促進農(nóng)村社區(qū)的財稅機制建設探討

殷福順

（重慶師范大學 政治與社會學院 重慶 400047）

一、問題的提出

隨著社會不斷進步，社會主義改革事業(yè)逐步推進，農(nóng)村社區(qū)財稅體制日益暴露出很多不足，要了解這一問題首先要搞清楚我們財稅改革即1984年和1994年兩次財政體制改革。

1984年實行中央與地方的分級承包制，同時，允許在“撤社建鄉(xiāng)，撤隊建村”的所謂改革之中形成的鄉(xiāng)村兩級行政組織實行“自收自支”。這種體現(xiàn)了“政府退出”的改革使農(nóng)村公共服務的財稅來源改由基層——主要是農(nóng)民自己承擔 (溫鐵軍，2005)。

1994年的分稅制與此前的財政分級包干制相比，一方面將稅務和財政分開，明確了中央收入和地方收入，另一方面的結(jié)果是在縣鄉(xiāng)級財政尤其是中西部地區(qū)出現(xiàn)了財權(quán)和事權(quán)不對稱的問題，公共財政原則發(fā)生了十分嚴重的偏離，基本上以“吃飯財政”為主(陳錫文等，2005)。中央對地方的財政控制加大，地方支配財力迅速下降，政府的自利性造成“財力上收，支出下移”，經(jīng)過層層截留后處于行政鏈條最低端的縣鄉(xiāng)基層政府陷入財政困境。農(nóng)村稅費改革取消各種統(tǒng)籌提留和逐步取消勞動積累工、義務工后，基層人員開支由上級撥付，村內(nèi)興辦各種其他集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，由村民大會“一事一議”。實證調(diào)查顯示，“一事一議”制度的運行效率并不令人滿意。

當前財稅機制上存在的問題目前我國正處在全面建設小康社會的重要時期。9億多農(nóng)民全面實現(xiàn)小康關(guān)系重大，沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，就沒有整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。要樹立市場經(jīng)濟的觀點，就要運用公共財政的思路，全面系統(tǒng)地進行各種配套改革，逐步縮小城鄉(xiāng)差距.協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。“農(nóng)村綜合改革逐步深化，農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、特產(chǎn)稅全部取消，支農(nóng)惠農(nóng)政策不斷加強?！边@是十七大講改革開放取得重大突破里的一段話，也是中央一貫重視“三農(nóng)”工作的具體表現(xiàn)。縱觀財稅改革，其中依然存在諸多問題。

第一，基層政府人浮于事，新的腐敗行為滋生財稅腐敗。許多基層政府為了各自的利益，不惜變相出賣公共資源，諸如土地，礦產(chǎn)，荒山開采，河道使用權(quán)等，把本應屬于老百姓的應得利益縮小了，國富民強變成了國富民窮。很多地方，由于單位領(lǐng)導和開發(fā)商制定價格，然后抬高賣價，收益的不是廣大農(nóng)民，而是個別人。第二，缺乏切實可靠的支農(nóng)惠農(nóng)機制。農(nóng)村要發(fā)展很大程度靠的就是政府的財政投入。所謂稅收是取之于民，用之于民。在國家從人民哪里得到的稅收還要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在這一過程中，我們要把錢用在合乎大多數(shù)群眾利益的基礎(chǔ)上?，F(xiàn)有財政政策不僅缺乏引導民間與社會資金人農(nóng)業(yè)農(nóng)村的激勵功能，農(nóng)民真正受益較小，惠農(nóng)政策落實不了。第三，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生財政支出不均衡。長期以來，我國大量的衛(wèi)生資源集中到城市，廣大農(nóng)村公共衛(wèi)生體系不健全。資源匱乏，設施落后。農(nóng)民就醫(yī)難，山區(qū)農(nóng)民就醫(yī)難上加難。在家庭收入普遍較低、藥費和治療費持續(xù)上漲的情況下. 很多農(nóng)民成為有藥不敢買、有病不敢治的弱勢群體。對廣大的西部農(nóng)村，政府應加大財政在衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)r(nóng)民的支持，配之以保險，而在東部農(nóng)村，保險的角色可以強一些。這實質(zhì)上意味著，在西部農(nóng)村，政府的直接收入轉(zhuǎn)移政策對于緩解農(nóng)民缺醫(yī)少藥的困難，財政支出不均衡發(fā)展。第四，廣大農(nóng)村尚無健全的社會保障。基本處于真空狀態(tài)表現(xiàn)在：一是農(nóng)村普遍采取的是家庭養(yǎng)老方式，這種方式目前已經(jīng)受到了經(jīng)濟來源、家庭結(jié)構(gòu)、生活方式等的嚴重沖擊。農(nóng)民老無所養(yǎng)成為普遍的農(nóng)村社會問題。二是失地農(nóng)民，由于政府對其只采取一次性的經(jīng)濟補償。大部分人僅僅依靠這部分補償金維持生活.“坐吃山空”，以后的生活失去了保障。三是貧困農(nóng)民缺乏最低的生活保障，至今生活在貧困線以下，很多家庭處境非常艱難。農(nóng)村社會保障制度的缺乏不僅影響了農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，也影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。第五，監(jiān)察審計工作不健全，缺乏專業(yè)人才。在很多農(nóng)村社區(qū)存在上面下?lián)苜Y金不知去向，不能發(fā)揮支農(nóng)的作用，鄉(xiāng)財政存在很大漏洞，審計監(jiān)督滯后，上級撥款劃撥和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金調(diào)度不力，審計專業(yè)人才及工作經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員缺乏，財政支出沒有落實到實處，審計人員缺乏必要認識，導致財政匱乏，不知去向。對于工作中遇到的客觀問題，加上審計隊伍不健全，本身就暴露出很多問題。第六，鄉(xiāng)村的民主管理受到嚴重威脅。近年來，縣鄉(xiāng)政府的財力狀況雖已得到明顯改善，但其政權(quán)正常運轉(zhuǎn)仍受到財力的制約?？h鄉(xiāng)政府財力拮據(jù)導致的后果是鄉(xiāng)村的民主管理正受嚴重威脅。一些嚴重缺乏必要的自主財力的鄉(xiāng)、村兩級組織，在農(nóng)業(yè)稅這個依托的重要母體消失之后，自覺不自覺地重新將民間的富人和富裕階層作為依賴的對象。結(jié)果非法宗教勢力家族勢力、黑惡勢力在農(nóng)村借機而起，致使鄉(xiāng)、村兩級組織的運轉(zhuǎn)日漸落入被極少數(shù)富人把持的境地。

