汶川大地震對中國公益慈善事業(yè)的啟示

○鄧國勝 韓俊魁等

公益慈善事業(yè)面臨的問題

鄧國勝

這次汶川地震凸顯了中國救災體系非常巨大的優(yōu)勢。跟日本1995年的阪神地震相比，中國政府的救災效率得到了全世界的認可。但是通過巨災也暴露出了我們救災體系中的一些不足。

通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，在緊急救援階段大量民間組織擁入災區(qū)，并走向了聯(lián)合，出現(xiàn)了不少聯(lián)合性組織；而在安置階段，民間組織開始大量地撤出，聯(lián)合機構(gòu)也開始解體；到了災后重建階段，剩下的民間組織已經(jīng)屈指可數(shù)，不到50家，聯(lián)合機構(gòu)更是大部分解散了。

民間公益慈善組織在參與救災過程中面臨的問題到底是什么呢？我認為是缺乏制度化參與的渠道，即使像中國扶貧基金會這類的民間組織也沒有制度化參與渠道，而像紅十字會、慈善會這樣的組織，雖然有制度化參與渠道，但是他們面臨著自身能力的問題。因此說，草根組織面臨的挑戰(zhàn)不僅僅是資金匱乏。

同樣的情況發(fā)生在志愿者身上：在緊急救災階段，成千上萬志愿者擁入災區(qū)，發(fā)揮了很大的作用；而在過渡安置階段，他們跟民間組織一樣大量撤出；到災后重建階段則潮水般退出。據(jù)說現(xiàn)在剩下的志愿者不足5萬。

他們面臨的問題是什么呢？第一、組織性不強。我們發(fā)現(xiàn)很多志愿者并不是依托志愿者組織進入災區(qū)的，所以他們其實只能算非正式的志愿者。第二、激情有余，但是專業(yè)性不足。志愿者難以滿足公益服務機構(gòu)和災民的需求。第三、志愿者的督導保障體系跟不上，部分志愿者受到了很多挫折，有的志愿者甚至淪為次生災民，還有好多志愿者反映報國無門。

情況如此，我們該怎么解決這些問題呢？我們希望在體制內(nèi)不僅中國紅十字會能納入減災委，還希望民間組織聯(lián)合會也能夠納入減災委，這樣民間組織就會有參與的平臺，就會解決參與渠道問題。當然，民間組織聯(lián)合會是由不同類別的NGO網(wǎng)絡組成，包括心理輔導、醫(yī)療衛(wèi)生等，不同類型的組織網(wǎng)絡又可以把相關(guān)的志愿者組織吸納進來，這是我們設計的制度化參與渠道。

另外，我們發(fā)現(xiàn)募捐管理費方面存在著很大問題。民間組織在使用救災資金時候需要成本：籌款成本、業(yè)務活動成本、管理成本，如果沒有這些成本很難吸納人才進來把這些資金用好。而由于中國人現(xiàn)在普遍缺乏慈善意識，捐100元錢恨不得全部用于災區(qū)，而不了解它還要有一定的管理成本，結(jié)果導致民間組織的能力很弱，很難有人才的儲備。這也間接導致了很多民間組織一手從老百姓這里募錢，另一手又委托政府執(zhí)行項目。

還有一個問題就是信息披露方面的問題。無論在災前，還是災后，關(guān)于信息披露的相關(guān)新聞是最多的。但是，通過這次調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)大部分政府和民間組織的信息披露很不完善，很多機構(gòu)只披露我接受了誰的捐贈，而關(guān)于資金使用情況和使用效率的信息幾乎沒有披露。由于這個漏洞，就直接影響到了民間組織的公信力，導致老百姓一手捐錢，一手罵娘，不知道錢用到哪里去了。

此外還有一個重要的問題，就是制度的問題。以前我們救災的主體主要集中在少數(shù)機構(gòu)，真正具有募捐資格的人只有少數(shù)幾個公募基金會，而這就導致了5·12汶川地震以后很多慈善基金會不知道自己有沒有資格可以募款。為此國務院出臺了一個文件，允許沒有救災宗旨的公募基金會經(jīng)過民政部批準后可以搞募捐，最后批準了16家，這較之前是一個改進。但問題是由于國務院的相關(guān)規(guī)定只是臨時性文件，以后再出現(xiàn)大的災害怎么辦呢？到底誰有募捐資格？我們依然不知道。所以，我希望中國的募捐機制能夠從壟斷制走向開放的募捐，應該允許更多的公募機構(gòu)具有募捐的資格。像一些西方發(fā)達國家，只要是慈善機構(gòu)就可以勸募，但是在我們國家具有募捐資格的機構(gòu)太少了。因此我希望推動一下制度層面的創(chuàng)新，使更多機構(gòu)具有募捐的資格，并且能夠自主化。因為由于資金大量集中在政府手中，也導致很多民間組織使用資金的優(yōu)勢沒有得到發(fā)揮，沒有跟政府形成合作互補的關(guān)系。我們建議未來的資金使用模式能夠走向多元化，不是完全集中在政府部門，而是可以委托外辦，可以由民間組織自己辦。

