國(guó)企財(cái)政分配關(guān)系的60年嬗變*——制度變遷與憲政框架構(gòu)建

朱 珍

（福建師范大學(xué)，福州 350007）

國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支——企業(yè)基金制——利潤(rùn)留成制——利改稅——承包責(zé)任制——稅利分流制——重啟央企紅利上繳制度的60年嬗變。在制度變遷過(guò)程中，受制于制度環(huán)境和路徑依賴(lài)，分配模式合理、規(guī)范的制度框架尚未完全形成。不可否認(rèn)，2007年開(kāi)始試行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及向央企收取國(guó)有資本收益的辦法，說(shuō)明二者財(cái)政分配關(guān)系的制度框架初具雛形，但尚未全面鋪開(kāi)，同時(shí)制度本身也需要在實(shí)踐中逐步補(bǔ)充與完善。

本文試圖從制度變遷的路徑依賴(lài)和路徑替代來(lái)分析國(guó)家與國(guó)企分配關(guān)系的嬗變，得出制約國(guó)企不分紅的制度基礎(chǔ)已消失，且分紅時(shí)機(jī)已成熟，應(yīng)用更高效的路徑替代來(lái)改變長(zhǎng)期的路徑依賴(lài)。同時(shí)，從現(xiàn)行的制度缺陷來(lái)探討設(shè)計(jì)國(guó)有資本財(cái)政收支的制度框架。

一、國(guó)企利潤(rùn)分配體制的60年變遷（1949——2009）

（一）傳統(tǒng)體制下國(guó)企利潤(rùn)分配制度的剛性試錯(cuò)（1949－1977）

在以高度集權(quán)為特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的國(guó)有企業(yè)僅是政府的附屬物，其與政府的利潤(rùn)分配是單一的固定模式，即基本呈現(xiàn)全額上繳的“統(tǒng)收統(tǒng)支”特征——國(guó)有企業(yè)將所得利潤(rùn)全部上繳財(cái)政，而后從國(guó)家再分配獲得投資資金。在這種制度框架下，二者的分配模式具有極強(qiáng)的制度剛性和“路徑依賴(lài)”，“路徑替代”不明顯。簡(jiǎn)言之，國(guó)家與國(guó)企的分配模式出現(xiàn)四階段的小幅試錯(cuò)：

1.統(tǒng)收統(tǒng)支和獎(jiǎng)勵(lì)基金制度（1949—1957）。為了集中力量恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)除了繳納規(guī)定的稅款外，“一切中央政府或地方政府經(jīng)管的工廠企業(yè)，均須將折舊金和利潤(rùn)的一部分，按期解交中央人民政府財(cái)政部或地方政府，其解交的總數(shù)和按期交出的數(shù)量，由政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)及地方政府根據(jù)情況分別規(guī)定之”①1950年3月4日：《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》。，同時(shí)要求國(guó)營(yíng)企業(yè)只能分別提取計(jì)劃利潤(rùn)的2.5%-5%和超計(jì)劃利潤(rùn)的12-20%作為企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金。這樣的制度安排使“一五”計(jì)劃提前超額完成，從而進(jìn)入大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期。

2.利潤(rùn)留成制（1958-1960）。大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)在社會(huì)主義總路線(xiàn)的指引下全面展開(kāi)，卻也不可避免地暴露出經(jīng)濟(jì)管理體制一些管得過(guò)嚴(yán)、統(tǒng)得過(guò)死的弊端。于是，黨中央在1958年開(kāi)始改革財(cái)政管理體制，取消獎(jiǎng)勵(lì)基金制，實(shí)行企業(yè)留成制，留成比例以主管部為單位計(jì)算確定，1958年企業(yè)留成比例13.2%，隨后逐年增加。留成主要用于生產(chǎn)，少部分用于職工福利支出。

