關(guān)于黨代表大會(huì)常任制的理性辨析

謝晶瑩

（湖南省社會(huì)科學(xué)院 政治與公共管理研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410003）

關(guān)于黨代表大會(huì)常任制的理性辨析

謝晶瑩

（湖南省社會(huì)科學(xué)院 政治與公共管理研究所，湖南 長(zhǎng)沙 410003）

實(shí)行黨代表大會(huì)常任制是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、拓寬黨內(nèi)民主渠道的重要形式。在黨代表大會(huì)常任制實(shí)踐過程中還面臨許多新的情況和問題，為此，我們必須采取行之有效的措施，進(jìn)一步暢通黨代表正?！斑M(jìn)”、“出”的通道，維護(hù)黨代表隊(duì)伍的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各代表團(tuán)或代表小組的指導(dǎo)和服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)黨代表活動(dòng)的經(jīng)?；?、多樣化和規(guī)范化。

黨的代表大會(huì)；常任制；突出問題；完善對(duì)策

胡錦濤同志在黨的十七屆四中全會(huì)中指出：“繼續(xù)選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制?！彼^黨代表大會(huì)常任制，是指每次黨的代表大會(huì)完成換屆選舉任務(wù)后，在黨的委員會(huì)任期內(nèi)每年舉行一次代表會(huì)議，行使黨的代表大會(huì)的職權(quán)。這期間，黨代表的資格繼續(xù)有效，不再重新進(jìn)行選舉。黨的代表會(huì)議由黨的委員會(huì)每年定期或不定期召開，聽取和審議黨的委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作報(bào)告，討論決定黨的重大問題，對(duì)全委會(huì)及其成員的工作進(jìn)行評(píng)議。實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，能有效地發(fā)揮黨代表參與決策、監(jiān)督、示范和橋梁的作用，促進(jìn)黨的事業(yè)健康發(fā)展。因此，我們必須采取行之有效的措施，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，充分發(fā)揮黨代表的作用，促進(jìn)各級(jí)黨委決策的民主化和科學(xué)化。

一、實(shí)行黨代表大會(huì)常任制是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的重要形式

黨的代表大會(huì)制度是黨內(nèi)民主的基本制度，是黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的主要渠道。發(fā)展黨內(nèi)民主，最主要的就是健全和完善黨的代表大會(huì)制度。實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的根本舉措。黨代表在黨委的決策前、決策中、決策后全方位廣泛參與，既能擴(kuò)大決策的參與面，又能推進(jìn)決策的科學(xué)化，能使黨委的重大決策更加切合實(shí)際，更加體現(xiàn)黨心民意，從而獲得廣大與會(huì)代表的支持和擁護(hù)。實(shí)踐證明，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制是黨的政治制度的一項(xiàng)創(chuàng)新，對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，堅(jiān)持和完善黨的民主集中制，強(qiáng)化黨內(nèi)民主監(jiān)督，密切黨群關(guān)系，發(fā)揮黨代表的作用，促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，具有十分重要的意義。

1、實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是增強(qiáng)代表責(zé)任感和使命感的內(nèi)在選擇。黨的代表大會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，是黨的各級(jí)組織，包括中央組織、地方各級(jí)組織和部分基層組織討論、決定黨的重大問題和選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的會(huì)議。黨委會(huì)必須每年向它報(bào)告工作，聽取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問。這樣，能更好地樹立黨的代表大會(huì)的權(quán)威，充分有效地發(fā)揮它作為最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要作用。在非常任制條件下，代表的作用只體現(xiàn)在開會(huì)的幾天時(shí)間，有人說是“五年開次會(huì)，會(huì)期三五天，舉舉手，劃劃圈，散會(huì)就靠邊”。實(shí)行常任制以后，能進(jìn)一步明確代表的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，使代表保持經(jīng)常性活動(dòng)，從而保證代表作用的正常發(fā)揮。

2、實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是保持黨同人民群眾血肉聯(lián)系的客觀要求。黨代表大會(huì)的代表，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)常聯(lián)系廣大黨員的紐帶，也是黨廣泛聯(lián)系各界群眾的橋梁。實(shí)行代表職務(wù)常任制，能經(jīng)常地集中下級(jí)組織、黨員和人民群眾的意見和建議，使之成為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)常聯(lián)系廣大黨員和各方面人民群眾的橋梁和紐帶。由于黨委的重大決策和活動(dòng)，可以通過代表傳達(dá)到廣大黨員，廣大黨員的意見和建議能通過代表反映上來并及時(shí)得到解決?？梢?，黨組織與廣大黨員之間的聯(lián)系和溝通的加強(qiáng)，能使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部自覺轉(zhuǎn)變作風(fēng)，切實(shí)加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，從而不斷增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

