我國(guó)軍事權(quán)的憲法規(guī)制

●仲崇玲

(武警學(xué)院基礎(chǔ)部,河北廊坊 065000)

一、我國(guó)憲法語(yǔ)境下軍事權(quán)的界定

軍事權(quán)來(lái)自于有組織的外界防衛(wèi)需要和它對(duì)侵略的有用性。[1]其在權(quán)能上至少包含決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的權(quán)力、統(tǒng)率與管理軍隊(duì)的權(quán)力、進(jìn)行防務(wù)建設(shè)的權(quán)力以及軍事裁判的權(quán)力。因而,軍事權(quán)從總體上來(lái)說(shuō)是一種“以國(guó)家為典型代表的各種人類政治生活的共同體為組織軍事事務(wù),實(shí)現(xiàn)以共同體的生存為主要內(nèi)容的職能而形成與實(shí)施的一種權(quán)力”[2]。

在前憲政時(shí)代,權(quán)力概念具有專制主義的特性,統(tǒng)治者往往將權(quán)力的爭(zhēng)奪尤其是軍事權(quán)的爭(zhēng)奪看做是一場(chǎng)“零和博弈”。因此,將軍事權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能作為一個(gè)整體,由統(tǒng)治者牢牢掌控,乃是該項(xiàng)權(quán)力的本性使然。然而,對(duì)于憲政的民主國(guó)家來(lái)說(shuō),軍事權(quán)畢竟充滿了恐怖與危險(xiǎn),它的異化將直接導(dǎo)致自由的毀滅和秩序的淪喪。因而,現(xiàn)代各國(guó)紛紛在對(duì)權(quán)力制約的憲政體制規(guī)劃中力圖尋求軍事權(quán)的“增強(qiáng)”與“節(jié)制”這對(duì)二律背反的精妙平衡。以我國(guó)為例,現(xiàn)行憲法將統(tǒng)率與管理軍隊(duì)的權(quán)力授予國(guó)家最高軍事機(jī)關(guān)——中央軍事委員會(huì),以保證軍事權(quán)的核心權(quán)能因集中而得到增強(qiáng)。同時(shí),憲法又將決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的權(quán)力授予國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),將領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防建設(shè)的權(quán)力授予國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院,將軍事裁判的權(quán)力授予國(guó)家司法機(jī)關(guān)——軍事法院,這樣便使軍事權(quán)的其他權(quán)能融入國(guó)家的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),使得軍事權(quán)從總體上又因分散而受到節(jié)制。

各國(guó)對(duì)軍事權(quán)進(jìn)行憲法規(guī)制的方式因其憲政理念的差別而不盡相同,我們對(duì)軍事權(quán)的外延及其權(quán)力屬性的考量恐怕也要“因國(guó)制宜”。因此,在我國(guó)的憲政語(yǔ)境下探討軍事權(quán)首先應(yīng)該以現(xiàn)行憲法為依據(jù),它是剝離了其他權(quán)能的核心軍事權(quán),是國(guó)家權(quán)力體系中一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力①有學(xué)者認(rèn)為,軍事權(quán)是在國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)或進(jìn)入緊急狀態(tài)后才啟動(dòng)的一項(xiàng)權(quán)力,因而具有執(zhí)行性,屬于行政權(quán)的范疇。(參見(jiàn)宦吉娥：《軍事權(quán)的憲法規(guī)制》,載肖金明：《人權(quán)保障與權(quán)力制約》,山東大學(xué)出版社2007年版。)還有學(xué)者認(rèn)為,如果從權(quán)力涉及的國(guó)家和社會(huì)生活的領(lǐng)域來(lái)劃分,軍事權(quán)可以成為一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力。但如果從權(quán)力本身的屬性來(lái)劃分,國(guó)家權(quán)力則只能包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。軍事權(quán)因與它們存在交叉而被上述三種權(quán)力分解。很多國(guó)家將軍事決策、軍事執(zhí)行和軍事司法的權(quán)力分別交予國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)來(lái)行使。(參見(jiàn)夏勇：《中國(guó)軍事法學(xué)基礎(chǔ)理論研究》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2005年版。)筆者對(duì)此不能茍同。在我國(guó)的憲政體制設(shè)計(jì)中,由中央軍事委員會(huì)及其所屬各級(jí)軍事機(jī)關(guān)所行使的軍事權(quán)具有獨(dú)立的權(quán)力主體、完整的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)的組織體系、法定的職權(quán)范圍,并由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生,對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),受最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督,因而具有相對(duì)獨(dú)立的憲法地位,是一種獨(dú)立的憲法權(quán)力。,是中央軍事委員會(huì)及其所屬各級(jí)軍事機(jī)關(guān)依照憲法授權(quán)而享有的對(duì)武裝力量進(jìn)行統(tǒng)率和管理的一切支配力的總和。

