國際警務合作若干基本問題探討

張宙跇

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

國際警務合作若干基本問題探討

張宙跇

（浙江警察學院，浙江杭州 310053）

國際警務合作是不同國家的警察機關在警察事務領域為完成特定的警務相互提供支持、援助、協(xié)助、配合的一種執(zhí)法活動。國際警務合作的主體是警務機關，合作方式多樣，合作范圍廣泛。各國國際警務合作法的淵源都體現(xiàn)在國內(nèi)法和國際法兩個方面。我國的相關立法對我國公安機關參與的國際警務合作程序作了規(guī)定。我國目前開展的國際警務合作還具有相當?shù)陌l(fā)展空間，需要進行相應的完善。

國際警務合作；國際刑事司法協(xié)助；法的淵源；困境；對策

電子信息時代的到來，將世界緊密聯(lián)結(jié)在一起，同時各個行業(yè)的國際合作，也為犯罪分子帶來了犯罪和潛逃的新空間。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，受多種因素影響，公安機關面臨著新的犯罪形勢的考驗，涉外管理和打擊國際性犯罪的壓力增大。在全球化時代，經(jīng)濟快速發(fā)展，國際間人員頻繁流動，國際犯罪、跨國犯罪和犯罪后外逃的現(xiàn)象日益嚴重。犯罪分子往往利用現(xiàn)代化交通條件和各國出入境制度的差異，作案后持他國護照潛逃出境，國界的存在反而為犯罪分子提供了逍遙法外的保護傘。因此，建立和加強國際警務合作，既是國際社會共同打擊犯罪的需要，也是全球化條件下維護我國國內(nèi)安全和社會秩序穩(wěn)定的必然選擇。①筆者在此對國際警務合作的幾個基本問題作些介紹和探討。

一、國際警務合作的主體、方式和范圍

國際警務合作，是指世界各國或地區(qū)的警察機關之間，為完成特定的警察任務（刑事的、行政的、保衛(wèi)的），依據(jù)國內(nèi)法或者參加的國際公約，直接或在國際組織的協(xié)調(diào)下，相互提供便利、援助或者協(xié)助、配合的活動。具體而言，國際警務合作“是不同國家的警察機關在警察事務領域為完成特定的警務相互提供支持、援助、協(xié)助、配合的一種執(zhí)法活動。國際警務合作是跨國界的執(zhí)法活動，一國警察可以跨越國境在另一國行使偵查權。各國通過跨國界的警務合作，在國際社會建立起預防和控制犯罪的網(wǎng)絡，為在全球范圍內(nèi)偵查犯罪、獲取證據(jù)、緝捕犯罪人提供了一個合作的平臺”。②

（一）合作主體。顧名思義，國際警務合作的主體就是警務機關。但是，由于各國的警察體制不同，國際警務合作的主體可能有多種具體的表現(xiàn)形式。在英國，其警察實行雙重分權、多頭領導的體制，情況比較復雜。在聯(lián)邦一級，除內(nèi)政部的警察外，國防部、運輸部、海關稅務調(diào)查局、原子能管理局等部門也都有自己的警察，負責本系統(tǒng)的警務工作。地方警察隸屬地方政府或議會，但北愛爾蘭和首都倫敦則例外。北愛爾蘭自治政府設有內(nèi)政部，自行管理轄區(qū)的警察，向北愛爾蘭事務大臣負責。倫敦警察廳直接由聯(lián)邦內(nèi)政部領導，但位于倫敦市中心的倫敦城警察局卻不屬倫敦警察廳領導，而只聽命于本城的最高權力機構(gòu)——議會。在美國，警察機構(gòu)一共有四種類型：縣警察機構(gòu)、城市警察機構(gòu)、州警察機構(gòu)和聯(lián)邦警察機構(gòu)。在這四種警察機構(gòu)中，除聯(lián)邦警察直接受聯(lián)邦政府或聯(lián)邦級中央部門統(tǒng)一領導外，其他三種警察機構(gòu)均直接受地方政府領導，與聯(lián)邦政府沒有垂直的上下級關系。此外，美國許多政府機構(gòu)和地方部門都設有自己的專門警察機構(gòu)。美國還有一支龐大的私人警察隊伍，這支隊伍的人數(shù)與經(jīng)費和國家警察不相上下，也是美國執(zhí)法力量的一個重要組成部分。