3、實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平的有效途徑。實(shí)行常任制，能始終堅(jiān)持黨對(duì)重大問題的決策權(quán)。如縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)按照黨代會(huì)形成的決議、作出的決定召開，每年先召開黨代會(huì)，然后再召開人代會(huì)，人代會(huì)具體貫徹黨代會(huì)的部署，人代會(huì)各個(gè)報(bào)告充分體現(xiàn)黨代會(huì)的精神，把縣（區(qū)）委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的重大決策、重大工作部署，具體落實(shí)到人大、政府、政協(xié)的全面工作中去，保證黨委處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，提高黨委總攬全局的能力，從而體現(xiàn)黨代會(huì)討論決定重大問題的權(quán)威性。

4、實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，是拓寬廣大黨員參與監(jiān)督的重要渠道。黨代表大會(huì)常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要環(huán)節(jié)，是黨員實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的根本制度保障。實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制，為每個(gè)代表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督提供了可靠的制度途徑和有利條件，能大大推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有助于克服官僚主義、形式主義等不正之風(fēng)，清除各種腐敗現(xiàn)象，維護(hù)黨的形象，把黨委和黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接置于黨代表大會(huì)代表的監(jiān)督之下。相對(duì)于黨的全委會(huì)的監(jiān)督，這種監(jiān)督的范圍更為廣泛，內(nèi)容更為全面，充分體現(xiàn)了選舉權(quán)與監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)一。尤其是通過建立委員聯(lián)系代表制度，黨委民主生活會(huì)前征求代表意見制度，黨委重大決策向代表通報(bào)制度，以及對(duì)黨委及其成員進(jìn)行民主評(píng)議制度等，從而使監(jiān)督制度更加健全，監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督作用不斷體現(xiàn)。

二、實(shí)行黨代表大會(huì)常任制須解決好的突出問題

黨代表是黨代會(huì)的主體，是黨員與黨組織溝通的橋梁和紐帶，是黨員權(quán)利的受托者和堅(jiān)定維護(hù)者、黨組織履職的強(qiáng)力監(jiān)督者、黨的路線方針政策的積極宣傳者和實(shí)踐者。黨代表大會(huì)常任制構(gòu)筑了黨內(nèi)民主發(fā)展的新平臺(tái)，從制度上為廣大黨員實(shí)現(xiàn)自身民主創(chuàng)造了空間。黨代表大會(huì)常任制作為一個(gè)新生事物，它的推進(jìn)和發(fā)展必然是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在此過程中還面臨許多的新情況和新問題。

1、認(rèn)識(shí)有待統(tǒng)一。目前，有的認(rèn)為，黨代表中大部分是人大代表，在每年都要召開人大、政協(xié)“兩會(huì)”的情況下，還要召開一次黨代表大會(huì)年會(huì)，且議題都差不多，這樣，既浪費(fèi)時(shí)間，又浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力，沒有什么必要。有的認(rèn)為，健全和完善黨的代表大會(huì)制度，關(guān)鍵是要解決好各級(jí)黨組織中的集體領(lǐng)導(dǎo)制度問題，以及提高全體黨員尤其是黨員干部的綜合素質(zhì)問題。有的黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，搞黨代變大會(huì)常任制是在搞形式，擺花架子，追求轟動(dòng)效應(yīng)，沒有什么實(shí)際意義，不值得提倡。

2、工作力量有待充實(shí)。要抓好黨代表的活動(dòng)和管理，促進(jìn)黨代表大會(huì)常任制工作的順利開展，必須要有一定的物質(zhì)保障。目前的試點(diǎn)中，在黨代表大會(huì)常任制工作辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，大都是以臨時(shí)機(jī)構(gòu)為主，形同虛設(shè)，人員基本上是從有關(guān)部門抽調(diào)來的，力量薄弱。有的雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但編制少，規(guī)格低。有的在組織部設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)組（處）或聯(lián)絡(luò)辦公室，既沒有編制，也沒有專職人員，加上組織部門本身日常工作就很繁雜，增加這項(xiàng)工作后，常任制工作辦公室對(duì)各代表團(tuán)工作的指導(dǎo)督促就顯得力不從心。

