對(duì)軍隊(duì)預(yù)算規(guī)范化管理的思考

陳海萍

（海軍秦皇島專用裝備器材保障基地 河北 秦皇島 066000）

軍隊(duì)預(yù)算是按法定程序編制和審批的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃，是軍費(fèi)分配的基本形式，它反映和控制著軍隊(duì)建設(shè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向，對(duì)軍費(fèi)的安排和使用具有計(jì)劃、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和控制作用。軍隊(duì)預(yù)算實(shí)施規(guī)范化管理，是落實(shí)“保障有力”總要求，促進(jìn)部隊(duì)建設(shè)的重要措施；是適應(yīng)中國(guó)軍事變革需要，提高工作效率的有效方法。

一、加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算規(guī)范化管理的重要性和緊迫性

（一）有利于節(jié)約資源，提高軍費(fèi)使用效益。黨的十六大以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家對(duì)國(guó)防事業(yè)的投入雖然不斷增長(zhǎng)，但與中國(guó)特色軍事變革的需求相比，還存在著較大差距；2008年以來(lái)，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)，也在一定程度上影響了軍費(fèi)的投入；社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，決定了軍隊(duì)建設(shè)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)要服從與服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心。這些因素，決定了當(dāng)前的軍費(fèi)需求將有巨大的缺口。加強(qiáng)軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理，提高軍費(fèi)使用效益就成為了緩解軍費(fèi)供需矛盾最有效的辦法。軍隊(duì)預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中的“龍頭”作用，抓住了預(yù)算管理，就牽住了軍費(fèi)管理的“牛鼻子”。軍隊(duì)預(yù)算的規(guī)范化管理，有利于節(jié)約有限的軍費(fèi)資源，提高軍費(fèi)使用效益。

（二）有利于維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。國(guó)家和軍隊(duì)的財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律是我軍財(cái)務(wù)活動(dòng)的基本準(zhǔn)則。建國(guó)以來(lái)，尤其是十一屆三中全會(huì)以后，我軍為加強(qiáng)預(yù)算管理，制定了一系列財(cái)務(wù)法規(guī)。這些財(cái)務(wù)法規(guī)對(duì)于維護(hù)財(cái)務(wù)運(yùn)行秩序，規(guī)范經(jīng)費(fèi)的投向、投量，保證部隊(duì)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)發(fā)揮了積極作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，軍隊(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的范圍更加廣泛，對(duì)依法理財(cái)?shù)囊笠哺悠惹校婪ɡ碡?cái)就要求預(yù)算管理必須科學(xué)、規(guī)范，使之能對(duì)財(cái)經(jīng)活動(dòng)發(fā)揮較好的約束和控制作用。從當(dāng)前情況看，有法不依，有章不依，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。究其原因，與軍隊(duì)預(yù)算管理不夠規(guī)范，不夠嚴(yán)格有關(guān)。實(shí)踐證明，軍隊(duì)預(yù)算管理越規(guī)范，越能對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)的落實(shí)起到好的促進(jìn)作用，也越能維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。因此，加強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范化進(jìn)程，按照軍費(fèi)運(yùn)動(dòng)的規(guī)律對(duì)預(yù)算管理全過(guò)程進(jìn)行有效控制，是防止不合法業(yè)務(wù)發(fā)生、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律權(quán)威性的重要基礎(chǔ)。