這便是我們探討軍事權(quán)憲法規(guī)制的前提。①近年來(lái)有學(xué)者提出了軍事權(quán)的概念,并系統(tǒng)論述了該概念的邏輯前提、基本觀念和外延構(gòu)成。(參見(jiàn)曾志平：《論軍事權(quán)》,中國(guó)政法大學(xué) 2006年博士學(xué)位論文。)該學(xué)者“應(yīng)當(dāng)以軍事權(quán)作為元概念來(lái)構(gòu)筑軍事法學(xué)研究體系”的觀點(diǎn)博得了諸多贊許。然而在后續(xù)研究中,各種問(wèn)題和疑惑接踵而至。首要的便是對(duì)軍事權(quán)外延的劃定問(wèn)題。如果從軍事法學(xué)研究邏輯起點(diǎn)的高度來(lái)審視軍事權(quán)的話,對(duì)其外延的界定自當(dāng)慎而又慎。如果過(guò)窄,恐怕會(huì)使現(xiàn)有的軍事法學(xué)體系面臨“削足適履”的尷尬,也無(wú)法應(yīng)對(duì)來(lái)自現(xiàn)有軍事法律體系的追問(wèn);如果過(guò)寬,在法學(xué)其他學(xué)科的研究者看來(lái)也許又會(huì)有一種新興學(xué)科“跑馬圈地”急切占領(lǐng)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的嫌疑,同時(shí)也無(wú)法解答來(lái)自他們的種種質(zhì)問(wèn)。幾年前,曾有學(xué)者充滿憂慮地寫(xiě)道：“軍事法學(xué)研究正在成為目的本身,而非為目的服務(wù)的手段。……刻意追求軍事法學(xué)科子系統(tǒng)的劃分和運(yùn)作只能傷害真正意義上的學(xué)科自治,并將導(dǎo)致急功近利的學(xué)術(shù)傾向?！?參見(jiàn)楊韌、李劍：《軍事法研究進(jìn)路的批判性建設(shè)》,載《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第 1期。)筆者亦深有同感。鑒于此,對(duì)目前“應(yīng)否”和“能否”將軍事權(quán)作為軍事法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn),還需做進(jìn)一步探討。所以,筆者在撰寫(xiě)本文時(shí)對(duì)軍事權(quán)僅是從憲政視角下國(guó)家權(quán)力劃分的角度來(lái)界定,并不將其同時(shí)作為軍事法學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)來(lái)看待。