3、參政議政的意識(shí)有待提升。目前，在實(shí)際工作生活中，對(duì)黨員的權(quán)利提的不多，落實(shí)的也不多，黨員權(quán)利如何行使也沒有硬性的規(guī)定。選舉黨代表時(shí)，黨員們普遍認(rèn)為這是一種政治榮譽(yù)，也就沒考慮黨代表到底能代表什么，能有哪些權(quán)利，應(yīng)該做些什么。加上選舉黨代表時(shí)，組織上更多地考慮其廣泛性，以及選出的代表能否體現(xiàn)黨組織的意圖，因而對(duì)代表的綜合素質(zhì)要求不高，把握不嚴(yán)。長(zhǎng)期以來，在召開黨代會(huì)時(shí)，很多黨代表習(xí)慣于隨大流，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村黨員代表政治文化素質(zhì)偏低，參與黨內(nèi)活動(dòng)的熱情不高，能力較弱，怕增加負(fù)擔(dān)，怕帶來麻煩，不能很好地履行職責(zé)和發(fā)揮作用。

4、穩(wěn)定性和代表性有待增強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)黨代表活動(dòng)的經(jīng)常化，能夠拓寬黨代表在閉會(huì)期間發(fā)揮作用的渠道和形式，促使黨代表有更多的機(jī)會(huì)參與黨內(nèi)外事務(wù)，提高黨代表的工作積極性，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。但是，由于沒有普遍推行黨代表大會(huì)常任制，黨代會(huì)及黨代表的作用也就沒有充分發(fā)揮出來。在任期內(nèi)，代表中的一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部由于工作調(diào)動(dòng)或其他原因，使代表的數(shù)量和結(jié)構(gòu)經(jīng)常變動(dòng)，不利于代表隊(duì)伍的穩(wěn)定和黨代表大會(huì)作用的發(fā)揮。

三、完善黨代表大會(huì)常任制的對(duì)策

黨代表大會(huì)常任制是一場(chǎng)政治體制改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，是一場(chǎng)觸及人們靈魂深處的革命，要害在于根治權(quán)力過分集中的官僚主義甚至是家長(zhǎng)制的“總病根”；是建立健全充分反映黨員和基層黨組織真實(shí)意愿的黨內(nèi)民主制度。它的特征就是要突出一個(gè)“常”字，經(jīng)常性、制度性地開展多種形式的活動(dòng)是實(shí)行黨代會(huì)常任制的重點(diǎn)。因此，我們必須采取行之有效的措施，進(jìn)一步暢通黨代表正常“進(jìn)”、“出”的通道，維護(hù)黨代表隊(duì)伍的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各代表團(tuán)或代表小組的指導(dǎo)和服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)黨代表活動(dòng)的經(jīng)?；⒍鄻踊鸵?guī)范化。

1、進(jìn)一步規(guī)范黨代表的資格。黨代表是通過直接選舉產(chǎn)生的，實(shí)行常任制之后的黨代會(huì)的組成和運(yùn)作必須有利于履行其職責(zé)。由于黨代表要參與黨內(nèi)重大問題的討論和決策，行使選舉權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，這就使得黨代表不能只是一種榮譽(yù)稱號(hào)，而是要求黨代表不僅要具有一般黨員的標(biāo)準(zhǔn)，還要具有較強(qiáng)的議事和決策能力。因此，要使黨代表確實(shí)具有代表性，必須注意以下幾點(diǎn)：一要建立黨代表述職制度，即每年年終，黨代表要向所在選舉單位的支部黨員大會(huì)述職，報(bào)告履行代表職責(zé)的情況，以增強(qiáng)代表的責(zé)任感和緊迫感。二要按照既充分體現(xiàn)黨內(nèi)意志、又能夠深入討論和決定問題的原則，調(diào)整組成人員的數(shù)額。黨代會(huì)代表的數(shù)量太多，不利于深入討論問題；數(shù)量太少則無法體現(xiàn)黨代會(huì)的代表性。

2、進(jìn)一步明確和落實(shí)黨代表的權(quán)利。黨的十七大報(bào)告指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營(yíng)造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。”黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)，體現(xiàn)在黨的制度和黨內(nèi)生活中，就是全體黨員一律平等，直接或間接地決定黨內(nèi)的一切重大事務(wù)。黨章和黨員權(quán)利保障條件明確地規(guī)定了黨員的民主權(quán)利，涉及民主參與、民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面。為此，我們應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：一要明確代表具有參加黨代表大會(huì)、代表團(tuán)會(huì)議，聽取和審議黨委、紀(jì)委的工作報(bào)告，參與重大問題的討論和決策的權(quán)利。二是在代表大會(huì)上，行使選舉權(quán)和表決權(quán)的權(quán)利，可以要求改變候選人和按照規(guī)定程序提出新的候選人；按規(guī)定程序提出議題的權(quán)利，五分之一以上的代表提出同一議題時(shí)，主席團(tuán)和黨委應(yīng)將該議題列為代表大會(huì)的正式議題；可以對(duì)黨委、紀(jì)委，黨委委員、紀(jì)委委員提出批評(píng)、詢問、質(zhì)詢，提出對(duì)黨委、紀(jì)委，黨委委員、紀(jì)委委員進(jìn)行信任投票的建議，并進(jìn)行信任投票的權(quán)利。只有這樣，才能真正發(fā)揮黨員的主人翁責(zé)任感和使命感，提高黨員的積極性和創(chuàng)造性。