（三）有利于有效使用軍隊(duì)財(cái)力，加強(qiáng)軍事財(cái)力宏觀調(diào)控的需要。軍隊(duì)預(yù)算作為軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的收支計(jì)劃，具有資源調(diào)配和系統(tǒng)調(diào)控兩個(gè)基本職能。資源調(diào)配職能，是指通過(guò)預(yù)算分配，能夠使國(guó)家分配給軍隊(duì)的經(jīng)濟(jì)資源在軍隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各兵種之間進(jìn)行合理配置，確保軍隊(duì)建設(shè)按計(jì)劃、按比例協(xié)調(diào)發(fā)展。系統(tǒng)調(diào)控職能，是指通過(guò)編制預(yù)算，可以對(duì)經(jīng)費(fèi)支出的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督控制，確保軍隊(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合理、有效運(yùn)行。從軍隊(duì)預(yù)算的基本職能可以看出，軍隊(duì)預(yù)算決定著軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的投向、投量，反映著軍隊(duì)建設(shè)的方向、規(guī)模和速度。軍事財(cái)力宏觀調(diào)控，是指為實(shí)現(xiàn)軍事財(cái)力保障的總目標(biāo)，對(duì)軍事財(cái)力配置與運(yùn)用進(jìn)行全局性、綜合性的調(diào)節(jié)與控制活動(dòng)。在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，軍事財(cái)力必須加強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范化，這是實(shí)施宏觀調(diào)控的重要條件。

二、現(xiàn)行軍隊(duì)預(yù)算管理制度的不足

（一）預(yù)算編制有待進(jìn)一步規(guī)范。一是預(yù)算科目的設(shè)置過(guò)于寬泛。隨著軍隊(duì)改革的推進(jìn)，預(yù)算編制體制的改革也在不斷深入，預(yù)算科目的設(shè)置有了改進(jìn)，但我軍目前的預(yù)算科目設(shè)置仍不夠合理，沒(méi)能充分涵蓋預(yù)算支出項(xiàng)目，也未能將所有經(jīng)費(fèi)按性質(zhì)和用途明確劃分，沒(méi)能全部分部門進(jìn)行核算。二是未能充分體現(xiàn)效益原則。零基預(yù)算和綜合預(yù)算盡管已經(jīng)在部隊(duì)中廣泛推行，但預(yù)算編制過(guò)程中仍然存在以經(jīng)驗(yàn)性決策為主導(dǎo)，局限于部門之間利益平衡的問(wèn)題，未能最大限度地實(shí)現(xiàn)軍費(fèi)效益。預(yù)算編制前缺乏周密論證，討論審定時(shí)缺乏科學(xué)依據(jù)，組織預(yù)審時(shí)偏重于形式上的平衡，預(yù)算安排上存在短期行為，這些都導(dǎo)致了預(yù)算編制不能充分體現(xiàn)效益原則。

（二）預(yù)算管理制度執(zhí)行不規(guī)范、不嚴(yán)肅。一是隨意性大。人為因素干擾多，擅自變更預(yù)算，亂“開(kāi)口子”、亂“批條子”追加支出的現(xiàn)象比較普遍。二是只講需求，不顧可能，不按預(yù)算辦事，搞變通執(zhí)行。三是不按預(yù)算撥付資金。不管預(yù)算立項(xiàng)與否，有無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，只要領(lǐng)導(dǎo)批示就開(kāi)支，致使預(yù)算與執(zhí)行相互脫節(jié)。預(yù)算編制和執(zhí)行混亂，必然造成預(yù)算管理效益低。

（三）缺乏相應(yīng)的評(píng)估體系，激勵(lì)作用不足?？傮w看來(lái)，各級(jí)部隊(duì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理摸索了不少經(jīng)驗(yàn)做法，考核機(jī)制比較完善，但對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的評(píng)價(jià)還存在不少問(wèn)題，主要是還沒(méi)有建立一套比較完善的項(xiàng)目測(cè)算和費(fèi)效比分析體系，激勵(lì)和約束作用難以發(fā)揮，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益還不夠高；沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的跟蹤檢查和成果考評(píng)；沒(méi)有形成一套有效的預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制；沒(méi)有將定量分析與定性分析有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將預(yù)算管理成效與各部門、單位的工作業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)掛鉤。