二、我國(guó)軍事權(quán)憲法規(guī)制的歷史追溯

在我國(guó)的奴隸及封建時(shí)代,軍事權(quán)對(duì)于統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)處于“國(guó)之大事,死生之地,存亡之道,不可不察”[3]的重要地位,所以采取以皇權(quán)為核心的高度集權(quán)的軍事領(lǐng)導(dǎo)體制,將軍事權(quán)牢牢控制在皇權(quán)之下,使其成為不受任何限制的權(quán)力是歷代統(tǒng)治者的共同選擇。1908年的《欽定憲法大綱》是中國(guó)歷史上第一部憲法性文件,它延續(xù)了“君上神圣尊嚴(yán)”的理念,肯定了皇帝擁有統(tǒng)率陸海軍及編定軍制之權(quán),擁有宣戰(zhàn)、講和、訂立條約及派遣使臣與認(rèn)受使臣之權(quán),擁有宣告戒嚴(yán)且緊急時(shí)得以詔令限制臣民自由之權(quán)。②參見(jiàn)《欽定憲法大綱》第 1條相關(guān)規(guī)定。上述規(guī)定使得軍事權(quán)這樣一種赤裸裸的封建皇權(quán)披上了“憲法”的外衣。1911年的《憲法重大信條十九條》是日薄西山的晚清王朝于岌岌可危中實(shí)行“虛君共和”的無(wú)奈之舉。在其對(duì)皇權(quán)提出的種種限制中就有“陸海軍直接由皇帝統(tǒng)率,但對(duì)內(nèi)使用時(shí),應(yīng)依國(guó)會(huì)議決之特別條件,此外不得調(diào)遣”③參見(jiàn)《憲法重大信條十九條》第 10條相關(guān)規(guī)定。的規(guī)定。此舉可看做是中國(guó)憲法史上對(duì)軍事權(quán)實(shí)行制約之始。然而,隨著 50余天后清政府的覆滅,該條文的實(shí)踐價(jià)值亦隨之夭折。

命運(yùn)多舛的民國(guó)憲政可劃分為兩個(gè)階段,民國(guó)三權(quán)憲法時(shí)期和民國(guó)五權(quán)憲法時(shí)期。民國(guó)三權(quán)憲法時(shí)期大致從 1912年至 1931年。這一時(shí)期的憲法或憲法性文件中,無(wú)論是《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,還是“天壇憲草”、“袁記約法”、“賄選憲法”在形式上都采用了立法、行政與司法分立制衡的三權(quán)憲法制度。其中的“賄選憲法”是中華民族有史以來(lái)的第一部憲法,其關(guān)于軍事權(quán)的規(guī)制也較前面三部憲法性文件全面。它首先劃定中央與地方的國(guó)防及軍事權(quán)限,規(guī)定國(guó)家的軍備費(fèi)及國(guó)軍的額數(shù)和陸海軍的編制,還規(guī)定國(guó)會(huì)兩院議員不得兼任武官。然后規(guī)定大總統(tǒng)為民國(guó)陸海軍大元帥,統(tǒng)帥陸海軍,有宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)媾和條約的權(quán)力、宣告戒嚴(yán)的權(quán)力以及財(cái)政緊急處分的權(quán)力,但這些權(quán)力又同時(shí)受到國(guó)會(huì)的諸多制約。④參見(jiàn)《中華民國(guó)憲法》(“賄選憲法”)第 23、32、34、45、82、84、85、86、118條相關(guān)規(guī)定。民國(guó)五權(quán)憲法時(shí)期是從 1931年至 1949年。這一時(shí)期的“訓(xùn)政時(shí)期約法”、“五五憲草”和“蔣記憲法”均采取國(guó)民大會(huì)制和五院制,因此統(tǒng)歸為五權(quán)憲法時(shí)期?！坝?xùn)政時(shí)期約法”奠定了這一時(shí)期國(guó)民黨一黨專制和蔣介石獨(dú)裁統(tǒng)治的基調(diào)。它表面上規(guī)定由國(guó)民政府統(tǒng)率陸?？哲?行使宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約之權(quán)。但由于國(guó)民政府完全由國(guó)民黨把持,使得該約法中對(duì)軍事權(quán)的規(guī)定亦未跳出國(guó)民黨的“一黨專制”。⑤參見(jiàn)《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》(“訓(xùn)政時(shí)期約法”)第 66、67、72、74條相關(guān)規(guī)定。隨后頒布的“五五憲草”更是規(guī)定總統(tǒng)統(tǒng)率全國(guó)海陸空軍,擁有宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約的權(quán)力,宣布戒嚴(yán)、解嚴(yán)的權(quán)力,任免文武官員的權(quán)力。當(dāng)國(guó)家遇有緊急事變或經(jīng)濟(jì)上遭遇重大變故時(shí),還有急速處分的權(quán)力。⑥參見(jiàn)《中華民國(guó)憲法草案》(“五五憲草”)第 37、39、40、42、44條相關(guān)規(guī)定。與“五五憲草”相比,1947年的“蔣記憲法”在國(guó)家性質(zhì)、人民自由、國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力及政府體制等方面都做了較大修改。這是各民主黨派和中國(guó)共產(chǎn)黨共同努力的結(jié)果。在軍事權(quán)的憲法規(guī)制方面也體現(xiàn)出對(duì)總統(tǒng)各項(xiàng)軍事權(quán)力進(jìn)行限制的趨勢(shì)。⑦參見(jiàn)《中華民國(guó)憲法》(“蔣記憲法”)第 37、38、39、43條相關(guān)規(guī)定。因此,蔣介石一開(kāi)始就不想實(shí)行它,雖迫于各方面的壓力而最終頒行,但隨后又制定了《維護(hù)社會(huì)秩序臨時(shí)辦法》《戡亂動(dòng)員令》《動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款》,賦予總統(tǒng)也即蔣介石本人以不受立法機(jī)關(guān)限制的緊急處分權(quán),使得“蔣記憲法”中對(duì)軍事權(quán)的規(guī)制幾乎被架空。