（二）合作方式。有學者以為，國際警務合作的方式主要有三種：③1.以國際刑警組織為依托，④在國際刑警組織框架內(nèi)開展國際多邊合作，這是當今國際警務合作的發(fā)展趨勢。2.通過締結(jié)中外刑事司法協(xié)助條約和引渡條約，⑤廣泛開展國際刑事司法協(xié)助，強化雙邊警務合作，這是當今國際警務合作的重要渠道和模式。3.實施國際偵查協(xié)作是當今國際警務合作的重要手段。國際偵查協(xié)作在合作方式上突破了傳統(tǒng)的他國“代為”行使刑事偵查權，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤刖承惺箓刹闄?，由委托辦案變?yōu)楣餐k案，由間接協(xié)助發(fā)展為直接協(xié)助，提高了域外辦案效率。跨境追緝、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、控制下交付、追繳犯罪收益等偵查協(xié)作手段已經(jīng)成為國際警務合作的重要方式和手段。

實際上，國際警務合作的方式并不限于上述三種，至少還有：1.警務聯(lián)絡官制度。我國同許多國家之間就建立了這種聯(lián)絡官制度。對外派遣警務聯(lián)絡官是中國政府基于對國際國內(nèi)形勢的分析和判斷，為加強國際警務執(zhí)法合作，進一步嚴密國際警務執(zhí)法合作的網(wǎng)絡布局，完成戰(zhàn)略機遇期公安機關的歷史使命而采取的重要舉措之一。1998年，中國向美國派出新中國第一名警務聯(lián)絡官，當時稱緝毒聯(lián)絡官，主要是為合作打擊兩國的毒品犯罪。截至2005年8月底，公安部先后向美國、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、土耳其、泰國、日本、烏茲別克斯坦、阿富汗、加拿大、法國、俄羅斯、南非、英國、韓國、巴基斯坦、菲律賓共16個國家派出26名警務聯(lián)絡官。在越來越多的國際合作訴求中，加強國際警務合作已經(jīng)成為很多國家的共同愿望。各國警方加強警務交流與合作，是預防和打擊國際性犯罪的有效途徑。⑥2.邊境會晤、會談制度。邊境會晤是指雙方有關部門人員，由邊防代表或聯(lián)絡官安排在某邊境口岸或者通道臨時約見，只轉(zhuǎn)達、了解、聽取有關意見和情況，不進行談判。邊境會談是指在邊防代表或聯(lián)絡官安排下，由雙方有關代表參加的對某些問題正式交換意見，進行協(xié)商、交涉等。邊境會晤、會談是一項政策性、原則性很強的涉外工作，所以，我邊境地區(qū)公安機關應注意遵守我國政府與鄰國政府簽訂的雙邊協(xié)定和公安部與鄰國內(nèi)政部、公安部等簽署的合作協(xié)定、協(xié)議、議定書，以及云南省公安廳與鄰國邊境地區(qū)警方簽署的“會談紀要”等，邊境會晤、會談采取遇事相約和定期會晤相結(jié)合的辦法。這是我國邊境地區(qū)公安機關與鄰國警方合作最多的方式。據(jù)統(tǒng)計，1991年至2004年，云南省公安機關與周邊國家警方進行邊境治安會談、會晤達1762次。

除此之外，國際警務合作還包括：聯(lián)合執(zhí)法、情報信息交換、警務協(xié)作、境外替代種植（即說服境外產(chǎn)毒區(qū)放棄罌粟種植，轉(zhuǎn)種其他經(jīng)濟作物和糧食，由我國提供資金、專家和技術支持等），等等。⑦