遭遇自然災害，NGO該怎么做

韓俊魁

很多人用全球化社會來形容現(xiàn)在的社會背景。但是也有人用風險社會來給當今社會定位，這意味著一個社會的風險并不因為財富的增加和科技的發(fā)展而下降，而有可能恰恰相反。這些年的自然災害以及其他公共災害事件，對我們的社會管理提出了越來越高的要求，正是在這個意義下，我們?nèi)セ仡?008年5.12大地震中NGO參與緊急救援的一些具體事情，是非常有意義的。

我主要關(guān)注NGO參與自然災害救助的具體規(guī)范，即我們以后遇到此類自然災害時，NGO該怎么做。比如物資怎么發(fā)放，怎樣識別弱勢群體，怎樣關(guān)注一些社區(qū)的需求等。通過大量的文獻研究、問卷調(diào)查，我們得出了如下一些研究成果：

第一、NGO籌到多少款、籌到多少物資、幫了多少人，這并不是衡量5.12地震中NGO貢獻的標準，NGO的貢獻更多地體現(xiàn)在我們所說的公民社會完善，或者說和諧社會的構(gòu)建方面，NGO在這一點上做出了非常大的貢獻。

第二、從NGO緊急救援模式來看，已經(jīng)從以前的線性模式轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的整合模式。線性模式就是劃分不同的階段，有起點，有終點。但是，在緊急救援中我們發(fā)現(xiàn)這種模式并不是最有效的，很多組織省略了很多步驟、進行了壓縮，而且在很多救援項目中并沒有嚴格的起點和終點。所以，在NGO參與緊急救援過程中，更多的是采用了整合模式而非線性模式。

第三、關(guān)于行動程序。很多NGO制定了一些應急管理辦法，但也有很多NGO并沒有制定，這在行動中表現(xiàn)為各種各樣的差異。比如有些組織的行動是和它的章程、應急管理機制、應急管理體制高度吻合的。但是，我們也發(fā)現(xiàn)在這次緊急救援中有很多NGO并沒有救災組織經(jīng)驗，而是靠改革開放30年來，我國社會組織的成熟度來使這些組織在緊急救援中發(fā)揮作用。

第四，關(guān)于志愿者。2008年志愿者有兩個動員方向：一是奧運會志愿者，自上而下的動員；一是5.12地震中，自下而上的。在這兩大歷史事件中，NGO的行動，包括它的效果、它的管理，都面臨一些新的挑戰(zhàn)。我把志愿者界定為從雷鋒式的助人者，轉(zhuǎn)變到社會工作者，尤其是一種社會聯(lián)系體。不過，志愿者雖然在汶川大地震中起到很大作用，但是也暴露出一些問題，比如管理。

最后的結(jié)論是關(guān)于功能的平衡問題。我引用美國學者的一個框架來分析NGO參與緊急救援和常態(tài)下的NGO功能到底存在著怎么樣的差別。這個學者認為一個NGO，包括公民社會組織，甚至公民社會要想平衡發(fā)展必須照顧以下四個象限，即服務提供、公民與政治參與，這是需求方；從供給方來看，則必須考慮NGO的資金來源和一定的價值觀與信仰。這四個象限必須達到一個平衡，一個公民社會才能平衡發(fā)展，如果過分強調(diào)了其中某一個象限中的內(nèi)容，NGO就有可能失衡。在四川大地震的緊急救援過程中，從服務提供上面，我們的NGO確實起到很大的拾遺補缺作用，但是在服務提供過程中也出現(xiàn)了這樣那樣的問題，因為面對如此巨大的災難，很多NGO并沒有充分準備，或者說沒有足夠的資源，這是與資金來源非常有關(guān)系的。在公民和政治參與這方面，NGO的參與對于整個民族精神和社會凝聚力起到了很好的作用，值得肯定。從企業(yè)的社會責任包括企業(yè)價值觀的表達上，我們發(fā)現(xiàn)，在四川大地震中，捐贈方的價值觀并不是很明確地和自己的組織或個人有直接聯(lián)系，而是基于最普遍的人道主義的關(guān)懷?？傊?，從各方面來看，NGO在緊急救援中的各種功能和平時是差別非常大的。

用公信力彌補公權(quán)力的不足

郭 虹

在5·12地震救災中，我們認為與過去救災最大的不同在于全國人民不僅僅捐錢、捐物，而且有很多民間的社會組織和志愿者，在第一時間，行動起來奔赴災區(qū)參與重建。當各種各樣的風險出現(xiàn)時，我們已經(jīng)習慣了黨委領導、政府負責，還不習慣社會協(xié)同、公眾參與。我們怎么樣才能真正做好社會協(xié)同、公眾參與呢？

我想這里面首先面對的一個問題就是，現(xiàn)在很多慈善公益組織都是草根，都沒有注冊，怎么信任他們，這是NGO面臨的最大問題。我們得不到政府通過制度給我們的權(quán)利，比如通過注冊能夠得到的權(quán)利。怎么辦？我想就是用公信力來彌補公權(quán)力的不足。

