政府部門消防工作職責探討

●王 松

(北京市消防總隊,北京 100035)

消防安全是社會穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的重要保障,直接關系人民群眾安居樂業(yè),關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局,這決定了消防工作必然是政府公共管理和社會服務的重要內(nèi)容?！断婪ā肥俏覈拦ぷ鞫嗄陙韺嵺`經(jīng)驗的總結,1998年制定《消防法》時就確定了政府對消防工作的領導,2008年新修訂的《消防法》繼承和發(fā)展了這一規(guī)定,在第 2條中將“政府統(tǒng)一領導”作為消防工作原則的重要內(nèi)容加以確定,同時第 3條又規(guī)定“國務院領導全國的消防工作,地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作”。然而政府承擔的具體消防工作職責卻散見于各類法律法規(guī),筆者對其進行了一次梳理、歸納,認為政府的消防工作職責主要有六大類,分別如下：

一、行政立法

行政立法,是指政府根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章。主要包括：

(一)國務院制定行政法規(guī)

行政法規(guī)必須以憲法和法律為依據(jù),它的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。其規(guī)定的事項主要有三方面的內(nèi)容：(1)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項;(2)為實施憲法第 89條規(guī)定的屬于國務院的行政管理職權,而需要制定行政法規(guī)的事項;(3)全國人大及其常委會授權國務院立法的事項。

(二)部委規(guī)章

國務院各部、委員會及具有行政管理職能的直屬機構,可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權限范圍內(nèi),制定規(guī)章。

(三)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定規(guī)章

地方政府規(guī)章的制定依據(jù)是法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),其規(guī)定的事項主要有兩項：(1)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定而需要制定規(guī)章的事項;(2)屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項。

二、行政決策

行政決策,是指政府依法對其所管轄領域和范圍內(nèi)的重大的消防行政管理事項作出決策。具體包括：

(一)將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃是政府根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展所作的統(tǒng)籌部署,是政府開展社會管理和公共服務的重要依據(jù)。科學的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,有利于合理有效配置公共資源,促進社會和諧發(fā)展。消防工作是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分,關系到公共財產(chǎn)安全、公民人身、財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定,因此,政府應當將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,使消防工作與經(jīng)濟、社會同步發(fā)展,保障國民經(jīng)濟和社會在安全的前提下又好又快發(fā)展。

(二)建立火災事故的應急救援機制

縣級以上地方人民政府應當組織有關部門針對本行政區(qū)域內(nèi)的火災特點制定應急預案,建立應急反應和處置機制,為火災撲救和應急救援工作提供人員、裝備等保障?；馂牡陌l(fā)生具有突發(fā)性的特點,政府針對本行政區(qū)域的火災特點制定應急預案,建立火災應急反應機制,能夠確保在發(fā)生火災時迅速采取有效措施,防止人員傷亡和財產(chǎn)損失擴大?；馂膽鳖A案應當針對火災的性質、特點以及可能造成的危害,明確規(guī)定火災應急救援工作的組織指揮體系、部門職責、火災的預防與預警機制、處置程序、保障措施等內(nèi)容。同時,政府還應當為火災撲救和應急救援工作提供人員、裝備保障,根據(jù)預案切實做好人力、物力、財力、交通、醫(yī)療、通信保障工作,保證火災應急救援工作順利開展。

三、決定重大事項

決定重大事項,是指政府依法對消防行政管理中的具體重大事宜的處理權。具體包括：

(一)決定重大行政處罰案件

根據(jù)消防法的規(guī)定,責令停產(chǎn)停業(yè),對經(jīng)濟和社會生活影響較大的,由公安機關消防機構提出意見,并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施。責令停產(chǎn)停業(yè)對經(jīng)濟和社會生活影響較大,主要是指被處罰的生產(chǎn)經(jīng)營單位對當?shù)亟?jīng)濟建設有較大影響,或者與當?shù)厝嗣袢罕娚钣忻芮嘘P系,如果停產(chǎn)停業(yè)有可能帶來重大經(jīng)濟損失,甚至可能對當?shù)亟?jīng)濟建設產(chǎn)生重大影響,給當?shù)厝罕娚顜砝щy,一旦處置不妥容易影響社會穩(wěn)定。因此,對這些生產(chǎn)經(jīng)營單位作出責令停產(chǎn)停業(yè)處罰時應當慎重考慮,不能由公安機關及其消防機構決定,而應當由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌考慮作出決定,并由政府組織有關部門實施。

(二)調(diào)整城鄉(xiāng)消防安全布局

城鄉(xiāng)消防安全布局不符合消防安全要求的,應當調(diào)整、完善;對于公安機關消防機構在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設施不符合消防安全要求,或者本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災隱患的,由公安機關書面報告本級人民政府,接到報告的人民政府應當及時核實情況,組織或者責成有關部門、單位采取措施,予以整改。城鄉(xiāng)消防安全布局和公共消防設施是保障城鄉(xiāng)公共安全的重要基礎,事關城鄉(xiāng)火災防控整體水平。合理的城鄉(xiāng)消防安全布局和規(guī)范的公共消防設施配置,有利于提高城鄉(xiāng)火災防控能力,有效防止和減少火災危害。消防火災隱患僅僅依靠公安機關及其消防機構不可能予以消除,需要調(diào)動多個管理部門,因此,必須由人民政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。

