對1927～1937年農(nóng)民田賦負擔(dān)的思考

潘桂仙

（廣西柳州師范高等?？茖W(xué)校 廣西 柳州 545003）

對1927～1937年農(nóng)民田賦負擔(dān)的思考

潘桂仙

（廣西柳州師范高等?？茖W(xué)校 廣西 柳州 545003）

國民政府初期，在增加財政開支的同時,卻無力開辟財源,只能單方面地求助于提高稅額或增添稅種,從而使農(nóng)民實際田賦負擔(dān)遠遠高于“法定”田賦負擔(dān)；而臨時攤派和征收過程的積弊造成的額外負擔(dān)，使得農(nóng)民負擔(dān)更趨沉重；此外農(nóng)民繳納的稅費與政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也是不等價的。這些情形表明，1927～1937年農(nóng)民的田賦負擔(dān)沉重且不合理。

1927-1937年 農(nóng)民 田賦負擔(dān)

田賦即土地稅，是國家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅，它是舊中國歷代政府財政收入的主要來源，也是農(nóng)民承受封建賦稅剝削的最主要方面。二十世紀二三十年代，農(nóng)民負擔(dān)激增成為一個突出的社會問題。本文試通過對這時期農(nóng)民承受的法定田賦負擔(dān)、額外負擔(dān)及農(nóng)民心理認可的合理負擔(dān)等進行分析，以期對這一時期的農(nóng)民田賦負擔(dān)有更為深刻的認識。

一、農(nóng)民“法定”的田賦負擔(dān)

所謂“法定”的田賦負擔(dān)，是指由中央政府和省政府確定的省正附稅、縣附加、畝捐所構(gòu)成的負擔(dān)量。1927年，南京國民政府命令田賦劃歸地方，并于1928年正式實施，由此形成省以田賦正附稅為主要征收對象，縣以田賦附加為主要征收對象的格局。二十世紀二三十年代，國民黨中央政府向農(nóng)民征收田賦的法規(guī)文件中，體現(xiàn)了兩個主要原則:第一，田賦附加稅不得超過正稅，至多與正稅同等為止。第二，將田賦改征地價稅，其征收標準為地價的1%。所以，衡量1927-1937年農(nóng)民“法定”田賦負擔(dān)，“對其數(shù)額上的‘重’，可以從附加稅達正稅的倍數(shù)和田賦對地價之百分比來觀察”。[1]（p309）以此為基礎(chǔ)，1927～1937年農(nóng)民的田賦負擔(dān)從“法定”角度衡量是不斷加重的，具體分三個方面。

（一）田賦賦稅總額普遍呈增長趨勢。南京國民政府建立后，稅額的不斷增長是當(dāng)時田賦征收的一個重要特征，對此，時人曾撰文指出:“自民元以來，特別自十六年以來，……賦稅隨著新政一天一天的加多。例如辦黨要錢，辦自治要錢，修路修衙門要錢，甚至復(fù)興農(nóng)村也要錢，這些錢只好盡先向你們要。”[2]（p6）按全國平均來看，如果以1931年田賦稅額為100%，則1912年水田僅為59%，1934年則達到108%；山坡旱地更高，同期分別為61%和111%。[3]（p210）同樣的情形在各省農(nóng)村也是不勝枚舉。以1931年為基數(shù)，1932～1936年間，水田、平原旱地、山坡旱地三項平均的正附稅總額增長，湖北6.27%，湖南12.4%，貴州12.87%，四川22.97%，陜西6.47%，安徽10.2%，江西9.47%。很明顯，這些來自不同地區(qū)的材料都有力地說明了這樣一個事實，即各省田賦稅額普遍呈增長之勢。

（二）田賦附加稅目存在著嚴重的叢雜性。1933年修訂頒行的《限制田賦附加辦法》第二條對田賦附加的界定為：“以畝數(shù)或賦額及串票等為征收標準的一切捐稅”。[4]（p55）它是與田賦稅源相同的一切省、縣捐稅的總稱，省縣地方的各項開支往往取之于此。東方平就認為，“地方政府之財源靠田賦，其實特別是靠田賦附加。田賦附加實是中國農(nóng)民最重要的負擔(dān)”。[5]（p171）叢雜性主要表現(xiàn)在田賦中的各種附加多如牛毛，且份額、種類任意增加。1928年，國民黨政府將田賦劃歸地方財政后，一年之間，田賦附加即增加了六項，稅額增加了三倍，新增的附加稅包括普教畝捐、農(nóng)民銀行畝捐、筑路畝捐、擴充公安局捐，縣預(yù)算不敷畝捐等。據(jù)統(tǒng)計，國民政府時期各省屬于田賦附加范疇的捐稅名目共計673種之多，其中江蘇147種，位居榜首，浙江有73種，湖北61種，河北48種，河南42種，安徽25種，廣東25種，湖南23種，四川20種。偏遠貧瘠的少數(shù)幾個省份，附加稅種類少，如青海只有1種，寧夏4種。[4]（p312）