二、對策及建議

解決上述問題無疑要進行財稅改革，以下是本文的一點淺見：

第一，健全機制，依法懲治腐敗。對人浮于事，敷衍群眾，敷衍上級嚴肅打擊，財政要全力支持以行政體制改革為新的突破口的各項改革，特別走以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務教育改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為核心的農(nóng)村綜合改革的順利推進。因為只有建立廉潔、高效、法治、服務型政府實行民主財政，保障集體和私有產(chǎn)權(quán)增強農(nóng)民維護自身利益的能力，才能消除現(xiàn)行體制中增加農(nóng)民負擔的政治、經(jīng)濟、社會諸因素，農(nóng)村財稅改革也才最終有望走出瓶頸。第二，優(yōu)化支農(nóng)資金投向，切實提高支農(nóng)資金使用效益。即按照建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求和公共財政支出的范圍，合理確定財政支農(nóng)的重點，辦政府應該辦的事。從我國的現(xiàn)實國情來看，財政支農(nóng)的重點應放在強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食生產(chǎn)、促進農(nóng)民增收三個方面。具體來講，財政首先要加大對農(nóng)田水利、農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)村基礎(chǔ)設施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的投入力度。其次，財政要全力支持糧食穩(wěn)定生產(chǎn)。也就是說，財政要全力加強對農(nóng)業(yè)適用技術(shù)研發(fā)、推廣的投入，支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，支持農(nóng)產(chǎn)品精深加工，資助龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶和科技示范戶發(fā)展壯大，加強對農(nóng)產(chǎn)品市場體系、農(nóng)村服務組織、農(nóng)業(yè)救災抗災等建設的投入，加強對農(nóng)村實用人才的培養(yǎng)。第三，財政要協(xié)調(diào)糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的一致性。即財政要強化對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控，強化政策性農(nóng)業(yè)保險，強化對重點產(chǎn)區(qū)的支持保護力度。再者，財政要不斷加大教科文衛(wèi)以及社會保障等民生方面的支出，不斷改善農(nóng)民的生活環(huán)境和條件。與此同時，財政要進一步調(diào)整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機制。第四，嚴格審查地方財政資金的使用，防止新農(nóng)村建設成為“形象工程”、“政績工程”。新農(nóng)村建設的目的，是要徹底改變農(nóng)民的生存狀態(tài)，是為了增加廣大農(nóng)民的福利。新農(nóng)村建設的成果，應該體現(xiàn)于農(nóng)民生活的切實改善。要預防地方政府將自己的需求、領(lǐng)導意愿凌駕于農(nóng)民的需求之上，把新農(nóng)村建設變成“形象工程”、“政績工程”的資本。農(nóng)村建設項目要實行公證制，進行公開的招投標，由廣大農(nóng)民共同參與監(jiān)督管理，從根本上改善地方或部門的監(jiān)督工作。第五，構(gòu)建規(guī)范、穩(wěn)定增長的支農(nóng)機制。即按照經(jīng)濟社會發(fā)展變化和建設社會主義新農(nóng)村的要求，大力調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，嚴格執(zhí)行財政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，農(nóng)業(yè)投人每年增長的幅度不低于財政經(jīng)常性收入增長幅度，新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村，以及耕地占用稅新增收入主要用于“三農(nóng)”和國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%等法定要求和政策要求。與此同時，靈活運用財政貼息、稅收優(yōu)惠、民辦公助、以獎代補等手段，充分發(fā)揮財政杠桿，科學合理使工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。第六，建立健全社會保障體系。完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應保盡保，不斷提高保障標準和補助水平。發(fā)展以扶老、助殘、救助、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業(yè)。加強農(nóng)村殘疾預防和殘疾康復工作，促進農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展。貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社區(qū)社會保障體系建設，真正建立財政資源合理的新農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保險制度。第七，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)基層民主。實行政務公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。健全村黨組織領(lǐng)導的充滿活力的村民自治，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我管理、自我服務為主要目的民主管理實踐，推進財政改革的制度化、規(guī)范化、程序化。

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