四、規(guī)劃建設

(一)制定實施消防規(guī)劃

各級人民政府要制定消防規(guī)劃并負責組織落實。地方各級人民政府應當將包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容的消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃,并負責組織實施。消防規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分,消防規(guī)劃是否科學、合理,是判斷一個地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃是否科學、合理的重要指標之一,依法將消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃并組織實施,對促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重大的意義。因此,人民政府應當結合本地區(qū)的實際情況,在消防規(guī)劃中科學、合理地制定有關消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容,將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃并組織實施。

(二)建設公共消防設施

各級人民政府要加快公共消防設施、消防裝備建設,保障經(jīng)費投入,公共消防設施、消防裝備不足或者不適應實際需要的,應當增建、改建、配置或者進行技術改造。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展,城市化進程不斷深入,城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴大,建筑的布局和功能越來越復雜,火災的危險性大大增加。在這樣的情況下,公共消防設施、消防裝備應當及時得到維護和補充,并且應當根據(jù)新的火災形勢不斷進行技術更新和升級,為預防和撲救火災提供物質保障。因此,人民政府應當加強公共消防設施和消防裝備的建設和管理,對公共消防設施不適應需求的,應當及時增建、改建;新建城市和開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)的公共消防設施建設必須一步到位;對過去城市建設過程中消防供水、消防車通道、消防通信等“欠賬”的,要抓緊徹底解決;對消防裝備不足的,應當及時配備和進行技術改造、更新。

(三)建立健全消防組織

各級人民政府應當加強消防組織建設,根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要,建立多種形式的消防組織,加強消防技術人才培養(yǎng),增強火災預防、撲救和應急救援的能力。各種消防組織是火災預防、撲救和其他應急救援工作的具體承擔者,必須加強消防組織的建設和管理,以滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。多種形式的消防組織,主要包括公安消防隊、政府專職消防隊、企事業(yè)單位專職消防隊、志愿消防隊等。縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定建立公安消防隊、專職消防隊,并按照國家標準配備消防裝備,承擔火災撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和消防工作的需要,建立專職消防隊、志愿消防隊,承擔火災撲救工作。公安消防隊是我國主要的專業(yè)消防力量,加強公安消防隊建設是加強消防組織建設的重要內(nèi)容,一是要科學布局,消防隊站的覆蓋范圍更加全面,縣級以上人民政府應按照國家規(guī)定的消防站建設標準,建立公安消防隊,尤其是尚未建立公安消防隊的縣級區(qū)域,應當抓緊建立;二是要不斷提高公安消防隊的火災撲救和應急救援能力,加強技術和人才培養(yǎng)。政府專職消防隊、志愿消防隊是公安消防隊的重要補充力量,地方人民政府可以合理利用社會資源,成立政府專職消防隊、志愿消防隊,與公安消防隊共同形成統(tǒng)籌兼顧、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的消防組織體系。

(四)加強農(nóng)村消防工作

地方各級人民政府應當加強對農(nóng)村消防工作的領導,采取措施加強公共消防設施建設,組織建立和督促落實消防安全責任制。農(nóng)村消防工作是我國消防工作的重要組成部分,但是由于種種原因,我國農(nóng)村消防工作與城市相比還較為薄弱,還不適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,也不適應農(nóng)村居民的消防安全需求。為此,必須從以下三個方面加強農(nóng)村消防工作：一是地方各級人民政府應當加強對農(nóng)村消防工作的領導。人民政府的領導是做好農(nóng)村消防工作的關鍵,農(nóng)村消防工作是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要內(nèi)容,是新農(nóng)村建設的重要保障,做好農(nóng)村消防工作,保障群眾人身財產(chǎn)安全,維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,確保群眾安居樂業(yè),為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境,是人民政府的重大責任。二是地方各級人民政府應當采取措施加強公共消防設施建設。人民政府應當充分利用新農(nóng)村建設的大好時機,結合農(nóng)村公共事業(yè)建設,將消防安全布局、消防水源、消防車通道、公共消防設施等與村容村貌、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水工程、能源建設等公共基礎設施建設同步規(guī)劃、同步建設、同步實施,不斷改善農(nóng)村消防安全條件。三是地方各級人民政府應當組織建立和督促落實消防安全責任制。當前,農(nóng)村消防安全責任制不健全,是制約農(nóng)村消防工作的重要因素,因此,針對農(nóng)村消防工作的薄弱環(huán)節(jié),人民政府要組織建立和督促落實農(nóng)村消防安全責任制,并做好監(jiān)督檢查,確保其得到貫徹落實。