1949年新中國(guó)成立,人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。它是中華人民共和國(guó)建國(guó)初期的施政綱領(lǐng),起著臨時(shí)憲法的作用。在這部綱領(lǐng)性文件中,歷史性地提出中華人民共和國(guó)的武裝力量是屬于人民的武力,其任務(wù)是保衛(wèi)中國(guó)的獨(dú)立和領(lǐng)土主權(quán)的完整,保衛(wèi)中國(guó)人民的革命成果和一切合法權(quán)益。此外,還專設(shè)“軍事制度”一章,對(duì)新中國(guó)的軍事制度進(jìn)行了基本勾勒。①參見(jiàn)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第 10、20、21、22、23、24、25條相關(guān)規(guī)定。隨著各項(xiàng)工作的不斷深入,1953年 1月 13日中央人民政府委員會(huì)決定成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)。通過(guò)該委員會(huì) 1年零 8個(gè)多月的艱辛努力以及全體人民 3個(gè)月的熱烈討論,中國(guó)歷史上第一部社會(huì)主義憲法誕生了。這部“五四憲法”規(guī)定中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民,它的任務(wù)是保衛(wèi)人民革命和國(guó)家建設(shè)的成果,保衛(wèi)國(guó)家的主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全。同時(shí),該部憲法還設(shè)立國(guó)防委員會(huì),作為國(guó)家的最高軍事機(jī)關(guān),由國(guó)家主席擔(dān)任國(guó)防委員會(huì)主席,其他組成人員則根據(jù)主席提名,由全國(guó)人民代表大會(huì)決定。同時(shí)還規(guī)定,全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定動(dòng)員和戒嚴(yán)問(wèn)題,由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)武裝力量建設(shè),由國(guó)家主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量,并宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、發(fā)布戒嚴(yán)令和動(dòng)員令。②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》(“五四憲法”)第 20、27、28、31、40、42、49條相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定盡管遭到后來(lái)“七五憲法”和“七八憲法”的否定及破壞③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》(“七五憲法”)第 15條之規(guī)定,《中華人民共和國(guó)憲法》(“七八憲法”)第 19、22、25條相關(guān)規(guī)定。,但它畢竟創(chuàng)設(shè)了對(duì)軍事權(quán)進(jìn)行憲法規(guī)制的不同于以往的嶄新范式,是中國(guó)憲法史上不可磨滅的界碑,也成為現(xiàn)行憲法對(duì)軍事權(quán)進(jìn)行規(guī)制的“母本”。

