論列席檢察委員會(huì)制度探析

文◎杜保周 陳春霞

論列席檢察委員會(huì)制度探析

文◎杜保周*陳春霞*

人民檢察院檢察委員會(huì)是在檢察長(zhǎng)主持下的議事決策機(jī)構(gòu)，是檢察權(quán)力行使的最高核心內(nèi)部機(jī)構(gòu)、擔(dān)負(fù)著對(duì)重大案件和改革措施的討論、決策職責(zé)。檢委會(huì)可以決定刑事抗訴、不起訴案件、刑事復(fù)查、刑事補(bǔ)償案件及偵查機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議、復(fù)檢的案件。過(guò)去除去檢察院檢委會(huì)成員和部分人民監(jiān)督員，其他人員均無(wú)權(quán)列席檢委會(huì)。“強(qiáng)化對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督”作為檢察院的工作重點(diǎn)，引入列席制度，對(duì)充分發(fā)揮檢委會(huì)作用，確保檢察權(quán)正確行使，具有重要意義。

一、加強(qiáng)列席制度研究意義

第一，此制度是現(xiàn)代民主政治的一種制度化體現(xiàn)，在檢察權(quán)憲政體制下介入?yún)⑴c檢察民主決策權(quán)，堅(jiān)持社會(huì)主義法治理念，堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)憲法定位，緊緊圍繞“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題，協(xié)助發(fā)揮檢察委員會(huì)決策在推進(jìn)檢察工作科學(xué)發(fā)展中的重要作用。

第二，檢察權(quán)接受內(nèi)部制約及外部社會(huì)監(jiān)督的途徑。檢察權(quán)獨(dú)具的法律監(jiān)督權(quán)的重要性質(zhì)更需要科學(xué)的建構(gòu)權(quán)力行使機(jī)制，引入列席制度，合理構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與其他權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系，即主動(dòng)引入被監(jiān)督機(jī)制，提高檢察委員會(huì)議事決策的社會(huì)認(rèn)同度和配合執(zhí)行可行度。

第三，現(xiàn)代檢察制度的理念要求深化檢務(wù)公開(kāi)、陽(yáng)光檢務(wù)，推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)參與社會(huì)管理創(chuàng)新、公眾廉潔執(zhí)法，引入列席檢委會(huì)制度必將進(jìn)一步擴(kuò)大檢察業(yè)務(wù)的法律效果、社會(huì)效果和政治效果。

第四，促進(jìn)檢委會(huì)科學(xué)決策，提高檢察委員會(huì)議事決策的質(zhì)量和效率。

二、現(xiàn)行檢委會(huì)議事程序存在的不足

第一，議事機(jī)制不科學(xué)。根據(jù)的規(guī)定，在委員組成人員、數(shù)量嚴(yán)格限定、議事程序明定的前提下，決策的信息源不廣泛，缺乏不同主體博弈及利益抗衡的過(guò)程，容易導(dǎo)致偏聽(tīng)偏信。因無(wú)聽(tīng)證程序的配合，導(dǎo)致決而不議或者不審而議。

第二，缺乏程序上的監(jiān)督制約，易淪為個(gè)別辦案部門或承辦人的橡皮圖章，為個(gè)人責(zé)任披上集體決定的合法外衣，導(dǎo)致案件責(zé)任的分化泛化，導(dǎo)致最后無(wú)人為錯(cuò)案負(fù)責(zé)的尷尬局面。

第三，現(xiàn)實(shí)中個(gè)別委員的議事能力及素質(zhì)較低，還有的議事順序上未嚴(yán)格遵守高檢規(guī)定，易發(fā)生個(gè)別委員“順聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)話音”而發(fā)言的不良現(xiàn)象。

第四，個(gè)案定性研究多，普遍問(wèn)題指導(dǎo)少。對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作中的重大問(wèn)題和執(zhí)法辦案中的法律政策、辦案質(zhì)量等問(wèn)題，組織開(kāi)展執(zhí)法檢查、執(zhí)法調(diào)研等則更少。

三、各地試行列席制度實(shí)務(wù)操作的經(jīng)驗(yàn)與不足

2008年以來(lái)，遼寧盤錦、包頭、山東青島以及重慶等地檢察機(jī)關(guān)相繼開(kāi)展列席檢委會(huì)制度的實(shí)踐，種類總結(jié)如下：

第一，人大代表、政協(xié)委員列席檢察委員會(huì)制度。遼寧省盤錦市2008年為增強(qiáng)決策透明度，保證人大代表、政協(xié)委員對(duì)檢察工作全面、公正、客觀地監(jiān)督，制定了人大代表、政協(xié)委員列席檢委會(huì)制度。