3、進(jìn)一步完善黨代表大會(huì)制度。黨代表大會(huì)制度，是黨的一項(xiàng)帶根本性的組織制度，是黨的各級(jí)組織包括中央組織、地方各級(jí)組織和部分基層組織討論、決定黨的重大問題和選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的會(huì)議。實(shí)踐證明，黨的代表大會(huì)制度能否有效運(yùn)行，發(fā)展黨內(nèi)民主是關(guān)鍵。偉大的導(dǎo)師列寧在《（工人論黨內(nèi)分裂）一書序言》談到，“黨的最高機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是代表大會(huì)，即一切有全權(quán)的組織的代表的會(huì)議，這些代表作出的決定是最后的決定！這是民主代表制原則，它同協(xié)商性代表會(huì)議原則和把會(huì)議決定交給各組織舉行投票即舉行全民投票的原則是相反的”。按照馬克思主義的原則，黨的各級(jí)代表大會(huì)是黨的各級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是黨員通過自己選出的代表充分行使民主權(quán)利，參與管理黨內(nèi)事務(wù)的主要渠道。為此，我們必須把握以下幾個(gè)重點(diǎn)：一要定期召開黨的代表大會(huì)，不斷增強(qiáng)黨代會(huì)權(quán)力的影響力，有效監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)工作，協(xié)調(diào)和溝通群眾中的利益關(guān)系。二要以建立黨的常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)為目標(biāo)，讓黨代表大會(huì)常任制直接與黨的全委會(huì)對(duì)接，成為黨的常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的常委會(huì)成為黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨的紀(jì)委會(huì)成為黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)。三要充分發(fā)揮黨代表大會(huì)的社會(huì)化功能，切實(shí)監(jiān)督和保證黨的工作健康、有效地進(jìn)行。

4、進(jìn)一步完善與常任制相配套的工作制度。建立健全和規(guī)范有效的黨代會(huì)大會(huì)常任制的相關(guān)制度，是充分發(fā)揮黨代表作用的重要保證。因此，在黨代表管理和活動(dòng)方面，必須有與之配套、保證其運(yùn)行的相關(guān)制度作保障。一是要完善黨委委員與黨代表聯(lián)系的制度。在任期內(nèi)，經(jīng)常找代表座談，聽取意見，收集基層黨員的反映和呼聲，擴(kuò)大和保障黨員參與的權(quán)利，客觀負(fù)責(zé)地將這些意見進(jìn)行整理、集中，帶到代表大會(huì)上去。二是要完善重大決策征求意見制度。凡屬黨內(nèi)的重大決策問題，都應(yīng)力求組織廣大黨員討論，充分聽取各種意見，讓黨員暢所欲言，把各種不同方案講出來，然后在民主的基礎(chǔ)上加以集中，通過決策的民主化來實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化。三是要完善黨內(nèi)情況通報(bào)制度和情況反映制度。讓黨代表及時(shí)了解黨內(nèi)事務(wù)，及時(shí)了解黨內(nèi)生活的重要信息，了解黨內(nèi)機(jī)制的運(yùn)行情況。四是完善提案制度。要明確規(guī)定黨代會(huì)提案的條件和程序，形成提案提出、確立、處理、反饋的一套工作機(jī)制。

注釋：

① 《中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，《湖南日?qǐng)?bào)》，2009年9月19日。

②任劍濤：《中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的當(dāng)務(wù)之急》，《南方日?qǐng)?bào)》，2006年9月1日。

③《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1983年版。

④《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社，2007年版。

⑤《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社出版，2007年版。

⑥劉濤：《關(guān)于完善黨的代表大會(huì)制度的幾點(diǎn)思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2009年第7期。

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1671-2994（2010）03-0092-03

2010-01-19

謝晶瑩（1967- ），男，湖南資興人，湖南省社會(huì)科學(xué)院政治與公共管理所研究員。研究方向：政治與公共管理。

責(zé)任編輯：劉建文