（三）合作范圍。公安機關進行國際刑事司法協(xié)助和警務合作的范圍包括：1.犯罪情報信息的交流與合作。如有關犯罪活動情況，犯罪對象情況，犯罪嫌疑人情況，犯罪證據(jù)，等等。2.調(diào)查取證。調(diào)查取證分為請求國調(diào)查取證和被請求國調(diào)查取證。3.移交物證、書證和視聽材料。4.引渡。引渡是指一國應他國要求，將當時在其境內(nèi)被他國指控為犯罪或被判刑的人移交該國審判或處罰的一項制度。

有學者認為，國際偵查協(xié)作是國家行使域外管轄權的體現(xiàn)，是國際警務合作發(fā)展的新階段。當前，跨境追緝、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、追繳犯罪收益和控制下交付等偵查協(xié)作手段已日益成為國際警務合作的重要方式。跨境追緝是在有關國家警察機關的協(xié)助下，對潛逃國外的犯罪分子繼續(xù)越境追捕的一項偵查措施。聯(lián)合偵查是兩個國家的警察機關圍繞跨國犯罪案件，聯(lián)合開展調(diào)查取證、逮捕罪犯的國際合作形式。域外調(diào)查取證是我國公安機關基于雙邊合作協(xié)議或在對方國家同意下派員前往他國調(diào)查取證、發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的偵查合作措施。追繳犯罪收益是有關國家警察機構(gòu)或其他司法機關共同合作，對犯罪分子在國際間轉(zhuǎn)移的非法收入聯(lián)合采取追查、凍結(jié)、扣留或沒收的措施?？刂葡陆桓妒窃谝粐蚨鄧鞕C關控制下允許國際運輸?shù)呢浳镏袏A帶隱匿毒品運出、通過或進入國境，最終控制販毒集團的交易場所，進而查明全部涉毒人員的國際偵查策略。⑧

二、國際警務合作法的淵源

國際警務合作法的淵源也就是國際警務合作法的效力來源，各國國際警務合作法的淵源都體現(xiàn)在國內(nèi)立法和國際法兩個方面，我國也不例外。⑨

（一）國內(nèi)法淵源。

1.憲法。我國《憲法》第三十二條第二款規(guī)定：“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利。”這一規(guī)定體現(xiàn)了國際社會引渡制度中的基本原則。凡是經(jīng)批準在我國受庇護而長期居留的外國人，受我國法律保護，拒絕任何國家對其提出的引渡要求。如果該外國人自愿離開，我國給予的庇護權自其本人離境時結(jié)束，也不再承擔對其保護的責任。我國《憲法》中規(guī)定的我國對外政策的基本原則，即獨立自主，在相互尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項原則的基礎上發(fā)展同各國的外交關系和經(jīng)濟文化、司法、執(zhí)法方面的交流，為維護世界和平和促進人類進步事業(yè)而努力。這一基本原則，也是我國開展國際警務合作的基本原則。

2.刑事法律。（1）刑法。我國《刑法》總則中對于涉外案件的管轄規(guī)定以及分則中關于懲治國際性或跨國犯罪的規(guī)定，為我國廣泛開展國際警務合作提供了國內(nèi)法上的重要依據(jù)。（2）刑事訴訟法及公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定。我國《刑事訴訟法》第十七條明確規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照互惠原則，我國司法機關和外國司法機關可以相互請求刑事司法協(xié)助?！痹诖嘶A上，公安部于1998年5月14日頒布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章詳細規(guī)定了刑事案件的刑事司法協(xié)助和警務合作制度。此外，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》中還規(guī)定了刑事司法協(xié)助和警務合作的程序、期限等具體要求。這些規(guī)定為我國公安機關進行刑事司法協(xié)助和警務合作提供了重要依據(jù)。

3.行政法律。一些行政法律中關于懲治刑事犯罪的規(guī)定，以及相關的強制措施，也是開展國際警務合作時適用的法律規(guī)定。

4.引渡法。2000年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《中華人民共和國引渡法》是我國開展引渡活動的依據(jù)，同時也是我國開展國際警務合作的重要的國內(nèi)法淵源之一，其中對引渡的對象、條件、程序及執(zhí)行等作了明確規(guī)定。