第二，人民監(jiān)督員、專家咨詢委員會(huì)委員、執(zhí)法監(jiān)督員、特邀檢察員列席制度。青島市市南區(qū)2009年9月檢察院深入推進(jìn)“陽(yáng)光檢察”工作，邀請(qǐng)人大代表、人民監(jiān)督員、專家咨詢委員會(huì)委員共同列席檢察委員會(huì)會(huì)議，取得了良好的效果。該市城陽(yáng)區(qū)檢察院2010年3月制定完善了檢委會(huì)相關(guān)工作制度，邀請(qǐng)區(qū)執(zhí)法監(jiān)督員、特邀檢察員代表列席會(huì)議，參與討論，聽(tīng)取意見(jiàn)，全面推進(jìn)此項(xiàng)工作制度化、常態(tài)化。

第三，對(duì)在校學(xué)生犯罪這類特殊性案件，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員及人大、政法委、婦聯(lián)、關(guān)工委、公安、法院、教育局等單位負(fù)責(zé)人及教師代表列席。內(nèi)蒙古包頭市檢察院對(duì)于在校學(xué)生犯罪這類特殊性案件，2008年8月6日首次召開(kāi)“開(kāi)放式檢委會(huì)”，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員及人大、政法委、婦聯(lián)、關(guān)工委、公安、法院、教育局等單位負(fù)責(zé)人及教師代表參加。

第四，公安局長(zhǎng)列席檢委會(huì)制度。重慶市大渡口區(qū)檢察院和云南省文山州檢察院分別于2008年3月12日和2009年5月，建立了公安局長(zhǎng)列席檢察委員制度。

第五，業(yè)務(wù)骨干、干警列席檢察委員會(huì)制度。甘肅省人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于省院干警列席檢察委員會(huì)制度的規(guī)定》，建立了機(jī)關(guān)干警列席旁聽(tīng)檢委會(huì)制度。

第六，紀(jì)檢組長(zhǎng)列席。江蘇省啟東市檢察院針對(duì)檢委會(huì)在討論案件這一核心環(huán)節(jié)上還缺乏必要監(jiān)督的現(xiàn)狀，院黨組研究決定，由紀(jì)檢組長(zhǎng)列席檢委會(huì)，對(duì)檢委會(huì)委員討論決定重大事項(xiàng)、重大案件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，進(jìn)一步提高檢委會(huì)決策的科學(xué)性、民主性和公正性。

第七，主流新聞媒體列席制度。北京市石景山檢察院聘請(qǐng)多家媒體的資深記者擔(dān)任新聞?lì)檰?wèn)，并經(jīng)邀請(qǐng)可列席該院檢委會(huì)，其重要目的之一，是促進(jìn)檢務(wù)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

以上各地制度創(chuàng)新的背后，必然是檢察實(shí)務(wù)的客觀需要。但仍存在以下問(wèn)題：一是各地實(shí)踐參差不齊，導(dǎo)致地區(qū)之間不平衡，有損全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一權(quán)威形象。二是缺乏法定依據(jù)。2009年8月發(fā)布實(shí)施的最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》對(duì)上述人員未規(guī)定可以列席，《人民檢察院組織法》亦未規(guī)定。

四、列席檢委會(huì)制度建設(shè)完善建議

（一）機(jī)制原理

1.檢委會(huì)決策屬于集體決策，其價(jià)值判斷應(yīng)客觀化和理性化，服從檢察價(jià)值、目標(biāo)要求。列席制度能夠促進(jìn)委員們的專業(yè)決策，列席成員從自己的專業(yè)角度出發(fā)發(fā)表意見(jiàn)提出建議，配合檢委會(huì)委員更好完成出席檢委會(huì)的科學(xué)決策活動(dòng)。

2.根據(jù)決策學(xué)理論，決策是一個(gè)貫穿情報(bào)、設(shè)計(jì)、抉擇、審查活動(dòng)系列活動(dòng)的過(guò)程，要求信息的及時(shí)匯集、準(zhǔn)確反映，理念明晰，才能正確決策。列席檢委會(huì)制度能最大限度地發(fā)揮將情報(bào)收集、信息共享、及時(shí)傳達(dá)給決策者的功能。

3.執(zhí)法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的工作，列席檢委會(huì)制度促進(jìn)多元化主體參與社會(huì)管理創(chuàng)新，通過(guò)主體間博弈與平衡利益，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)自主型社會(huì)管理。

