了相應的系列保障措施,如制定并定期更新辦事指南和信息登記薄,設立政府信息公開的首席信息官員,規(guī)定特殊群體享有收費減免的權(quán)利,確立救濟制度等等。通過一系列保障措施的設立,首先能夠確保公眾權(quán)利有條件實現(xiàn),其次,即使公眾權(quán)利在實現(xiàn)的過程中受到損害也能及時得到救濟,以保障公眾權(quán)利的全方位地實現(xiàn)。這些保障措施同時也是保障公安機關警情通報機制得以順利實現(xiàn)所必需的。

一、設立首席信息官

(一)首席信息官的發(fā)展

首席信息官或首席資訊官 (Chief Information Officer,簡稱CI O),通常是負責對企業(yè)內(nèi)部信息系統(tǒng)和信息資源規(guī)劃進行戰(zhàn)略管理和整合管理的高級行政管理人員。他既可以是政府管理部門中的首席信息官,也可以是企業(yè)中的信息化管理要員?！笆紫畔⒐佟弊钤绯霈F(xiàn)于 20世紀 80年代的國外政府部門,其主要職責是全面負責信息資源的管理、開發(fā)、利用,直接參與高層決策管理。后來,一些大型公司采納了這一經(jīng)驗,在企業(yè)設立首席信息官。首席信息官的出現(xiàn)和設立,是隨著網(wǎng)絡信息技術(shù)的發(fā)展應運而生的,是網(wǎng)絡信息技術(shù)作用的擴展化、深入化、顯著化的必然要求,是信息管理人員壓力越來越大,職責越來越重的必然結(jié)果。這種壓力越來越大,職責越來越重,就使人們對信息化官員和信息化主管的管理職責和管理權(quán)限發(fā)生了“角色轉(zhuǎn)變”和“權(quán)限放大”。這種“角色轉(zhuǎn)變”和“權(quán)限放大”使人們開始重新審視信息管理官員在政府和企業(yè)管理環(huán)節(jié)和管理鏈條中的功能定位。認識到要適應這種現(xiàn)狀只有將這些信息化管理人員進行能力提升、職責提升才能適應網(wǎng)絡信息技術(shù)發(fā)展的要求。于是,首席信息官出現(xiàn)了[1]。

現(xiàn)代文明社會的競爭重點,在經(jīng)歷了對自然資源土地的競爭、對工業(yè)資源原材料的競爭、對金融資源資本的競爭后,又轉(zhuǎn)為對人力資源和信息資源的競爭。因此,現(xiàn)代管理學者認為,除了對人、財、物的管理外,應有對第四要素信息的管理,它必將是信息化時代管理的核心。這類信息管理的人才應是企業(yè)或政府部門的高層決策者之一。在企業(yè)管理方面,國外大公司普遍把首席信息官作為僅次于首席執(zhí)行官 (CEO)的第二號人物,并賦予其充分的權(quán)利。在政府管理方面,美國作為信息公開的電子政務最發(fā)達的國家之一,最為重視首席信息官的設置和運作。為了適應信息化發(fā)展要求,早在 1995年,美國國會通過的《信息技術(shù)管理改革法》就明確在主要政府部門設立負責信息技術(shù)的首席信息官。1996年,美國國會又通過了《信息技術(shù)管理改革法修訂案》,明確規(guī)定每個聯(lián)邦機構(gòu)都要設立首席信息官職位。其主要職責是:1.向機關首長以及其他高級負責人提供建議和其他協(xié)助,保證該機關的政府信息資源管理政策和信息技術(shù)使用政策符合該法的要求;2.為該機關建立統(tǒng)一有效的信息技術(shù)構(gòu)架進行開發(fā)、維護和完善;3.為該機關設計并推行有效的信息資源管理程序,包括改進行政機關的工作程序。該修訂案還要求建立一個首席信息官委員會,以便定期指導和協(xié)調(diào)執(zhí)行機構(gòu)中與信息技術(shù)和信息資源管理有關的活動。此外,美國各州政府也都有首席信息官,一般由該州第一副手擔任,并由州長任命。2001年,美國制定了《電子政府法》,決定在管理與預算辦公室中設立聯(lián)邦首席信息官,以加強政府信息資源的管理和推進電子政府工作。聯(lián)邦首席信息官由總統(tǒng)提名,參議院同意任命。該法還在管理與預算辦公室內(nèi)設立了專門的信息政策辦公室,受聯(lián)邦首席信息官領導。