此外，1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國國籍法》，也是我國開展國際警務合作的重要的國內(nèi)法淵源之一。

（二）國際法淵源。

1.國際公約。一些懲治國際犯罪的國際公約中，對于警務合作和刑事司法協(xié)助都作了規(guī)定。我國加入了許多這樣的國際公約，主要有1988年12月20日通過的《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥品公約》、1963年9月14日在日本東京簽訂的《關于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約》、1970年12月16日在荷蘭海牙簽訂的《關于制止非法劫持民用航空器的公約》、1971年9月23日在加拿大蒙特利爾簽訂的《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》以及《關于禁止和防止非法進出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權的方法的公約》等。這些國際公約極大地推動和加強了國際社會在禁毒、懲治劫持航空器犯罪等方面的合作，為促進各國采取積極措施進行緝毒、禁毒、懲治劫持航空器犯罪等的司法互助和警務合作奠定了法律基礎。

2．區(qū)域性多邊條約。區(qū)域性多邊條約是開展多國警務合作的法律基礎。近年來，在聯(lián)合國禁毒署的有力支持下，由我國積極倡導，先后簽署了幾項區(qū)域性禁毒國際合作條約。主要有：1993年10月26日，中國和泰國、緬甸、老撾、柬埔寨五國簽署的《禁毒諒解備忘錄》；1995年5月27日，第一次東亞次區(qū)域禁毒諒解部長級會議在北京召開，會議通過了《次區(qū)域行動計劃》和《北京宣言》，并同意接受柬埔寨、越南為《禁毒諒解備忘錄》成員國。按照《禁毒諒解備忘錄》的規(guī)定，中國與上述國家在緝捕毒販、情報交流等方面進行了廣泛合作。中國還于2001年和俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦組成了“上海合作組織”，并共同發(fā)表了《上海合作組織公約》。按照該公約的規(guī)定，中國與上述國家在反恐怖活動犯罪等方面進行了密切合作。

3.雙邊條約。我國與有關國家簽訂的關于警務合作和刑事司法協(xié)助的雙邊條約主要有這樣幾種模式：（1）雙邊警務合作條約。我國締結(jié)的雙邊警務合作條約主要包括兩類，一類是國家級的，另一類是地區(qū)級的。（2）雙邊刑事司法協(xié)助條約。目前，我國已經(jīng)與三十多個國家締結(jié)了刑事司法協(xié)助條約。這些刑事司法協(xié)助條約分為兩類，一類是單一性刑事司法協(xié)助條約，另一類是民事商事和刑事司法協(xié)助綜合性條約。（3）雙邊引渡條約。2005年7月1日，全國人民代表大會常務委員會發(fā)布了批準《中華人民共和國和菲律賓共和國引渡條約》的決定。到目前為止，我國已與泰國、白俄羅斯、俄羅斯、保加利亞、西班牙、法國、澳大利亞等三十多個國家簽署了雙邊引渡條約。

三、國際警務合作的程序

根據(jù)我國《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章關于“刑事司法協(xié)助和警務合作”的規(guī)定，公安機關進行刑事司法協(xié)助和警務合作的途徑有以下幾個方面：一是我國締結(jié)或者參加的國際條約和公安部簽訂的合作協(xié)議有規(guī)定，按照條約和協(xié)議規(guī)定的途徑辦理。二是無相應條約和協(xié)議規(guī)定的，按互惠原則通過外交途徑解決。三是無相應條約和協(xié)議規(guī)定的，還可以通過國際刑警組織途徑辦理。四是邊境地區(qū)與鄰國的警察機關在不違背有關國際條約、協(xié)議和我國法律的前提下，可以按照慣例途徑進行警務合作。根據(jù)有關國際公約及《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》，公安部是公安機關進行刑事司法協(xié)助、警務合作的中央主管機關，地方各級公安機關依照職責分工辦理刑事司法協(xié)助事務和警務合作事務。公安機關進行刑事司法協(xié)助和警務合作應遵循下列程序規(guī)則。