三、對(duì)我國(guó)軍事權(quán)實(shí)行憲法規(guī)制的進(jìn)路——以八二憲法為視角

(一)對(duì)其權(quán)力來(lái)源的規(guī)制

軍事權(quán)經(jīng)由憲法授予某一國(guó)家機(jī)關(guān)后,該機(jī)關(guān)就當(dāng)然的成為這一權(quán)力的所有者嗎?這一追問(wèn)迫使我們按照邏輯與歷史相一致的原則對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行新的界分。在國(guó)家權(quán)力的初期形態(tài)里,君主控制著權(quán)力的歸屬及行使。但是,隨著商品貨幣關(guān)系的發(fā)展和個(gè)人主體意識(shí)的覺(jué)醒,專制國(guó)家逐漸被憲政的民主國(guó)家取而代之。在這些以民主與憲政為基本理念的新型國(guó)家里,代議制出現(xiàn)了,國(guó)家權(quán)力的所有主體與行使主體便在此基礎(chǔ)上分離開(kāi)來(lái)。公民由于掌控著參與公共事務(wù)的政治權(quán)力,能夠選舉、罷免、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員,成為國(guó)家權(quán)力的最終所有者。國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員所掌握的權(quán)力派生于、受制于、從屬于公民的政治權(quán)利,實(shí)際上不過(guò)是國(guó)家權(quán)力中的行使權(quán)而已。據(jù)此,前述疑惑便得以解決——我國(guó)的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)通過(guò)憲法所獲得的統(tǒng)率與管理武裝力量的權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的行使權(quán),它來(lái)源于人民基于武裝力量的所有權(quán)并通過(guò)憲法對(duì)該機(jī)關(guān)的授予。我國(guó)憲法中“中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民”的規(guī)定便是明證。

將國(guó)家權(quán)力在理論上區(qū)分為所有權(quán)與行使權(quán),根本意義在于說(shuō)明國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自于人民,必須受人民監(jiān)督。在我國(guó),人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的重要機(jī)關(guān),因此人民應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過(guò)該機(jī)關(guān)以選舉、罷免、監(jiān)督的方式對(duì)軍事權(quán)進(jìn)行規(guī)制。為此,我國(guó)憲法中應(yīng)當(dāng)確立中央軍委主席向全國(guó)人大報(bào)告工作的制度,以促使上述權(quán)利更好地得以實(shí)現(xiàn)。

(二)對(duì)其權(quán)力主體的規(guī)制

剛剛離我們而去的廣受爭(zhēng)議卻又備受推崇的美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓在他上個(gè)世紀(jì) 60年代撰寫(xiě)的《變革社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中這樣寫(xiě)道：“凡達(dá)到目前和預(yù)料到的高水平政治安定的發(fā)展中國(guó)家,莫不至少擁有一個(gè)強(qiáng)有力的政黨?！粋€(gè)政治體系遭受軍事干涉的敏感性與政黨的力量成反比?！盵4]這道破了發(fā)展中國(guó)家只有建立強(qiáng)大的政黨和政黨下控制的強(qiáng)大武裝才能維護(hù)國(guó)家安定的真諦。