從我國的發(fā)展的現(xiàn)狀看,目前,首席信息官還僅僅是與信息化發(fā)展有關的新鮮事物。一方面,企業(yè)的首席信息官的設立尚處于發(fā)展的初期,不少企業(yè)仍然沿用“信息中心主任”、“計算機中心”的頭銜,或由某一部門經(jīng)理負責企業(yè)信息管理事宜。不僅沒有真正把首席信息官職業(yè)化,實現(xiàn)信息官在企業(yè)戰(zhàn)略地位的提升和管理職能的轉(zhuǎn)換,也沒有從法律上明確和規(guī)范首席信息的職責,形成一套完善的、機制健全的首席信息官制度;另一方面,在政府管理方面,首席信息官制度更是一個空白,已經(jīng)遠不能適應政府信息公開發(fā)展的潮流。實際上,隨著我國電子政務建設和政府信息公開制度的不斷深化,政府部門迫切需要一個決策層的信息管理官員來進行信息共享的有機協(xié)調(diào)、信息資源的深度開發(fā)和信息化建設的戰(zhàn)略思索。因而,首席信息官制度的建立對加強信息化建設,提升信息化的質(zhì)量和效益將具有積極意義。更為重要的是,以專門首席信息官負責政府信息公開工作,能夠有效保障政府信息公開工作的有效運行,保障公眾民主權(quán)利的有效行使。

對此,一些地方政府已經(jīng)開始做出一些有益的嘗試。例如,北京市宣武區(qū)《公開政務信息暫行規(guī)定》規(guī)定,只要市民提出申請,一些尚未公開的信息也將在 15天內(nèi)予以公開。為保障市民的知情權(quán)、增加行政活動的透明度,該區(qū) 43個處級單位還分別設立一名首席信息官,專門組織實施本單位的信息公開工作。為加快推進信息化建設,上海市信息辦要求各單位都應設立專門的信息技術(shù)管理部門,涉及重大信息化建設項目的主要承擔單位和企業(yè)信息化實施單位,都應設立相當于首席信息官崗位,在關鍵崗位聘用具有相應職業(yè)資格的管理人員。

(二)設立公安機關首席信息官的必要性

警情通報機制是政府信息公開制度的一種具體表現(xiàn)形式。它不僅是公眾知情權(quán)的實現(xiàn)的一種創(chuàng)新,也是公安機關政府信息管理改革和公安工作管理方式的一種創(chuàng)新。為此,應在公安機關設置一個獨立的、權(quán)威的專門的機構(gòu)保證這種創(chuàng)新的延續(xù)性。在公安機關設立首席信息官的必要性表現(xiàn)在:

1.設立首席信息官,有助于幫助公安機關整合所擁有的警情信息資源,實現(xiàn)公安機關所掌握的警情信息和其他政府機關、社會組織和個人所擁有信息資源的交流、共享,達到信息資源合理配置、合理利用的目的,更好地服務于信息化社會。

2.首席信息官的設立,確立了公安機關的一個對外的窗口。在公安機關和其他政府機關和社會公眾之間建立一個交流、了解的平臺。有助于消除公安工作的神秘色彩,增加公安工作的透明度,使公眾能更多地參與到公安工作之中,為維護社會治安服務。

3.首席信息官是維護公眾警情知情權(quán),保護公眾合法權(quán)益的基礎。它不僅是一個機構(gòu),更是一種保障制度。這種保障性體現(xiàn)在負責集中受理公眾的申請和申請的處理、答復;為公眾獲得警情信息提供便利和幫助;當公眾的合法權(quán)益受到損害時,負責提供必要的救濟;協(xié)調(diào)申請人和其他政府部門的關系等諸多方面。

4.信息技術(shù)的發(fā)展和電子政務的推進,將對政府的管理職能提出更高的要求。設立首席官,首先意味著公安機關的人才培養(yǎng)要有更高的要求,擔任首席信息官的人員必須具備全面的素質(zhì)的綜合的能力,這種職位的設立必將帶動整個公安機關專業(yè)化人才培養(yǎng)水平的提高;其次,首席信息官的設立對傳統(tǒng)的公安工作方式、機構(gòu)設置、用人體制也是一種巨大的挑戰(zhàn),將促使公安機關不斷革新管理模式,以適應政府管理方式變革的要求。