（一）請求與審查。根據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百四十三條和第三百四十六條的規(guī)定，刑事司法協(xié)助和警務合作依請求國的請求而發(fā)生，請求應當以被請求國能夠接受的語言文字書面提出。我國公安部收到外國的刑事司法協(xié)助或者警務合作請求后，應當依據(jù)我國法律和有關司法協(xié)助條約、警務合作協(xié)議的規(guī)定進行審查。對符合條約、協(xié)議規(guī)定的，交有關省、自治區(qū)、直轄市公安機關辦理，或者移交其他有關中央主管機關；對不符合條約或者協(xié)議規(guī)定的，不予執(zhí)行，并通過接收請求的途徑退回請求方。若我國公安機關在辦理刑事案件中需要外國警方協(xié)助的，應當通過公安部聯(lián)系辦理。

（二）請求的執(zhí)行。《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百四十七條對司法協(xié)作和警務合作執(zhí)行作了具體規(guī)定，根據(jù)規(guī)定，負責執(zhí)行刑事司法協(xié)助或者警務合作的公安機關收到刑事司法協(xié)助或者警務合作請求書和所附材料后，應當立即安排執(zhí)行。執(zhí)行后，應當按照條約或者協(xié)議規(guī)定的格式和語言，將執(zhí)行結(jié)果及其有關材料報經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市公安機關審核后報送公安部。對于因犯罪嫌疑人死亡或者具有應當拒絕協(xié)助、合作的情形等不能執(zhí)行的，應當將刑事司法協(xié)助、警務合作請求書和所附材料，連同不能執(zhí)行的理由通過省、自治區(qū)、直轄市公安機關報送公安部。公安機關因請求書提供的地址不詳或者材料不齊全難以執(zhí)行的，應當立即通過省、自治區(qū)、直轄市公安機關報送公安部要求請求方補充材料。

（三）刑事司法協(xié)助和警務合作的辦理期限和費用承擔。根據(jù)《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百四十八條規(guī)定，地方公安機關提供刑事司法協(xié)助和警務合作，請求書中附有辦理期限的，應當按期完成。未附辦理期限的，調(diào)查取證應當在三個月以內(nèi)完成；送達刑事訴訟文書，應當在十日內(nèi)完成。不能按期完成的，應當說明情況和理由，呈報公安部。

關于費用的承擔，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百五十一條規(guī)定：“公安機關提供或者請求外國提供刑事司法協(xié)助或者警務合作，應當收取或者支付費用的，根據(jù)有關國際條約或者合作協(xié)議的規(guī)定辦理。”按照海牙送達公約和我國對外締結(jié)的刑事司法協(xié)助條約規(guī)定，代為送達一般應免費，但是，由司法官員送達所產(chǎn)生的費用，以及采用特殊送達方法所產(chǎn)生的費用由請求國償付。⑩

四、現(xiàn)階段我國參與國際警務合作的困境

依據(jù)現(xiàn)有的法律框架，中國積極對外開展國際警務合作，并取得了較好的成效。但在國際警務合作過程中，我們也發(fā)現(xiàn)了不少問題，需要認真加以應對和解決。

（一）雙邊引渡條約給國際警務合作所帶來的困難。通過締結(jié)雙邊引渡條約，相互引渡逃往本國境內(nèi)的罪犯是當今國際警務合作的重要模式。迄今我國已經(jīng)與三十多個國家簽訂了雙邊引渡條約，同時我國也已于2000年頒布實施了《引渡法》。這些都為國家間加強警務合作提供了重要的制度保障。中國從西方國家引渡罪犯是近年來重要的警務合作方式之一，但同時也是實施最為困難的一種合作方式，因為中外社會制度、法律制度以及司法體制的差異，給中外協(xié)作引渡罪犯、懲治犯罪帶來了巨大的困難。11例如，中外政治性犯罪認定的差異構(gòu)成了執(zhí)法合作的障礙。各國對于政治犯的認定標準不同，而在國際法層面也缺乏一個權威的有關政治犯的定義。某些違法行為在中國被認定為刑事犯罪的，在某些西方國家卻可能被認定為政治犯。而依據(jù)政治犯不引渡的國際法原則，某些西方國家可以以此為理由拒絕引渡罪犯回中國。中國的不少犯罪分子往往以在國內(nèi)受到“政治迫害”為由，向西方國家尋求“政治避難”，從而逃避我國的法律制裁。此外，外逃罪犯經(jīng)常選擇逃往美國、加拿大等發(fā)達國家，而由于種種原因，我國與美、加等不少發(fā)達國家尚未簽訂引渡協(xié)議。這導致我們從美、加等國引渡罪犯缺乏足夠的法律依據(jù)，只能通過個案談判的方式來進行，談判結(jié)果如何難以確定，從而導致我國的引渡請求能否實現(xiàn)存在很大的隨機性和不確定性，這也是目前雙邊警務合作的主要障礙之一。