作為這個(gè)世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,我們卻在“國(guó)家 ”、“政黨”、“軍隊(duì) ”三者的關(guān)系上幾經(jīng)探索 、歷盡波折。從 1949年取消黨的軍事委員會(huì),到七五和七八兩部憲法規(guī)定由黨的軍事委員會(huì)主席統(tǒng)率全國(guó)武裝力量,短短 30年卻走了要么將軍事權(quán)納入國(guó)家權(quán)力體系進(jìn)行控制,要么完全劃入黨權(quán)范疇兩個(gè)極端。這期間盡管有五四憲法對(duì)軍事權(quán)進(jìn)行了比較合理的制度構(gòu)建,但動(dòng)態(tài)地看,這 30年來(lái)的兩個(gè)極端難以遮蔽我們年輕的黨和國(guó)家對(duì)這一問(wèn)題的困惑與思索。八二憲法面對(duì)這樣的教訓(xùn),對(duì)于如何處理好上述關(guān)系更是煞費(fèi)苦心。最終采取在國(guó)家權(quán)力體系中設(shè)置中央軍事委員會(huì)作為國(guó)家最高軍事機(jī)關(guān),同時(shí)保留黨的軍事委員會(huì)作為黨中央的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的做法。而且黨的中央軍委主席和軍委組成人員分別經(jīng)過(guò)全國(guó)人大選舉擔(dān)任國(guó)家的中央軍委會(huì)主席和軍委組成人員。這樣一來(lái),使得兩個(gè)名稱甚至性質(zhì)不同的機(jī)關(guān)由于采取了“一個(gè)機(jī)構(gòu),兩塊牌子”的策略,統(tǒng)為一體,巧妙地處理了“國(guó)家”、“政黨”和“軍隊(duì)”三者的關(guān)系。

所以,在我們國(guó)家,武裝力量既由國(guó)家的軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo),又受黨的軍事委員會(huì)控制;也即軍事權(quán)既由國(guó)家的軍事委員會(huì)行使,又受黨的軍事委員會(huì)制約。八二憲法第一條間接規(guī)定黨對(duì)國(guó)家武裝力量的領(lǐng)導(dǎo),體現(xiàn)了“黨指揮槍”的原則,構(gòu)成了對(duì)國(guó)家軍事權(quán)在行使主體上最大的制約,也是我國(guó)軍事權(quán)憲法規(guī)制中最大的特色。①在八二憲法制定過(guò)程中曾有人提議將黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)在憲法中加以明確,但憲法修改委員會(huì)認(rèn)為憲法序言規(guī)定的黨在國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位就已包含了黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),不必另行規(guī)定,故未采納。后來(lái) 1997年頒布的《國(guó)防法》第 19條對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行了明確規(guī)定。

(三)對(duì)其權(quán)力范圍的規(guī)制

“憲法具有雙重功能,即授予權(quán)力并限制權(quán)力?！盵5]②轉(zhuǎn)引自何華輝：《比較憲法學(xué)》,武漢大學(xué)出版社 1988年版。憲法授權(quán)的目的在于：一方面保證國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力來(lái)源的合法性,使國(guó)家機(jī)關(guān)有充分的權(quán)力來(lái)履行職責(zé),另一方面又要為它們的權(quán)力設(shè)定邊界。凡是超越這一邊界的權(quán)力必定是非法的權(quán)力。所以,授權(quán)實(shí)際上就是限權(quán),這也是憲法對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制的最有效易行的方法。

各國(guó)憲法在立法技術(shù)上采取了不同的方式來(lái)規(guī)定國(guó)家權(quán)力：一是直接規(guī)定國(guó)家權(quán)力,如美國(guó)憲法;二是通過(guò)規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的方式來(lái)規(guī)定國(guó)家權(quán)力,這種方式最為普遍,我國(guó)憲法可做代表;三是既通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)定一些國(guó)家權(quán)力,又直接規(guī)定另一些國(guó)家權(quán)力,如俄羅斯聯(lián)邦憲法。[6]但無(wú)論采取怎樣的立法模式,國(guó)家機(jī)關(guān)與其職權(quán)范圍相互匹配,共同出現(xiàn)在憲法條文中,是各國(guó)通例。