NGO也有行動的合法性，那就是汶川地震后國家鼓勵公民、法人和其他組織參與到恢復重建當中。這其中的過渡安置時期，不僅僅是老百姓從救命到安身的過渡階段，對于政府來說也是從應急到恢復的過渡階段，而對于NGO，則是從無準備的參與到有準備的參與之過渡階段。我們可以看到，災區(qū)的這個過渡是從住的到基本生活需求，然后從普遍的共同需求到特殊的需求。而從政府來講同樣也是這樣，是從基本生活的滿足一直到基層政權(quán)管理的恢復。

在這個時期，作為NGO的行動特點是什么呢？我想除了立足災區(qū)的中長期建設，從回應現(xiàn)實的困局和群眾需求開展工作之外，最重要的就是角色定位。需要注意的是，在過渡安置時期，絕大多數(shù)NGO對自己的角色定位都是陪伴者，相對于政府做的很多事情，他們的力量很小，給的錢也不多，從量上講沒有優(yōu)勢。NGO能夠做的是什么？就是陪伴。而這樣一種陪伴，是通過和災民一起生活，給他們帶來信心和鼓勵，我覺得這是最珍貴的。溫家寶總理說在這個時期信心比金子還要可貴，而NGO在災區(qū)，在緊急救援、災后重建以及過渡安置時期給災區(qū)群眾的就是這種和他們陪伴在一起的信心。同時，NGO倡導新的理念、新的方法，也努力協(xié)調(diào)各種各樣的矛盾。這是NGO工作的又一個特點。

NGO為什么做這些事情呢？我們說是根據(jù)需求的導向，在這里可以把需求歸結(jié)成三類：一是生活環(huán)境的修復和再建，二是社會關(guān)系的修復和再建，三是社會發(fā)展的修復和再建。

基于此，我想NGO的工作重點主要應當是以下幾點：第一是生存幫助，第二是基礎設施建設，尤其是公共空間的建設，第三還有心理支持、需求反映等。通過這三方面的工作，NGO的公信力才可以建立起來。

慈善公益事業(yè)讓我們看到明天

張 強

地震對中國的威脅可能是無時不在、無處不在的，我們應當好好反省5·12大地震給我們帶來的警示。

這場災難不僅僅帶來了房屋、基礎設施的破壞，更重要的是還沖擊著很多活著的家庭。婦女需要再生育，還有很多人要重新結(jié)為新的家庭，教師和孩子都需要心靈的重建。這里面有一個問題，就是我們怎么樣看待哀傷的數(shù)據(jù)。身體的創(chuàng)傷是會逐漸衰退的，但對于哀傷來說，隨著時間的行進，可能反而會升高，峰值很可能出現(xiàn)在第二年或第三年。所以說，這場災難的沖擊，不僅僅是自然的、物理的，也不僅僅是經(jīng)濟層面的，更多的還是對社會層面的沖擊。

還有一個問題，就是災后的公平性挑戰(zhàn)是很難處理的。我見到四川省紅十字會常務會長張波時，張大姐說受不了輿論了，因為有更多的錢等著他們?nèi)ナ褂茫?00元的捐款都要求知道去了哪里，可是現(xiàn)在有十幾億，怎么找到那100元的去處呢？

所以，我希望各位一定要善于發(fā)現(xiàn)你的利益相關(guān)者的需求，如果你不主動發(fā)現(xiàn)，你就只有被動應付，因此我們有一些研究，探索究竟有哪些指標可以用來解決這些問題。對此，我有這樣一些體會：第一、中國未來慈善公益事業(yè)的發(fā)展一定要專業(yè)化；第二是要建立起全社會的互動關(guān)系，包括跟政府、社區(qū)、我們的伙伴。對于中國社會來說目前是一個機會，也是個挑戰(zhàn)，因為我們會面臨職業(yè)化、專業(yè)化以及可持續(xù)發(fā)展等諸多問題。中國有十分廣闊的資源，有那么多聰明的活動者，我們怎么能夠讓中國的公益慈善事業(yè)進入一個非常合適的框架呢？對于中國來說優(yōu)化一兩個政策是很簡單的，但真正做起來其實不簡單。因此無論我們批評伙伴、還是批評自己，一定要記得，中國還處在一個歷史的關(guān)口，如何在現(xiàn)在的發(fā)展中讓我們的文化非常好地融合，如何重建我們的家庭文化，如何以良好的文化來推動公益慈善事業(yè)，這是在現(xiàn)實的中國必須面對的問題。

這次汶川地震后的公益慈善行動，確實讓人有很多感觸，值得分享，其中最重要一點就是我們希望能夠見證中國公民社會在這樣一個機遇中能夠得到一次蓬勃發(fā)展，特別是要記得還有很多人在等著我們，不是幫助他們找到明天的微笑，而是希望在這個過程中能和他們一起找到明天。