（二）國際刑事司法協(xié)助的國內(nèi)法律規(guī)定不夠完善。除了引渡協(xié)議，在雙邊層面簽訂刑事司法協(xié)助協(xié)議也是開展國際警務合作的重要方式。國際刑事司法協(xié)助是國與國之間在刑事事務方面的協(xié)商互助，代為實施司法行為的一種活動，也是開展國際警務合作的重要渠道之一。締結(jié)刑事司法協(xié)助協(xié)議是開展國際刑事司法協(xié)助和警務合作的主要途徑。盡管我國已經(jīng)與不少國家簽訂了刑事司法協(xié)助協(xié)議，但有關實施這些協(xié)議的國內(nèi)法尚存在一定的不足。國際刑事司法協(xié)助適用的實體法是國內(nèi)法，適用的程序法也是各國國內(nèi)的刑事司法程序。12而在我國國內(nèi)的刑事法律體系中，尚缺乏足夠的有關國際刑事司法協(xié)助的專門性法規(guī)。我國《刑事訴訟法》第十七條盡管有“我國司法機關和外國司法機關可以相互請求刑事司法協(xié)助”的條文，但缺乏刑事司法協(xié)助的具體內(nèi)容和程序規(guī)定，勢必影響國際警務合作的開展。此外，盡管《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章有關于“刑事司法協(xié)助和警務合作”的規(guī)定，但該規(guī)定僅僅是公安部發(fā)布的一個部門規(guī)章，立法層次較低，法律效力有限。這些都是我國開展國際警務合作在法律上的困境。

（三）國際警務合作的方式以及工作效率尚有待進一步改進。如目前缺乏一個常設性的有關國際刑事司法協(xié)助和國際警務合作的跨部門的機構(gòu)，能夠協(xié)調(diào)公安機關、法院、檢察院等部門的工作，提高這些部門的反應速度和工作效率；還沒有構(gòu)建一個日常性的與他國開展國際刑事司法協(xié)助和國際警務合作的工作機制，該工作機制能使打擊外逃罪犯以及跨國性犯罪成為我國相關機構(gòu)的日常性工作，并進一步增強與其他國家之間的合作；還沒有構(gòu)建一個高效的有關國際刑事司法協(xié)助和國際警務合作的信息交流平臺。通暢的信息交流能夠有效地提高國際刑事司法協(xié)助和國際警務合作的工作效率，能夠及時、準確地互通信息并快速打擊跨國性犯罪活動。