八二憲法對(duì)中央軍事委員會(huì)的設(shè)置屬于一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新。囿于該部憲法制定時(shí)的歷史條件,對(duì)中央軍委的相關(guān)規(guī)定還很粗疏,其具體職權(quán)的立法空白在所難免。但是憲法第 29條在規(guī)定“中華人民共和國(guó)的武裝力量屬于人民”的同時(shí),還列舉了武裝力量的任務(wù),即“鞏固國(guó)防、抵抗侵略、保衛(wèi)祖國(guó)、保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)、參加國(guó)家建設(shè)事業(yè)、努力為人民服務(wù)”。這就為中央軍委領(lǐng)導(dǎo)武裝力量所能夠進(jìn)行的活動(dòng)劃定了一個(gè)大致的界線。1997年頒布的《國(guó)防法》第 13條以列舉加概括的立法方式明示了中央軍委的 9項(xiàng)職權(quán),使得上述遺憾得到彌補(bǔ)。

(四)對(duì)其權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)制

權(quán)力結(jié)構(gòu)是指因權(quán)力分配而形成的各權(quán)種之間的相互關(guān)系及依賴此種關(guān)系所形成的權(quán)力體系。這一理論產(chǎn)生于近代民主國(guó)家。為建立權(quán)力間法律上的平等關(guān)系,該理論首先將權(quán)力平面化,同時(shí)為避免權(quán)力的絕對(duì)服從關(guān)系,該理論又將權(quán)力層級(jí)化,并以此為基礎(chǔ),形成了各種不同性質(zhì)與層級(jí)的權(quán)力。全部權(quán)力的合理組合便形成權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。每種權(quán)力都處于該網(wǎng)絡(luò)之中,受制于網(wǎng)絡(luò)中的其他權(quán)力,其職能的發(fā)揮只有在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范圍內(nèi),并服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)者(人民)時(shí),才能取得正當(dāng)性與有效性。[7]

我國(guó)憲法對(duì)軍事權(quán)的規(guī)制,大致遵循了這一理念,并依據(jù)我國(guó)的政權(quán)組織形式和軍事權(quán)相對(duì)于其他國(guó)家權(quán)力的特質(zhì)而有所調(diào)整。在權(quán)力平面化的問(wèn)題上,我國(guó)憲法采取的是設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)作為“主權(quán)機(jī)關(guān)”,下轄國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院作為“治權(quán)機(jī)關(guān)”的結(jié)構(gòu)模式。這些“治權(quán)機(jī)關(guān)”互不隸屬,在各自的職權(quán)范圍內(nèi)都具有不容置疑的最高性和權(quán)威性,憲法地位等同。在權(quán)力層級(jí)化的問(wèn)題上,軍事權(quán)一般采取絕對(duì)的縱向控制原則。依照我國(guó)憲法設(shè)置,中央軍委主席處于這個(gè)縱向控制的最頂端。然而關(guān)于該職位,憲法既沒(méi)有規(guī)定類似國(guó)家主席一樣的任職條件,也沒(méi)有規(guī)定缺位時(shí)的繼任或補(bǔ)選,甚至沒(méi)有連任的限制和向全國(guó)人大報(bào)告工作的要求。這極容易造成權(quán)力的過(guò)分集中,也與權(quán)力結(jié)構(gòu)理論的基本理念略有出入。希望隨著實(shí)踐的豐富、經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和憲法的修改,最終能夠以《中央軍委組織法》③關(guān)于制定中央軍委組織法的問(wèn)題,八二憲法在制定過(guò)程中也有所討論,但是憲法修改委員會(huì)認(rèn)為,這個(gè)問(wèn)題一時(shí)難以確定下來(lái)?？梢韵葘⒃瓉?lái)分散于國(guó)家機(jī)構(gòu)各節(jié)的類似規(guī)定綜合為一條,即“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的組織由法律規(guī)定”,便于將來(lái)的酌情處理。但即便是這樣的權(quán)宜之計(jì)最終也未能寫(xiě)入憲法,遺憾至極。的形式將上述問(wèn)題明確下來(lái)。這對(duì)于軍事權(quán)的規(guī)制,無(wú)疑是十分必要的。