3.利潤(rùn)留成制過(guò)渡到企業(yè)獎(jiǎng)金制（1961-1965）。1961年1月23日，中共中央批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于調(diào)低企業(yè)利潤(rùn)留成比例加強(qiáng)企業(yè)利潤(rùn)留成資金管理的報(bào)告》，將國(guó)營(yíng)企業(yè)留成資金占企業(yè)利潤(rùn)的比例，由原來(lái)的平均13.2%調(diào)低到6.9%，并且留成利潤(rùn)必須大部分用于“四項(xiàng)費(fèi)用”②四項(xiàng)費(fèi)用是指企業(yè)所需的技術(shù)組織措施費(fèi)、新產(chǎn)品試制費(fèi)、勞動(dòng)安全保護(hù)費(fèi)、零星固定資產(chǎn)購(gòu)置費(fèi)。、技術(shù)革新等。1962年起，除了商業(yè)部門(mén)仍實(shí)行利潤(rùn)留成辦法外，其他部門(mén)的企業(yè)停止實(shí)行利潤(rùn)留成辦法，改為提取企業(yè)獎(jiǎng)金的辦法，“四項(xiàng)費(fèi)用”由國(guó)家撥款。通過(guò)這一系列制度設(shè)計(jì)，“大躍進(jìn)”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失衡的局面得到一定的調(diào)整和扭轉(zhuǎn)。

4.統(tǒng)收統(tǒng)支制（1966—1977）?！拔幕蟾锩钡谋l(fā)使剛有所恢復(fù)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)再一次處于崩潰的邊緣，國(guó)家與國(guó)企之間初步理順的利潤(rùn)分配關(guān)系也隨之遭到破壞。從1967年起，國(guó)營(yíng)企業(yè)不再向國(guó)家上繳折舊基金，而原先由財(cái)政預(yù)算撥款的用于固定資產(chǎn)更新和技術(shù)改造之用的資金轉(zhuǎn)為由折舊基金提供。1969年改企業(yè)綜合獎(jiǎng)為附加工資，固定發(fā)放，這樣企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度就被取消。1970年起，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)只征收工商稅?！拔母铩苯Y(jié)束后，為了克服十年內(nèi)亂中工業(yè)管理的混亂局面，1977年開(kāi)始了一些恢復(fù)性的調(diào)整。國(guó)企一部分折舊基金被重新納入財(cái)政預(yù)算管理，50%上繳財(cái)政，50%留給企業(yè)。

（二）改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)企利潤(rùn)分配體制的彈性變遷（1978－2009）

經(jīng)濟(jì)體制改革是改革開(kāi)放的中心任務(wù)，國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，其利潤(rùn)分配制度與企業(yè)的活力及效率息息相關(guān)，影響著財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。而改革的出發(fā)點(diǎn)就是打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立使企業(yè)充滿(mǎn)生機(jī)和活力的新體制。在這樣的制度背景下，服務(wù)于“搞活國(guó)有企業(yè)”這個(gè)中心，利潤(rùn)分配體制經(jīng)歷了以下六個(gè)階段的彈性調(diào)整：

1.企業(yè)基金制度（1978-1979）。改革開(kāi)放之初，為了鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，改善經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)務(wù)院決定在實(shí)行獨(dú)立核算的國(guó)營(yíng)工商企業(yè)中全面實(shí)行企業(yè)基金制度。國(guó)營(yíng)企業(yè)若完成國(guó)家規(guī)定內(nèi)的8項(xiàng)年度計(jì)劃指標(biāo)③指產(chǎn)量、品種、質(zhì)量、原材料、勞動(dòng)生產(chǎn)率、成本、利潤(rùn)、流動(dòng)資金占用等8項(xiàng)年度計(jì)劃指標(biāo)。，最高可按職工全年工資總額的5%提取企業(yè)基金，主要用于職工集體福利設(shè)施、彌補(bǔ)職工福利基金不足、發(fā)放職工獎(jiǎng)金等。