五、加強和推進我國參與國際警務合作的對策

（一）繼續(xù)加強雙邊引渡條約的締結(jié)，并進一步細化相關條款。今后我國應進一步加強與美、加等國之間的雙邊引渡條約談判。應本著相互妥協(xié)、合作的態(tài)度，作出必要的讓步，力爭達成此類協(xié)議，為我國開展國際警務合作鋪平道路。此外，在締結(jié)新的引渡條約或修改現(xiàn)有引渡條約時，應進一步明確規(guī)定政治犯的定義，避免政治犯成為其他國家拒絕我國引渡請求的借口。在這方面，死刑犯不引渡問題的解決可以提供相應的借鑒。過去在雙邊引渡工作中，死刑犯不引渡原則構(gòu)成了我們實現(xiàn)引渡請求的重要障礙，但現(xiàn)在通過締結(jié)雙邊引渡條約已經(jīng)得到了很好的解決。所謂死刑犯不引渡原則，是指被請求國如果認為被請求引渡人被引渡后可能在請求國被判處死刑或執(zhí)行死刑，則可拒絕請求國的引渡請求。不少西方發(fā)達國家曾以中國沒有保證死刑犯不引渡為由拒絕與中國簽署引渡條約。我國與西班牙、法國、澳大利亞等國簽訂的引渡條約則首次取得了重大突破，改變了過去模糊、原則并易引發(fā)歧義的規(guī)定。這些引渡條約的“應當拒絕引渡的理由”部分均明文規(guī)定：“引渡請求所針對的犯罪依照請求方的法律應當判處死刑，除非請求方作出被請求方認為足夠的保證不判處死刑，或者在判處死刑的情況下不予執(zhí)行。”在引渡條約中明文規(guī)定“死刑犯不引渡原則”為我國開展引渡合作以及警務合作掃除了不少障礙。以此為鑒，中國應在雙邊引渡條約中明確規(guī)定政治犯的定義及主要種類，明確規(guī)定政治犯不引渡原則的適用范圍。

（二）制定專門的國際刑事司法協(xié)助法。我國應由全國人大或全國人大常務委員會來制定一部專門的《國際刑事司法協(xié)助法》，對國際刑事司法協(xié)助的方式、程序、內(nèi)容等作出明文規(guī)定，其中有關警務合作的內(nèi)容可以參考現(xiàn)有的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》，并增加相關內(nèi)容，包括情報交換、代為送達文書、委托調(diào)查取證、辦理有關刑事訴訟手續(xù)、緝捕罪犯、引渡罪犯、資產(chǎn)的追回與返還、警務合作的請求與審查、執(zhí)行、相關費用的承擔等。新制定的《國際刑事司法協(xié)助法》應與我國對外簽訂的引渡協(xié)議、刑事司法協(xié)助協(xié)議以及相關的警務合作協(xié)議保持一致，即與我國承擔的國際法義務保持一致。

（三）從組織機構(gòu)、工作機制、信息交流等方面加強國際警務合作。組織機構(gòu)、工作機制、信息交流等方面的強化與完善必將進一步提高我國參與國際警務合作的工作效率和工作成績，增強打擊外逃罪犯以及跨國性犯罪活動的力度?；诖?，我國應采取以下具體措施。

我國應聯(lián)合公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等部門，抽調(diào)精干的業(yè)務人員，組建一個跨部門的協(xié)調(diào)組織或單位，專門從事具體的國際刑事司法協(xié)助和國際警務合作事宜；與相關國家的主管部門構(gòu)建經(jīng)常性的對話機制（如部長級會晤機制），協(xié)商解決國際刑事司法協(xié)助和國際警務合作中出現(xiàn)的問題，消除誤解，加強合作，指導雙方的工作內(nèi)容和工作方式。

適當時候，我國主管部門與其他國家主管部門還可以簽署相關的合作協(xié)議，建立高度穩(wěn)定的工作機制，規(guī)范雙方的警務合作行為，這是國際警務合作的比較高級和完善的工作模式。中國公安部在這方面已經(jīng)進行了有益的探索。如自1997年發(fā)表載有加強中美執(zhí)法合作內(nèi)容的《中美聯(lián)合聲明》以來，兩國執(zhí)法部門保持著密切的高層接觸和業(yè)務交流，在許多領域開展了互利合作，建立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡小組會晤機制，取得了積極成效。2006年7月29日，在時任國務委員、公安部長周永康結(jié)束訪美之際，中美雙方發(fā)表了《中華人民共和國公安部和美利堅合眾國司法部關于進一步加強執(zhí)法合作的聯(lián)合聲明》。該聲明指出，雙方?jīng)Q定進一步加強執(zhí)法領域的合作，在符合中美兩國共同利益的前提下，促進雙方在緝捕和遣返在逃犯罪嫌疑人，打擊跨國有組織犯罪、毒品走私、偽造貨幣和洗錢犯罪以及遣返非法移民等方面的合作，雙方愿意在打擊網(wǎng)絡犯罪、毒品犯罪、侵犯知識產(chǎn)權和反恐情報交流、執(zhí)法交流等方面加強合作。同時中國公安部與美國聯(lián)邦調(diào)查局還分別達成了《關于反恐情報信息交流與合作的諒解備忘錄》等五個相關備忘錄。13主管部門或業(yè)務部門之間的合作協(xié)議是目前中美兩國在缺乏雙邊引渡協(xié)議的情況下開展警務合作、共同打擊跨國性犯罪活動的有效途徑。這種方式為我國與其他相似情況的國家之間的合作提供了重要借鑒。