雖然國民政府財政部在1928年曾頒布限制征收田賦附加稅辦法8條，規(guī)定田賦附加稅總額不得超過正稅。但實際上，由于附加稅過多、過濫，因而在總量上常常超過正稅許多。南京國民政府直接統(tǒng)治的江蘇省許多地方的田賦附加稅到1933年已超過正稅10余倍至20倍以上[6]（p19）；“湖南各縣田賦附加，超過正稅30倍有之，20倍有之，10倍者則普遍皆是”[7]（p32-33）；湖北省的利川地區(qū)甚至達到駭人聽聞的86倍。[8]（p300-301）對于這一點，我們還可從國民政府行政院農(nóng)村復(fù)興委員會對河南的調(diào)查情況即可看出問題的嚴重性。據(jù)統(tǒng)計，30年代前半期，河南各縣附加稅未超過正稅一倍者僅有19縣，只占總數(shù)的17.12%；超過一倍至兩倍的有56縣，占總數(shù)的50.45%;超過兩倍至三倍的有20縣，占總數(shù)的18.2%；超過四倍以上者有6縣，占總數(shù)的9.01%；超過四倍以上者有6縣，占總數(shù)的5.4%，而其中最高者，附稅超過正稅10倍[9]（p26）。很顯然，眾多的農(nóng)村家庭為此受到極大的摧殘。

（三）田賦占地價的百分比連年顯上漲勢頭。同時期的調(diào)查結(jié)果也表明，田賦的一般高度，則大都超過地價稅原則——“地價的百分之一”以上。就官方編制的《農(nóng)情報告》統(tǒng)計資料來看，全國22省的田賦地價的平均率都高出政府規(guī)定的1-2倍，而且也高出北洋政府時期。1912年水田是1.69，平原旱地是1.80，山坡旱地是1.99；1931年水田是2.08，平原旱地是2.33，山坡旱地是2.48；1934年水田是3.05，平原旱地是3.26，山坡旱地是3.46；1935年達到最高點，水田是3.09，平原旱地是3.49，山坡旱地是3.74。[7]（p11-12）值得說明的是，由于各省報告的資料出于各種原因而有所不實，這些平均值仍是偏低的。1932年，李作周在《中國底田賦與農(nóng)民》一文中就指出：拿田賦和地價來比，大多數(shù)地方已超過百分之一，多的已達百分之五。江蘇武進和無錫，平均每畝地價八十元，田賦占地價約百分之一點三?！拇ǖ奶镔x，依我們的估計，至少要在地價百分之六以上。[10]（p704）

20年代末30年代初，田賦的征收中還存在一種奇怪的現(xiàn)象，即“預(yù)征”。據(jù)調(diào)查，抗戰(zhàn)前實行預(yù)征的有河北、山東、四川等12省，其中四川是預(yù)征田賦最重的省份。預(yù)征的次數(shù)不等，如四川各縣田賦的征收，每年自三四次至八九次的都有；預(yù)征的年限不定，如梓桐1926年已征到1957年，溫鄲九縣在1931年已征到1961年，成都在30年代初即預(yù)征到1985年，新凡預(yù)征至1991年，而在川陜“防區(qū)”內(nèi)甚至還預(yù)征到民國一百年后，即二十一世紀的田賦也預(yù)征若干年了。[3]（p208）本來，田賦作為農(nóng)業(yè)稅應(yīng)按年征收，提前向農(nóng)民預(yù)征下一年乃至下幾年、十幾年的田賦，這是對廣大農(nóng)民敲骨吸髓式的財政搜刮。

毫無疑問，民國以來，尤其是進入二三十年代，農(nóng)民的田賦負擔(dān)遠遠高于法定的田賦負擔(dān)。

二、農(nóng)民額外的田賦負擔(dān)

如果說征收省正附稅、縣賦稅、畝捐是農(nóng)民“法定”的田賦負擔(dān)，那么攤派及征收過程中的積弊

則構(gòu)成農(nóng)民額外的田賦負擔(dān)。它們往往是“法定”田賦負擔(dān)的數(shù)倍，額外地加重了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)。