2.利潤(rùn)留成制度（1979-1982）。為了進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，1979年改按工資總額提取企業(yè)基金的辦法，實(shí)行利潤(rùn)留成，且留成比例逐步提高。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院于1980年1月22日下發(fā)《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)留成試行辦法》，明確規(guī)定允許企業(yè)利潤(rùn)留成比例為40%，其余60%上繳國(guó)家。且對(duì)利潤(rùn)留成的使用進(jìn)行了規(guī)定：用于發(fā)展生產(chǎn)方面的不得少于60%，用于職工福利和獎(jiǎng)金方面的不得超過(guò)40%。同時(shí)1980年還在400多家企業(yè)進(jìn)行“以稅代利”的試點(diǎn)。

3.利改稅制度（1983-1987）。由于利潤(rùn)留成使得財(cái)政收入整體下滑，同時(shí)1980年“以稅代利”試點(diǎn)取得顯著效果，因此，自1983年1月1日起實(shí)施利改稅試行辦法。這是我國(guó)實(shí)行的第一步利改稅，即稅利并存的制度：凡是有盈利的國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)均按55%的稅率繳納所得稅；凡是有盈利的國(guó)營(yíng)小型企業(yè)，實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)按八級(jí)超額累進(jìn)稅率繳納所得稅。1984年10月1日起，試行第二步利改稅，即完全的利改稅制度：將國(guó)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家財(cái)政的利潤(rùn)按照11個(gè)稅種向國(guó)家繳稅，稅后利潤(rùn)由企業(yè)自己安排使用。

4.承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制（1987-1993）。鑒于兩步利改稅仍然無(wú)法理順國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，有效激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，改革的決策者便再次調(diào)整思路，決定從1986年開(kāi)始對(duì)國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制試點(diǎn)，并于1987年在全國(guó)推廣。在此制度下，國(guó)企以下列形式向國(guó)家上繳利潤(rùn)：在繳稅的基礎(chǔ)上，上繳利潤(rùn)遞增包干；基數(shù)包干，超收分成；微利企業(yè)上繳利潤(rùn)定額包干；虧損企業(yè)減虧包干。

5.稅利分流制（1994-2007）。利改稅制度和承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制無(wú)法適應(yīng)深化經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的需要，因此，伴隨著分稅制改革，新的國(guó)企利潤(rùn)分配制度——稅利分流于1994年1月1日開(kāi)始全面推行。具體做法是：統(tǒng)一企業(yè)所得稅率為33%，增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率，并取消各種包稅的做法；作為過(guò)渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交的辦法，同時(shí)，微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫(kù)。①來(lái)源于中華會(huì)計(jì)網(wǎng)：《改革以來(lái)的國(guó)企利潤(rùn)分配問(wèn)題及其性質(zhì)》，2009年1月8日。

6.重啟央企利潤(rùn)上繳制度（2007至今）。2007年12月11日，國(guó)家國(guó)資委會(huì)同財(cái)政部頒發(fā)了《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》，明確規(guī)定收益收取對(duì)象為中央管理的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)交利潤(rùn)的比例按照不同行業(yè)分三類(lèi)執(zhí)行：第一類(lèi)為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源性特征的企業(yè)，上交比例為10%；第二類(lèi)為鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，上交比例為5%；第三類(lèi)為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，上交比例3年后再定。國(guó)有控股、參股企業(yè)應(yīng)付國(guó)有投資者股利股息按照股東大會(huì)決議通過(guò)的利潤(rùn)分配。②中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站：http：//www.mof.gov.cn/mof/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/200805/t20080519_27821.html