我國還應建立直接打擊國際性犯罪的執(zhí)法網(wǎng)絡，構(gòu)筑一套信息收集、檢索、交換、傳輸?shù)木W(wǎng)絡體系，并借助該網(wǎng)絡體系及時交換有關毒品犯罪、洗錢、跨國經(jīng)濟犯罪以及腐敗犯罪活動等方面的信息，及時將跨國犯罪分子的動向提供給當事國，通暢情報信息交流的渠道。14

注釋：

①付鳳：《全球化條件下的國際刑事警務合作》，《安慶師范學院學報》（社會科學版）2007年第3期。

②③1112閔劍：《對當前國際警務合作方式的探討》，《上海公安高等?？茖W校學報》2005年第1期。

④國際刑警組織是世界各國合作打擊刑事犯罪的國際組織。1984年9月我國加入國際刑警組織，標志著我國公安機關與世界各國警方進入了新的合作發(fā)展階段。

⑤據(jù)司法部提供的資料顯示，截至目前，中國共與47個國家締結(jié)了雙邊刑事司法協(xié)助條約。這些國家的基本分布為：亞洲15個（阿聯(lián)酋、巴基斯坦、朝鮮、菲律賓、哈薩克斯坦、韓國、老撾、蒙古、塔吉克斯坦、泰國、烏茲別克斯坦、印度尼西亞、越南、日本、吉爾吉斯斯坦）；歐洲17個（愛沙尼亞、白俄羅斯、保加利亞、波蘭、俄羅斯、法國、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、葡萄牙、塞浦路斯、土耳其、烏克蘭、西班牙、希臘、馬耳他、德國）；非洲5個（埃及、阿爾及利亞、納米比亞、南非、突尼斯）；美洲8個（加拿大、美國、巴西、哥倫比亞、古巴、墨西哥、秘魯、委內(nèi)瑞拉）；大洋洲兩個（澳大利亞、新西蘭）。見《司法部司長郭建安：中外“司法協(xié)助網(wǎng)絡”輪廓初現(xiàn)》，《法制日報》2009年3月6日。

⑥《中國加強國際警務合作向16國派26名警務聯(lián)絡官》，載中華人民共和國公安部網(wǎng)，http://www.mps.gov.cn/n16/ n1252/n1867/n2677/124917.html，2006年2月22日。

⑦向群、土紹芳：《GMS國際警務合作》，《中國刑事警察》2006年第5期。

⑧沈惠章：《拓展國際警務合作新領域的探討》，《新疆警官高等?？茖W校學報》2004年第3期。

⑨參見《其他法域及國際警務合作法律制度》，河南公安高等?？茖W校網(wǎng)站，http://www.hngazk.edu.cn/jcf/show.asp id=220。

⑩蔣傳洋、羅旭紅：《國際刑事司法協(xié)助和警務合作的范圍與程序規(guī)制》，《中國刑事警察》1998年第5期。

13李慎波、周宇：《中美合作執(zhí)法為引渡條約鋪路外逃貪官難遁逃》，http://review.jcrb.com/zywfiles/ca537578.htm，2009年6月13日。

14杜寶慶：《中國與東盟刑事司法協(xié)助淺析》，《東南亞縱橫》2008年第12期。

D631

A

1674-3040（2010）01-0035-06

2009-08-16

張宙跇，浙江警察學院2007級國際警務合作人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)學生。指導教師：許韜。

（責任編輯錢江）