(五)對(duì)其啟動(dòng)程序的規(guī)制

人們?yōu)榱烁玫亟M織社會(huì)公共事務(wù)而建立了國(guó)家,所以國(guó)家是這個(gè)政治共同體生存與福祉的保障。然而,國(guó)家統(tǒng)治的過(guò)程總是危機(jī)四伏的過(guò)程。因此,一般國(guó)家都相應(yīng)地建立了一些危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制：戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制、戒嚴(yán)狀態(tài)下的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制和一般緊急狀態(tài)下的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。由于軍隊(duì)是具有合法性的“暴力管理者”,所以它當(dāng)然地成為了國(guó)家面臨外部威脅時(shí)的守護(hù)神和保障社會(huì)內(nèi)部政治穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。

但是由于民主與軍隊(duì)在某種程度上是存在矛盾的,所以軍隊(duì)在參與上述活動(dòng)時(shí)必須有所控制。對(duì)其啟動(dòng)的制約便成為整個(gè)控制過(guò)程中最初始也是最為關(guān)鍵的一環(huán)。依照我國(guó)憲法的相關(guān)規(guī)定,戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的決定權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)結(jié)合行使,戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣告權(quán)由中華人民共和國(guó)主席行使。中央軍事委員會(huì)不享有決定進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的權(quán)力。這便設(shè)置了一種獨(dú)立于軍事權(quán)外的能夠?qū)娛聶?quán)的運(yùn)行實(shí)行牽制的重要力量。但是,由于我國(guó)的緊急狀態(tài)法律制度尚在構(gòu)建中,戒嚴(yán)狀態(tài)以及諸如自然災(zāi)害等一般緊急狀態(tài)下軍事權(quán)的啟動(dòng)機(jī)制尚待完善。所以,如何在憲法層面上牢牢掌控軍事權(quán)的啟動(dòng),還有很多工作要做。

(六)對(duì)其行使結(jié)果的規(guī)制

由于權(quán)力具有單向控制性,所以國(guó)家權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中難免會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成侵害。而公民個(gè)人由于相對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)處于絕對(duì)的劣勢(shì)地位,受到侵害時(shí)便無(wú)法與強(qiáng)大的國(guó)家抗衡。一百多年前,各國(guó)憲法就已經(jīng)開(kāi)始確認(rèn)個(gè)人對(duì)國(guó)家侵害的求償權(quán)了。憲法對(duì)該權(quán)利的賦予體現(xiàn)了這樣的理念：當(dāng)憲法作為“授權(quán)委托書(shū)”將國(guó)家權(quán)力授予各機(jī)關(guān)時(shí),如果被授權(quán)者在行使該權(quán)力的過(guò)程中濫用權(quán)力或超越權(quán)力對(duì)公民造成侵害,應(yīng)該由國(guó)家來(lái)對(duì)公民承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。因此,我國(guó)憲法第 41條第 2款規(guī)定,由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。

軍事活動(dòng)是一項(xiàng)具有高度危險(xiǎn)的活動(dòng),因此,除戰(zhàn)爭(zhēng)中的軍事行為適用國(guó)家豁免外,其他非戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事行為由于具有較低的破壞性和風(fēng)險(xiǎn)性,較高的可預(yù)見(jiàn)性和可控制性,其權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中對(duì)公民造成的損害應(yīng)當(dāng)適用危險(xiǎn)責(zé)任原則,由國(guó)家來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任。[8]這是憲法第 41條第 2款的必然推論,也是從行為結(jié)果上對(duì)軍事權(quán)進(jìn)行規(guī)制的必然要求。

可喜的是,隨著我軍法制建設(shè)的不斷推進(jìn),關(guān)于軍事賠償制度的內(nèi)容已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)在少數(shù)特別軍事法的規(guī)定之中。這更應(yīng)該使我們認(rèn)識(shí)到,一個(gè)國(guó)家軍事賠償制度的發(fā)展情況,不僅標(biāo)志著該國(guó)國(guó)家賠償制度的發(fā)展水平,從某種意義上來(lái)說(shuō),它甚至可以被看成是現(xiàn)代法治國(guó)家重視保障公民權(quán)利的縮影。

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