二、國(guó)企利潤(rùn)分配體制60年嬗變的路徑依賴(lài)與替代

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷過(guò)程存在著路徑依賴(lài)現(xiàn)象。所謂路徑依賴(lài)是指在制度變遷過(guò)程中，存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中自我強(qiáng)化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的選擇可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能沿著錯(cuò)誤的路徑下滑，甚至?xí)绘i定在某種無(wú)效率的狀態(tài)之下。而路徑替代是指政府等權(quán)威力量改變制度變遷的路徑依賴(lài)性而建立起全新制度安排的制度變遷方式。回顧國(guó)企利潤(rùn)分配體制的60年變遷軌跡，不難發(fā)現(xiàn)路徑依賴(lài)和路徑替代的存在。同時(shí)，制度環(huán)境對(duì)制度變遷路徑具有決定性的影響，不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，制度變遷的軌跡也不相同。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與改革開(kāi)放的歷史時(shí)期，國(guó)企利潤(rùn)分配體制呈現(xiàn)出不同的演變軌跡，且政府始終是制度變遷的主體，其預(yù)期收益是否大于預(yù)期成本決定了政府是否有意愿去消除制度不均衡及其相應(yīng)的路徑選擇。

1.剛性試錯(cuò)的制度誘因——路徑依賴(lài)。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的制度框架下，國(guó)企的利潤(rùn)分配體制演變是政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性制度變遷，而作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的國(guó)企，只能是制度變遷的被動(dòng)接受者。同時(shí)，囿于高度集權(quán)型的制度環(huán)境，國(guó)家與企業(yè)的利潤(rùn)分配體制盡管呈現(xiàn)出四階段的小幅變化，但每一階段的制度演進(jìn)都是服務(wù)于特定的歷史環(huán)境，而沒(méi)有深究制度本身的合理性與否。第一階段的統(tǒng)收統(tǒng)支和獎(jiǎng)勵(lì)基金制度服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，第二階段利潤(rùn)留成是由于大躍進(jìn)暴露出的弊端而作出的路徑選擇，國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失衡而又有了第三階段的企業(yè)獎(jiǎng)金制，文革又使國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰的邊緣，于是又有了第四階段的統(tǒng)收統(tǒng)支制，其間的利潤(rùn)留成和獎(jiǎng)金只是微幅的，依然沒(méi)有消除統(tǒng)收統(tǒng)支的制度束縛。因此，這一時(shí)期的路徑替代只是形式而非本質(zhì)的變化，即制度變遷具有較強(qiáng)的路徑依賴(lài)性，從而使得制度被鎖定在低效率狀態(tài)，或者我們可以謂之為“政策失敗”。盡管?chē)?guó)企以稅利混一的形式將所得利潤(rùn)全部上繳財(cái)政的制度有利于中央集中財(cái)力恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，但國(guó)企被管得過(guò)嚴(yán)、統(tǒng)得過(guò)死，職工的利益同經(jīng)營(yíng)成果脫節(jié)，致使企業(yè)缺乏活力，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下。這種低效在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是無(wú)法克服的，所以伴隨著改革開(kāi)放，國(guó)企的利潤(rùn)分配制度也被納入了改革的范疇，這是國(guó)企內(nèi)部較大部分利益主體的訴求，亦是改變制度不均衡進(jìn)而尋求更高效路徑替代的必然選擇。

2.彈性變遷的制度動(dòng)因——路徑替代。國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制改革三十年以來(lái)，一定程度上賦予了國(guó)企與其他性質(zhì)企業(yè)平等的市場(chǎng)地位，同時(shí)國(guó)家與國(guó)企的分配關(guān)系也趨于穩(wěn)定。然而，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沉重的歷史慣性所形成“路徑依賴(lài)”制約著改革的進(jìn)程；其次，每一步改革前的既得利益者，會(huì)千方百計(jì)地阻撓各種制度改革或創(chuàng)新，從而使得路徑替代呈現(xiàn)漸進(jìn)性演變的格局；再者，政府作為“經(jīng)濟(jì)人“的化身，按照“諾斯悖論”，出于政治體制的需要，在特定的制度環(huán)境下有可能將一種經(jīng)濟(jì)上低效的制度安排作為政治上的選擇與落腳點(diǎn)。因此，每一階段改革形成新的制度安排只是暫時(shí)的博弈均衡，而新制度又產(chǎn)生新的利益格局，從而改變了博弈主體的策略安排，進(jìn)而使國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制變遷的階段性表現(xiàn)為從一個(gè)均衡向另一個(gè)均衡演進(jìn)。