（四）預(yù)算管理監(jiān)控不力。一是監(jiān)督主體不明確。由于預(yù)算管理涵蓋面大，涉及面廣，牽扯部門多。所以監(jiān)督主體也呈現(xiàn)綜合性。目前，很多監(jiān)督主體不明確自己的監(jiān)督責(zé)任和范圍，造成事無(wú)人管或互相推委的現(xiàn)象。二是監(jiān)督程序不規(guī)范。軍隊(duì)預(yù)算管理監(jiān)督的法規(guī)性不強(qiáng)，對(duì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性重視不夠。很多時(shí)候不按程序辦事，監(jiān)督的隨意性大，制度性差。預(yù)算的透明度不高，看似人人監(jiān)督，實(shí)則無(wú)人監(jiān)管，都嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、法規(guī)性和效益性。三是監(jiān)督方法陳舊。目前監(jiān)督形式主要是黨委監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合的方式，監(jiān)督方法不靈活。對(duì)于事業(yè)部門監(jiān)督和群眾監(jiān)督?jīng)]有很好地運(yùn)用起來(lái)，監(jiān)督渠道窄，覆蓋面小，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

三、軍隊(duì)預(yù)算管理現(xiàn)有問(wèn)題的原因分析

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雙重性對(duì)軍隊(duì)預(yù)算管理的影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠促進(jìn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮，有利于堅(jiān)定社會(huì)主義信念；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在破除小生產(chǎn)意識(shí)的同時(shí)，強(qiáng)化了人們的平等觀念、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和效益觀念，也為道德文明、優(yōu)良作風(fēng)的成長(zhǎng)奠定了物資基礎(chǔ)。但同時(shí)也應(yīng)該看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在一定的條件下也誘發(fā)了一系列的消極因素，給廉政建設(shè)帶來(lái)了消極影響。

（二）日常性預(yù)算管理教育工作不足。有些單位或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新形勢(shì)下財(cái)務(wù)部門可能出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題調(diào)查研究不夠、分析不透、估計(jì)不足，對(duì)財(cái)務(wù)人員的思想教育僅僅停留在傳達(dá)文件的基礎(chǔ)上，教育針對(duì)性不足、力度不夠；相當(dāng)一部分單位或部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)部門的教育沒(méi)有找好重點(diǎn)，只是片面的從職務(wù)上、生活上關(guān)心財(cái)務(wù)工作人員，很少對(duì)其進(jìn)行思想和道德教育，對(duì)潛在犯罪分子暴露的一些反常規(guī)現(xiàn)象沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止，錯(cuò)失了預(yù)防犯罪的時(shí)機(jī)。

（三）執(zhí)法機(jī)制不健全。一是財(cái)務(wù)部門的檢查監(jiān)督職權(quán)受到限制。財(cái)務(wù)部門一方面受上級(jí)業(yè)務(wù)部門指導(dǎo)，一方面又是本級(jí)黨委的理財(cái)參謀。這就使得當(dāng)上級(jí)業(yè)務(wù)部門的要求和本級(jí)黨委決定產(chǎn)生沖突時(shí)，財(cái)務(wù)部門左右為難，本級(jí)黨委的決定要執(zhí)行，上級(jí)業(yè)務(wù)部門的要求和規(guī)定又不能違背，在一定程度上削弱了財(cái)務(wù)部門的獨(dú)立性，影響了監(jiān)督權(quán)的有效行使。二是執(zhí)法彈性不合理。軍隊(duì)財(cái)務(wù)立法采取規(guī)范法的形式，而規(guī)范法最大的不足就在于執(zhí)法彈性過(guò)大。各種法規(guī)約束力不同，執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中可以依據(jù)個(gè)人對(duì)違法情況的理解進(jìn)行判斷，在處理違法情況時(shí)，主要是根據(jù)違法的情節(jié)來(lái)進(jìn)行懲罰。這種執(zhí)法活動(dòng)容易摻入非理性的因素，造成違法事實(shí)相同而處罰結(jié)果不同的情況。