（一）漫無節(jié)制的攤派，實為變相的田賦負擔(dān)。在經(jīng)濟凋敝而又處處需款的特殊環(huán)境下，攤派是最為簡單易行的籌款方式。這些攤款都是臨時征收，基本沒有納入政府正式預(yù)算，其征收通常是按地畝攤派，實為一種變相的田賦。

農(nóng)民這一時期的攤派以兵差為最典型，亦最重。如山東，據(jù)估計，1928年7月到1929年6月，兵差總額“平均竟占地丁正稅的百分之二七四以上”。[11]（p364）河南南陽，“這種事一年里要發(fā)生好幾次，農(nóng)民出的款可以比稅捐大上好幾倍。兵差很多的年份，一畝地可以派到一元至兩元，人民因兵差而終于賣地破產(chǎn)的不計其數(shù)”。[12]（p69）河北清苑縣，各村兵差總額，自1929年6月1日到1930年7月10日的13個月間，第一次為20 912.36元，第二次為6 000.83元，第三次為62 578.60元，共計89 491.79元。該縣全年地丁正稅共40 775.97元，兵差占地丁正稅的203%。”[11]（p364）附加稅雖重，尚有一定限度,攤派則予取予求,漫無節(jié)制,“事先既無規(guī)定征期、數(shù)額,事后又不見公布用途,常有縣府令該區(qū)攤一千元而區(qū)長則照兩千元攤派者”?！笆》饺粜杩钗迩?，人民所攤者至少在一萬以上”。[13]（p257）所以說到農(nóng)民的負擔(dān),攤派實在田賦附加之上。

（二）征收辦法的積弊，農(nóng)民負擔(dān)無異雪上加霜。田地畝數(shù)是征收賦稅的憑證，申報地畝數(shù)成為賦稅舞弊的重要環(huán)節(jié)。在地畝冊上，富戶往往少收，窮戶則被多填。據(jù)南開大學(xué)在河北涿縣的調(diào)查，“有地愈多者，向縣府呈報的畝數(shù)愈少，逃稅的機會愈多。這因為在鄉(xiāng)間享有多量的土地的人，多為當(dāng)?shù)氐募澥炕虼彘L，呈報地畝權(quán)操在他們手里”。[14]（p262）1932年，據(jù)對河北某村一百名有產(chǎn)農(nóng)戶的調(diào)查，其中，24戶實有田地20畝以上者共有土地948.16畝,只向縣政府陳報503.14畝,平均占其實有畝數(shù)的53.06%。如村長實有土地116畝,只陳報50畝,其中有7戶陳報的不及其實有畝數(shù)的三分之一,最多的是實有田畝34.84畝,卻僅報1.8畝,不及5.3%。另有平均實有田地10畝以下者42戶,其有田234.12畝,報縣196畝,占其實有畝數(shù)的83.72%,其中竟有17戶的報縣畝數(shù)超過其實有數(shù),最嚴重的1戶實有土地1.48畝,報縣數(shù)卻為6畝,超過了3倍多。[7]（p56-58）這實例清楚的揭示了地主通過隱瞞地產(chǎn)逃避或轉(zhuǎn)嫁田賦的手法。地主逃避了應(yīng)負的田賦，結(jié)果自然是農(nóng)民負擔(dān)加重。

另外，農(nóng)民完納錢糧的憑據(jù)——串票,也經(jīng)常成為田賦征收積弊之所在。因為農(nóng)民很少識字,而且素怕官方,征收者或糧柜收取超過票面的稅額時,或多收而不找零,農(nóng)民通常不會發(fā)覺,[15]（p20）1934年中央大學(xué)經(jīng)濟系師生調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)間農(nóng)民交納田賦時，收款人員在所填寫的串票上大做文章。一般征收者浮收的手段包括：“帶帽穿靴”、“卷尾包零”、“大頭小尾”、“買荒造荒”等。[16]（p966）所謂“帶帽穿靴”是在串票時稅額上預(yù)留空白，以便任意填涂；“卷尾包零”是將納稅人的地畝、錢糧化零為整，額外索??；“大頭小尾”則存根少寫而串票多開；“買荒造荒”是在秋勘辨別荒歉時，橫加索取。由此觀之，由于基層官僚及半官僚的層層加征和任意勒索，使得農(nóng)民負擔(dān)更趨沉重。

三、農(nóng)民合理的田賦負擔(dān)

在以農(nóng)為主的社會里，農(nóng)民是捐稅的當(dāng)然承擔(dān)者。那么，農(nóng)民負擔(dān)應(yīng)該有一個什么樣的額度才算合理呢？有兩個環(huán)節(jié)是必須涉及的：