綜合以上因素，改革初期，政府出于搞活國(guó)有企業(yè)的需要，采取了企業(yè)基金制和利潤(rùn)留成制；而隨之財(cái)政收入下降，政府的預(yù)期利益下降，繼而出臺(tái)了利改稅、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任等制度創(chuàng)新措施；然而，財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”依然在下降，于是政府進(jìn)行了分稅制改革，并確立起稅利分流的分配方式。在分稅制的背景下，當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)普遍虧損，政府為了分稅制的順利推行，在和國(guó)企經(jīng)營(yíng)者的博弈中作了妥協(xié)：作為過(guò)渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交的辦法；分稅制下形成的特殊的稅利分流制度由于路徑依賴(lài)而持續(xù)的時(shí)間最長(zhǎng)，進(jìn)而使得國(guó)家對(duì)企業(yè)的雙重分配關(guān)系未體現(xiàn)出來(lái)，因此，2007年重啟央企利潤(rùn)分配制度，國(guó)家與國(guó)企的利潤(rùn)分配關(guān)系開(kāi)始以較為規(guī)范、合理的形式固定下來(lái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了較改革前更為高效的路徑替代。但這個(gè)制度未向所有國(guó)企全面鋪開(kāi)，且在試行過(guò)程中還存在分紅比例不合理、收支主體不明確、法制不健全等問(wèn)題，因此，完整意義上的國(guó)有資本財(cái)政收支制度尚未真正建立，需要在實(shí)踐中逐步探索。

三、從制度嬗變進(jìn)程中總結(jié)設(shè)計(jì)國(guó)有資本財(cái)政收支的制度框架

（一）以稅利分流為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)有資本財(cái)政收入制度

國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配體制變遷過(guò)程中，囿于歷史環(huán)境和路徑依賴(lài)，國(guó)企常以稅利混一的形式向國(guó)家上繳收入，沒(méi)有區(qū)分國(guó)家與國(guó)企的雙重分配關(guān)系，使二者的利潤(rùn)分配關(guān)系難以理順，進(jìn)而未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的路徑替代——以稅利分流為基礎(chǔ)的國(guó)有資本財(cái)政收入制度。二者分配關(guān)系如下：

國(guó)家與國(guó)企具有雙重的分配關(guān)系，國(guó)家既可以憑借政治權(quán)力向企業(yè)征稅，又可以憑借所有者權(quán)利向企業(yè)收取國(guó)有資本收益。這是我國(guó)實(shí)行稅利分流、重建國(guó)有資本財(cái)政收入制度的基本理論依據(jù)。所謂稅利分流，是指企業(yè)先按稅法規(guī)定向國(guó)家交納所得稅，稅后利潤(rùn)再在國(guó)家和企業(yè)之間進(jìn)行適當(dāng)分配。然而為了讓國(guó)企獲得休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)和配合分稅制的完成，當(dāng)時(shí)政府作出讓國(guó)企暫不上繳利潤(rùn)的妥協(xié)，從而使得稅利分流在特殊的歷史條件下有了特殊的形式。然而，現(xiàn)在國(guó)企利潤(rùn)大幅增長(zhǎng)，絕對(duì)量從1994年的829億元增加到2007年的1.62萬(wàn)億元，13年間增長(zhǎng)了18.54倍，2008年由于自然災(zāi)害、金融危機(jī)等的影響，國(guó)企利潤(rùn)滑至1.18萬(wàn)億元。這些數(shù)據(jù)都說(shuō)明國(guó)企已走出困境，且大幅盈利，國(guó)企不分紅的制度基礎(chǔ)已不存在，同時(shí)，重構(gòu)國(guó)企利潤(rùn)上繳的制度設(shè)計(jì)時(shí)機(jī)已基本成熟。因此，應(yīng)還稅利分流以本來(lái)的面目，即國(guó)企既上稅也上利。且從制度借鑒的視角看，國(guó)際上通行的做法是有盈利或微利的國(guó)企都向國(guó)家分紅。因此，以稅利分流為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)有資本財(cái)政收入制度是制度演進(jìn)的必然選擇，應(yīng)逐步向所有國(guó)企征收紅利，從而為國(guó)有資本財(cái)政支出奠定基礎(chǔ)。