(三)首席信息官的基本職能

為保障公眾知情權(quán)的切實實現(xiàn),體現(xiàn)警情通報機制的基本精神,各級公安機關都應任命首席信息官,設立首席信息官辦公室,專職負責公安機關警情通報和政府信息公開工作。首席信息官具有以下主要職能:

1.對外通報、公開警情信息。集中受理并處理申請人的提出的申請,并按照警情通報機制的規(guī)定在工作日內(nèi)給予相應的答復。

2.負責公安機關內(nèi)部各個職能部門之間,公安機關與其他政府機關、社會組織和個人之間的溝通、協(xié)調(diào)。

3.制定公安機關的警情通報辦事指南與信息登記薄,整理、分析所掌握的警情信息,建立和維護警情信息查閱、檢索系統(tǒng),建立和維護公安機關官方網(wǎng)站中的警情通報網(wǎng)頁。

4.首席信息官辦公室下設立新聞發(fā)言人辦公室,在各級公安機關建立和完善公安新聞發(fā)言人制度,定期或不定期對外發(fā)布警情信息、社會治安動態(tài)和其他公安類重大新聞。

5.就公安機關的警情信息資源管理、信息技術(shù)設備購置與使用向公安機關負責人提供政策建議。

6.就警情通報機制的和政府信息公開制度的適用對公安干警進行培訓。

7.受理申訴人的申訴,當警情通報權(quán)利人的合法權(quán)益受損時,為其行駛救濟權(quán)利提供便利和幫助。

8.法律、法規(guī)規(guī)定的其他職能。

二、收費的減免

警情信息的公開原則上是免費的,但并不是不收取費用。警情通報收費主要是針對申請人申請公開警情信息而言。一方面,公安機關為處理申請人的申請需要付出一定的費用,由此成為行政成本支出的一部分,此外,警情通報機制本身的建設也需要一定的費用。但收取的費用不能過高,否則就會妨礙公眾權(quán)利的實現(xiàn);另一方面,收取一定的成本費用,也有利于防止少數(shù)人濫用申請權(quán),無謂增加行政成本支出,浪費行政資源。公安機關只能收取為通報警情信息而支付的直接費用,不能收取間接費用,這也是各國政府信息公開法律制度通行的做法。所謂直接費用,是指因通報警情付出的實際成本,主要包括復制費、檢索費、郵寄費等。實踐中,部分公眾可能出現(xiàn)因為支付不起費用而無法獲取警情信息的情況,或者申請的警情信息是為了社會公共利益的需要,為此應規(guī)定警情申請費用的減免制度,確保申請得以實現(xiàn),維護信息知情權(quán)的公平。

警情信息申請費用的減免,包括費用的減收和免收。獲得警情申請費用的減免,申請人必須在申請書中注明,說明減、免的理由,并在向公安機關遞交申請時提供相應的證據(jù),證明確本人屬經(jīng)濟困難或獲取警情信息是為公共利益的需要。警情通報機制的收費減免主要適用于以下兩種情形:

(一)申請人確有經(jīng)濟困難

申請人是否有經(jīng)濟困難,實踐中很難評判。筆者認為,評判申請人是否屬于“經(jīng)濟困難”的標準,一方面看申請人是否屬于社會低收入者,如五保戶、低保戶等;另一方面,就是看申請人是否屬于“社會弱勢群體”。所謂社會弱勢群體,是指由于某些障礙及缺乏經(jīng)濟、政治和社會機會,在社會上處于不利地位,在生活上處于貧困窘境的人群。社會弱勢群體是由他們在社會中的較差的社會地位和社會境遇來定義的,其直接原因是他們的個人能力不足,深層原因則是社會結(jié)構(gòu)的缺陷,即社會制度安排有問題。從理論而言,弱勢群體可以分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類。前者有明顯的生理原因,與個體的生物性發(fā)展相關,如年幼、年老、殘疾、體弱多病都會影響一個人的競爭能力。后者則基本上是社會原因所致,如下崗失業(yè)者。社會弱勢群體并未形成真正的群體,其內(nèi)部可能沒有組織化,它是同類處于不利地位的社會成員的集合。一般說來主要包括兒童、老年人、殘疾人、失業(yè)者和貧困者等。在有些國家弱勢群體還包括單身母親、吸毒者、酗酒者等。這些人之所以被認為是弱勢群體,是因為在現(xiàn)有的社會制度和政策安排下,他們在經(jīng)濟、政治和社會生活中不得不處于較低地位,他們同主流人群不能平起平坐。對于確有經(jīng)濟困難的低收入者和弱勢群體,在申請獲取警情信息時,經(jīng)縣級以上公安機關負責人批準,應該免收警情信息申請費。