（一）稅費占農(nóng)業(yè)純收入的比例。皇糧國稅自古有之，種地納糧也在情理之中，但在二三十年代，農(nóng)民的實際負擔(dān)，并不等同于政府的賦稅征課額。在各級官吏巧取的情況下，它是政府賦稅征課與各項額外榨取之和。張?zhí)┥皆院睘槔?，推算?927～1937年湖北農(nóng)民實際的田賦負擔(dān)為3.89元，這個實際的田賦負擔(dān)是法定負擔(dān)的7.9倍。而當(dāng)時農(nóng)民耕種一畝地，除去成本，每畝地農(nóng)業(yè)純收入為6.01元。由此推算，農(nóng)民的實際田賦負擔(dān)占農(nóng)業(yè)純收入的64.7%[17]（p83）。

雖然以上的調(diào)查是針對湖北而言的，但事實上，在二三十年代的其它地方也具有明顯的共同性。例如江蘇灌云每畝收入5.2元，賦稅負擔(dān)達4.93元。[7]（p33）在四川劉湘防區(qū)內(nèi)，每種一斗田，豐年收谷二十余石，每石售洋六元，計一百二十元。一斗田納正稅六元，另征軍費三十元，附加稅二十元，臨時攤派款十元，煙畝捐六點二元，團費六點五元，共七十八點七元，而各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲亦乘機盤剝，挨次附加，一斗地總計竟交至九十余元，農(nóng)民一年所余僅為三十元，一年田賦和附加稅竟占土地總收入的百分之七十五。如遇到歉收之年，土地所入還不能滿足政府的賦稅需要。[1]（p36）在綏遠五原，每畝地的收入30元，但省稅30元，附加稅50元。所以老百姓任谷物毀于地，不事收拾，以求免稅。[18]（p679）因田賦負擔(dān)過重,農(nóng)民常常為維持來年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的簡單再投入而負債。這種現(xiàn)象也使一些國民黨官員擔(dān)心，濫征賦稅會“養(yǎng)成民間厭惡田地之危險心理”。[19]（p156）

（二）稅費與政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)民負擔(dān)表現(xiàn)為農(nóng)民為購買政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的價格。政府收稅行為能否得到農(nóng)民的認可，除了考慮農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力外，還應(yīng)考慮農(nóng)民的心理承受能力。即在于其能否從政府提供的公共產(chǎn)品中得到相應(yīng)的效應(yīng)補償。

二十世紀三十年代初，農(nóng)民負擔(dān)突增的重要原因是南京國民政府為其鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型提供經(jīng)費。那么，農(nóng)民為此負擔(dān)的稅費是否購買到了足值的公共產(chǎn)品和服務(wù)呢？首先從鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型諸項措施的出發(fā)點看。除建立保衛(wèi)團尚能安定民生外，其余諸如推行區(qū)鄉(xiāng)制、改組縣政府機構(gòu)、建立縣黨部、實施“完成自治計劃”等措施，主要是為加強對鄉(xiāng)村社會控制的政治目標服務(wù)，農(nóng)民從中獲得的效應(yīng)補償極為有限。[20]（p85）其次，從鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型諸項措施的實施狀況看?！妒兰o評論》創(chuàng)刊號上一篇題為《取之于民，用之于民》的文章很能說明問題，其結(jié)論是：“大概的說，現(xiàn)在很多縣份的收入，大部分是用來養(yǎng)活縣政府的職員。他們的薪水、津貼、生活補助等等的開支，占了政府支出的很大百分數(shù)?！嘞碌腻X幾乎無幾了，所以請不起教員、開不起醫(yī)院，顧不到救濟，一切建設(shè)的計劃，變成紙上空談”。[21]（p183）由此可知，南京國民政府以加重農(nóng)民負擔(dān)為代價開展的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，沒能給與農(nóng)民相應(yīng)的效應(yīng)補償，甚至增加農(nóng)民的效應(yīng)損失，從而造成農(nóng)民負擔(dān)的嚴重不合理。

綜上所述，國民政府時期初期，農(nóng)民的田賦負擔(dān)十分沉重。各項稅收除了法定的正稅之外,還有

名目繁多的附加以及攤派，而征收制度的弊端叢生以及征收人員的肆意浮收,捐稅負擔(dān)的程度已嚴重超出了普通農(nóng)民的承受能力。在當(dāng)時的生產(chǎn)條件下,農(nóng)業(yè)收入于短時期內(nèi)不可能有大幅度增長,田賦征收的迅速昂漲,只會加重農(nóng)民負擔(dān),使農(nóng)村經(jīng)濟更為衰落。

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潘桂仙（1966—），女，壯族，廣西隆安人，廣西柳州師范高等專科學(xué)校副教授，主要研究方向為中國近代社會經(jīng)濟史。