社會(huì)管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動(dòng)，依賴于不同思想、意見(jiàn)和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開(kāi)放性、自由交流、容忍不同觀點(diǎn)的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要規(guī)律性特征，在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中要予以最大限度的尊重。社會(huì)管理創(chuàng)新更要強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)作業(yè)，培育社會(huì)組織管理主體，尊重社會(huì)自治，助推社會(huì)自律，確認(rèn)并保障社會(huì)多元主體的多元價(jià)值和利益訴求。更新社會(huì)管理理念，正確認(rèn)識(shí)化解社會(huì)矛盾與紛爭(zhēng)解決機(jī)制常態(tài)化的關(guān)系，致力于多元的常態(tài)化社會(huì)管理機(jī)制和制度的建構(gòu)和完善。其中，管理主體創(chuàng)新是社會(huì)管理機(jī)制制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會(huì)管理所追求的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“善治”，即達(dá)成兼顧各方面利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化，都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)管理的秩序價(jià)值與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為根本目標(biāo)。

4.列席與出席的關(guān)系。出席是指有發(fā)言權(quán)有表決權(quán)的人參加會(huì)議，而列席是由于工作或者其他的原因而被邀請(qǐng)參加，沒(méi)有表決權(quán)但有發(fā)言權(quán)，能對(duì)決策結(jié)果起到影響作用。列席不等于旁聽(tīng)，旁聽(tīng)者沒(méi)有表決權(quán)也沒(méi)有發(fā)言權(quán)。列席人員要嚴(yán)格遵守會(huì)議保密義務(wù)，不得泄露委員表決情況。

（二）將此制度規(guī)范化、法律化、并建立長(zhǎng)效機(jī)制

1.建議在最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》明確規(guī)定各種列席制度，予以法定化。

第一，外部監(jiān)督：人大代表列席法定化。我國(guó)憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)受其監(jiān)督。通過(guò)列席制度可將人大代表的監(jiān)督融入檢察的日常業(yè)務(wù)，加強(qiáng)日常聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)有效化。

政協(xié)委員、人民監(jiān)督員列席法定化。人民政治協(xié)商制度是中國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。最高人民檢察院《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（試行）規(guī)定：檢察長(zhǎng)不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論；檢察委員會(huì)不同意人民監(jiān)督員表決意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)依法作出決定。檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的不同意見(jiàn)。列席制能保證人民監(jiān)督員意見(jiàn)的充分表達(dá)。所以，政協(xié)委員與人民監(jiān)督員的列席也必將進(jìn)一步擴(kuò)大檢察業(yè)務(wù)的政治效果和社會(huì)效果。

第二，內(nèi)部自身制約監(jiān)督。為了有利于對(duì)檢察委員會(huì)的職能活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，針對(duì)檢委會(huì)在討論案件這一核心環(huán)節(jié)上還缺乏必要監(jiān)督的現(xiàn)狀，紀(jì)檢組長(zhǎng)和監(jiān)察部門的負(fù)責(zé)人不宜擔(dān)任檢委會(huì)委員，而應(yīng)列席檢委會(huì)會(huì)議，對(duì)議事程序?qū)嵭信R場(chǎng)監(jiān)督。作為檢委會(huì)議事程序的監(jiān)督部門，對(duì)此次檢委會(huì)組成人員及議事程序是否符合最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》進(jìn)行監(jiān)督，并在檢委會(huì)會(huì)議紀(jì)要上列為專門一項(xiàng)。另外筆者建議修改《人民檢察院監(jiān)察工作條例》第十條規(guī)定：“監(jiān)察部門的正職領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)參加檢察委員會(huì)，不是檢察委員會(huì)委員的，可以列席檢察委員會(huì)會(huì)議”。建議更改為：“監(jiān)察部門的正職領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)列席檢察委員會(huì)會(huì)議，對(duì)承辦部門人員執(zhí)紀(jì)情況發(fā)表參考意見(jiàn)，以供檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)參考?！?/p>

檢委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及本院或者下一級(jí)人民檢察院的相關(guān)人員列席會(huì)議時(shí)，發(fā)言順序放在承辦部門、承辦人員匯報(bào)；后提出適用法律及事實(shí)證據(jù)意見(jiàn)，作用：不僅供委員們參考還可以對(duì)辦案承辦部門內(nèi)部制約。

第三，對(duì)訴訟活動(dòng)監(jiān)督的配套化。公安局長(zhǎng)及辦案人員列席，對(duì)案件做撤案或者絕對(duì)不起訴案件、對(duì)偵查機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核的案件發(fā)表意見(jiàn)。

第四，對(duì)其他人員的列席酌定化，建議《檢委會(huì)議事規(guī)則》中規(guī)定由檢察長(zhǎng)根據(jù)實(shí)際情況酌情裁量決定。

2.倡導(dǎo)建立健全檢委會(huì)正式會(huì)議之前，進(jìn)行信息共享的聯(lián)席會(huì)議、案件處理的聽(tīng)證制度等會(huì)前會(huì)議制度。

*河南省新鄭市人民檢察院［451100］