（四）財(cái)務(wù)人員的觀念偏差。有的單位認(rèn)為計(jì)劃始終跟不上變化，預(yù)算管理強(qiáng)化與否影響不大，導(dǎo)致不重視預(yù)算工作或缺乏依靠預(yù)算加強(qiáng)管理的信心和決心；有的財(cái)務(wù)人員認(rèn)為加強(qiáng)預(yù)算管理主要責(zé)任在于單位領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)務(wù)部門只是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的決定，只要有明確批示，不管是否合理、合法，一概不拒，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督、參謀作用；有的事業(yè)部門在經(jīng)費(fèi)開(kāi)支上存在“擠、靠、等”的思想，只要自己認(rèn)為需要開(kāi)支的項(xiàng)目，不管是否有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，也不管是否有必要開(kāi)支，均采取“擠、靠、等”的方式來(lái)解決，嚴(yán)重影響了其他事業(yè)任務(wù)的完成，甚至產(chǎn)生額外的經(jīng)費(fèi)缺口，加大了財(cái)務(wù)保障的難度。

四、加強(qiáng)軍隊(duì)預(yù)算規(guī)范化管理的對(duì)策和措施

（一）規(guī)范預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性。各級(jí)部隊(duì)在安排預(yù)算編制過(guò)程中，要堅(jiān)持科學(xué)立項(xiàng)，應(yīng)對(duì)部隊(duì)經(jīng)費(fèi)需求進(jìn)行廣泛論證，使每個(gè)項(xiàng)目建立在“非立不可，必須建設(shè)”的基礎(chǔ)上；要對(duì)擬立項(xiàng)目進(jìn)行論證，搞清擬上項(xiàng)目的規(guī)模、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、所需經(jīng)費(fèi)及其它制約因素，做到不上則已，上則必成，凡未經(jīng)論證的項(xiàng)目，不得上馬，不得安排經(jīng)費(fèi)，堅(jiān)決杜絕計(jì)劃外項(xiàng)目；要準(zhǔn)確測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求，尤其是要把需求算準(zhǔn)、算細(xì)，做到理由充分、程序嚴(yán)密、方法科學(xué)、結(jié)論可靠，既要把該給的經(jīng)費(fèi)領(lǐng)回來(lái)，又要不脫離實(shí)際，胡編亂造。

（二）增強(qiáng)預(yù)算管理的透明度，創(chuàng)造良好的民主理財(cái)環(huán)境。實(shí)踐證明，要保證預(yù)算管理活動(dòng)規(guī)范、健康、有序進(jìn)行，必須增強(qiáng)運(yùn)作過(guò)程中的透明度、公開(kāi)性，以便各級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)部門及部隊(duì)官兵進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，在預(yù)算管理活動(dòng)中出現(xiàn)的以權(quán)謀私、以錢謀私行為，一個(gè)重要原因就是透明度不夠。因此，應(yīng)建議對(duì)無(wú)保密意義的經(jīng)費(fèi)及物資的使用，廣泛實(shí)行辦事公開(kāi)制度。公開(kāi)分配原則和分配依據(jù)（包括黨委分配意圖、分配標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算過(guò)程），按規(guī)定的程序公開(kāi)辦理，增加透明度。

（三）完善預(yù)算管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理手段的現(xiàn)代化。完善的預(yù)算管理信息系統(tǒng)既是新預(yù)算編制制度順利推進(jìn)的需要，也是進(jìn)一步深化預(yù)算制度體制改革的重要內(nèi)容。

首先，要建立預(yù)測(cè)分析系統(tǒng)。預(yù)測(cè)分析主要是統(tǒng)計(jì)分析相關(guān)數(shù)據(jù)，建立信息完備的預(yù)算項(xiàng)目資料庫(kù)，為預(yù)測(cè)需求、輔助決策提供服務(wù)。要完善控制反饋系統(tǒng)?？刂品答佒饕强刂茦I(yè)務(wù)的合理流程，自動(dòng)審核預(yù)算項(xiàng)目，控制資金支付，同時(shí)全面、及時(shí)反映每一項(xiàng)預(yù)算編制與執(zhí)行的詳細(xì)情況。