五、調(diào)查處理火災事故

特別重大火災事故,即造成 30人以上死亡,或者 100人以上重傷,或者 1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故,由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查;重大火災事故,即造成 10人以上 30人以下死亡,或者 50人以上 100人以下重傷,或者 5 000萬元以上 1億元以下直接經(jīng)濟損失的事故,由事故發(fā)生地省級人民政府負責調(diào)查;較大火災事故,即造成 3人以上 10人以下死亡,或者 10人以上 50人以下重傷,或者 1 000萬元以上 5 000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故,由設區(qū)的市級人民政府府負責調(diào)查;一般火災事故,即造成 3人以下死亡,或者 10人以下重傷,或者 1000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故,由縣級人民政府負責調(diào)查。火災事故調(diào)查結束后,負責事故調(diào)查的人民政府應當根據(jù)事故調(diào)查報告做出批復。有關機關應當按照人民政府的批復,依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權限和程序,對事故發(fā)生單位和有關人員進行行政處罰,對負有事故責任的國家工作人員進行處分。事故發(fā)生單位應當按照負責事故調(diào)查的人民政府的批復,對本單位負有事故責任的人員進行處理。負有事故責任的人員涉嫌犯罪的,應依法追究其刑事責任。

六、宣傳指導檢查

(一)開展經(jīng)常性的宣傳教育

各級人民政府應當組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育,使消防宣傳教育深入到各個領域,使公眾能夠及時獲取消防知識,提高公民的消防安全意識,使群眾了解和掌握報警、避險、火災預防、逃生自救的常識,讓公眾認識到消防安全的重要性,了解消防知識,自覺遵守消防法律、法規(guī)。

(二)重點防火期的宣傳檢查

在重點防火期,針對特定人群或者特定火災特點,進行有針對性的宣傳教育和檢查,能夠起到較好的作用,有利于重點防火期各項消防工作的順利開展。例如在農(nóng)業(yè)收獲季節(jié)、森林和草原防火期間、重大節(jié)假日期間以及火災多發(fā)季節(jié),地方各級人民政府應當組織開展有針對性的消防宣傳教育,采取防火措施,進行消防安全檢查,使群眾能夠了解在重點防火期,哪些環(huán)節(jié)容易發(fā)生火災,應當采取何種預防措施以及一旦發(fā)生火災后應當如何逃生自救和撲救初起火災。通過消防安全檢查,能夠確保各項消防安全措施得到有效的落實。

(三)指導基層組織開展消防工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應當指導、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展群眾性的消防工作。村民委員會、居民委員會是農(nóng)村居民和城市居民自我管理、自我服務、自我教育的基層群眾性自治組織,只有充分發(fā)揮村民委員會和居民委員會的作用,才能有效地做好群眾消防安全工作,提高他們的消防安全意識和能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和城市街道辦事處是人民政府的基層組織,應當指導、支持和幫助村民委員會、居民委員會開展下列群眾性消防工作：一是宣傳普及消防知識,使群眾了解火災預防、逃生自救的常識,宣傳有關消防工作的法律法規(guī),提高消防安全意識;二是建立消防安全責任制度,確定消防安全責任人,使消防安全工作責任到人;三是組織制定防火安全公約,使居民共同遵守消防安全制度,并互相監(jiān)督;四是進行防火安全檢查,檢查是否有違反防火安全公約的情況,是否存在火災隱患并督促整改。

(四)監(jiān)督檢查

地方各級人民政府應當落實消防工作責任制,對本級人民政府有關部門履行消防安全職責的情況進行監(jiān)督檢查。人民政府有關部門一方面作為行政機關要行使法律授予的消防行政職權,另一方面作為機關法人,還要承擔《消防法》第 16條規(guī)定的單位消防安全職責。因此,為確保人民政府各有關部門依法履行消防工作職責,地方各級人民政府應當對本級人民政府有關部門落實消防安全責任制、履行消防安全職責的情況進行監(jiān)督檢查?？h級以上地方人民政府有關部門應當根據(jù)本系統(tǒng)的特點,有針對性地開展消防安全檢查,及時督促整改火災隱患。

要做好消防工作,除了公安機關消防機構加強監(jiān)督以外,還需要人民政府其他部門的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《消防法》和有關法律的規(guī)定,除公安機關消防機構外,其他有關政府部門也應承擔有關的消防安全的行政職責,如教育、人力資源行政主管部門應將消防知識納入教育、教學、培訓的內(nèi)容,再如建設行政主管部門對建筑工程消防設計未經(jīng)審核合格的,不得核發(fā)施工許可證?！断婪ā愤@些規(guī)定有利于貫徹“部門依法監(jiān)管”的原則,發(fā)揮人民政府有關部門熟悉本系統(tǒng)、掌握本系統(tǒng)消防工作特點的優(yōu)勢,依法有針對性地開展消防安全檢查,提高消防安全監(jiān)督檢查效率,提高整體消防安全監(jiān)督檢查效果。