(二)申請獲取警情信息的目的是為了維護公共利益

對于什么是公共利益,筆者已在第四章有所論述,在此不再贅述。公共利益是一個比較抽象的概念,在實踐中,很難評判申請人獲取警情的目的到底是出于公共利益還是個人利益,甚至會出現(xiàn)申請人假借公共利益名義以謀求個人利益。因而,應從對申請人的行為加以綜合評判考慮。一是考慮申請人的性質(zhì)。看申請人是自然人還是社會組織,是公益組織還是商業(yè)組織申請人;二是考慮申請人申請獲取警情信息的目的和用途。看是用于公益目的還是商業(yè)目的,看是否用于盈利;三是申請行為的綜合判斷。例如,犯罪預防組織申請獲取警情用于研究犯罪預防對策,社會公益機構(gòu)申請獲取警情用于社會福利事業(yè),新聞媒體申請獲取警情用作宣傳報道等等,都應視為申請人是為維護和促進公共利益。對此,公安機關應申請人的申請費用予以減免。

三、救濟制度

救濟是權(quán)利的保障,沒有救濟就沒有權(quán)利。任何一項權(quán)利的規(guī)定都同時要設定對權(quán)利的救濟,救濟不僅防止對權(quán)利的侵害,同時也是當權(quán)利受到侵害時補救侵害的重要手段之一。因此,在警情通報機制中設立救濟制度不僅是立法的原則,也體現(xiàn)了法治的基本精神。世界各國的信息公開法基本上都規(guī)定了救濟制度,以其作為一種公民民主權(quán)利的基本保障手段。

我國政府信息公開法律制度也規(guī)定了救濟的內(nèi)容,但多體現(xiàn)為對公開義務主體在違反公開義務后法律責任的規(guī)定,強調(diào)政府對違法公開義務行為的制裁。對于信息公開權(quán)利人所享有的救濟權(quán)利規(guī)定,《政府信息公開條例》第 33、34、35條分別就違反政府信息公開制度的行為賦予了行為人舉報、行政復議、行政訴訟、行政處分直至追究刑事責任等保障救濟措施。可見,我國政府信息公開法律制度在規(guī)定公開義務人違反義務所承擔的責任的同時,也設定了權(quán)利人的救濟權(quán),這種救濟權(quán)主要為行政復議和行政訴訟兩種。

在設定警情通報機制的救濟制度時,應參考國內(nèi)外政府信息公開立法關于救濟制度的規(guī)定并結(jié)合警情通報機制的特點加以具體分析。公安機關是警情信息的主要掌握者,相對于其他政府機關而言,公安機關在行政權(quán)力的性質(zhì)、范圍和對社會穩(wěn)定所起的作用等方面有其特殊性,所掌握的政府信息關系到社會的穩(wěn)定和公眾的人生、財產(chǎn)安全。因此,對公安機關的權(quán)力必須嚴加限制,否則,一旦濫用就會造成嚴重后果。由此,對公安機關不履行警情公開義務的行為,除了苛以當事人相關的行政責任直至刑事處罰外,對權(quán)利人合法權(quán)益受到損害的,還要賦予其系列的救濟權(quán)利,以彌補由此而帶來的損失。賦予權(quán)利人更多的救濟權(quán)利,不僅有利于限制公安機關的權(quán)力,使其在履行信息公開義務時能更加克盡職守,防止權(quán)力濫用,同時也能給權(quán)利人以充分的補救,更好地保障權(quán)利人的合法權(quán)益。

[1]王汝林.爭鳴:不要把首席信息官的職責低俗化[EB/OL].IT168網(wǎng),2005-08-05.

2010-09-11

袁文閣 (1963-),男,湖南長沙人,教師。