其次，充分利用軍隊(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)現(xiàn)行系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)和完善，以提高預(yù)算工作的效率和質(zhì)量?？梢栽诂F(xiàn)行預(yù)算編制管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，改進(jìn)與其他財(cái)務(wù)軟件的接口，使得系統(tǒng)能夠更方便的從其他財(cái)務(wù)軟件中提取相關(guān)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。制定系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入規(guī)范，增強(qiáng)系統(tǒng)的模糊查詢和統(tǒng)計(jì)分析功能，以便能從系統(tǒng)中獲取滿足各種需要的數(shù)據(jù)信息。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可以利用軍隊(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開(kāi)發(fā)一個(gè)綜合性財(cái)務(wù)軟件，將預(yù)算編制功能嵌入其中，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行財(cái)務(wù)軟件的所有功能。

同時(shí)，在確保安全的情況下，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)和通信手段，克服管理層次和單機(jī)運(yùn)行對(duì)預(yù)算管理的約束，在現(xiàn)有財(cái)務(wù)公用數(shù)據(jù)交換網(wǎng)和部分單位財(cái)務(wù)自動(dòng)化管理局域網(wǎng)基礎(chǔ)上，加大網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力度，逐步將所有軍隊(duì)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)用網(wǎng)絡(luò)連接起來(lái)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)部門內(nèi)部和上下級(jí)之間的信息溝通，促進(jìn)預(yù)算信息處理的相互滲透，相互銜接。

（四）規(guī)范預(yù)算管理的執(zhí)法過(guò)程，加大執(zhí)法力度。加強(qiáng)預(yù)算管理執(zhí)法力度，是提高預(yù)算管理規(guī)范化的重要手段。

首先，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)法規(guī)的宣傳教育，運(yùn)用各種手段，及時(shí)、主動(dòng)向各級(jí)部隊(duì)、部門及其人員宣傳財(cái)經(jīng)政策、法規(guī)的內(nèi)容以及遵守財(cái)經(jīng)政策、法規(guī)的重要性和必要性，使他們自覺(jué)維護(hù)財(cái)經(jīng)政策、法規(guī)的嚴(yán)肅性，這樣才能確保各種政策、法規(guī)和措施的貫徹執(zhí)行，收到良好的預(yù)期效果。

其次，要認(rèn)真抓好落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)法規(guī)。抓落實(shí)是軍委反復(fù)強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題。是否扎扎實(shí)實(shí)抓落實(shí)，不僅僅是工作作風(fēng)和工作方法問(wèn)題，也是黨性觀念和工作指導(dǎo)思想問(wèn)題。各級(jí)單位和部門，要加強(qiáng)守法觀念，自覺(jué)按照有關(guān)法規(guī)和紀(jì)律行事，做到不越權(quán)，不過(guò)界，尊重和維護(hù)法規(guī)的權(quán)威，確保軍隊(duì)預(yù)算管理工作開(kāi)展的正常秩序。

再次，要嚴(yán)格執(zhí)法，力懲違法違紀(jì)者，形成震懾氛圍。各級(jí)財(cái)務(wù)、審計(jì)和紀(jì)檢部門要認(rèn)真了解經(jīng)濟(jì)犯罪的特點(diǎn)、手段和處理原則，克服以教代紀(jì)、以紀(jì)代法的錯(cuò)誤做法，不斷提高政策水平和執(zhí)法力度。堅(jiān)決查處各種經(jīng)濟(jì)犯罪行為，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段，反貪倡廉，提高軍隊(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的廉政建設(shè)。要扭轉(zhuǎn)那種認(rèn)為只有觸犯國(guó)家法律才算真正違法，而在軍隊(duì)財(cái)經(jīng)活動(dòng)中違反有關(guān)法規(guī)，甚至造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失，也只算工作失誤的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和做法。要加強(qiáng)對(duì)這類在當(dāng)前軍隊(duì)財(cái)務(wù)工作中違規(guī)行為法律責(zé)任的追究，把自覺(jué)遵守法律規(guī)范，作為考察單位部門領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要內(nèi)容。對(duì)越權(quán)、過(guò)界的人和事，要嚴(yán)肅處理，認(rèn)真追究。

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