（二）把國(guó)有資本財(cái)政收支制度納入憲政管理

新中國(guó)建立60年以來(lái)，國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系基本上是以國(guó)務(wù)院頒發(fā)的條例或辦法的形式來(lái)確定，且一般很少通過(guò)人大審議的程序，這就使得政策的制定易被操縱而不夠高效?；谡谥贫茸冞w中的主導(dǎo)性作用，政府意愿的變化決定了路徑替代的走向，而政府作為“經(jīng)濟(jì)人”的化身，難免會(huì)出現(xiàn)過(guò)分干預(yù)國(guó)企而頻頻給國(guó)企補(bǔ)貼的情形，這樣政府作出的路徑選擇在社會(huì)層面上就有可能是低效的。同時(shí)，國(guó)有資產(chǎn)面廣量大，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮極其重要的作用。因此，需要從政策層面上升到法制層面、憲政層面，對(duì)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、國(guó)企利潤(rùn)的收支主體、如何收取、何比例收取、紅利的使用去向等問(wèn)題予以明確，并嚴(yán)格走人大審議路線(xiàn)，使我們?cè)絹?lái)越接近于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟國(guó)家的那一套“一一有法案對(duì)應(yīng)”的辦法，才能根本克服傳統(tǒng)體制和改革初期的路徑依賴(lài)，實(shí)現(xiàn)高效的路徑替代。同時(shí)，還應(yīng)配合公眾監(jiān)督走完整的法制化程序來(lái)確定和實(shí)施國(guó)資收益分配問(wèn)題，進(jìn)而使國(guó)有資本財(cái)政收支制度走上透明、規(guī)范的法制化進(jìn)程。

（三）基于正和博弈與社會(huì)福利的增進(jìn)來(lái)安排紅利的支出

紅利的合理支出是建立國(guó)有資本財(cái)政收支制度的落腳點(diǎn)，倘若支出不合理甚至是低效乃至負(fù)效用，那么恢復(fù)國(guó)企利潤(rùn)上繳制度的路徑選擇某種程度上將失去意義。國(guó)民是國(guó)企真正的出資人，而國(guó)企又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱，所以在安排紅利支出時(shí)需要二者兼顧。筆者認(rèn)為應(yīng)從社會(huì)福利的最大化出發(fā)，同時(shí)考慮民生和國(guó)企，實(shí)現(xiàn)二者的正和博弈。

1.用于民生的部分，主要投向教育。工業(yè)化和城市化對(duì)技術(shù)含量的要求越來(lái)越高，通過(guò)教育投資，尤其是加大對(duì)農(nóng)村教育的投資力度，讓更多的人接受教育，才能提高勞動(dòng)者的知識(shí)技能和勞動(dòng)的邊際產(chǎn)出，從而滿(mǎn)足工業(yè)化和城市化的需求；加大教育投資，不僅是初等教育，還包括中高等教育以及適應(yīng)社會(huì)需求的職業(yè)技能教育投資，提高國(guó)民素質(zhì)，有助于解決就業(yè)問(wèn)題，從而提高國(guó)民收入，緩解社會(huì)保障支出的壓力；教育還會(huì)產(chǎn)生各種非經(jīng)濟(jì)效益：新型的國(guó)民觀念，文明的生活方式，良好的社會(huì)道德等，這些都有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，把紅利用于教育投資，可以說(shuō)是發(fā)揮“造血”功能，而非簡(jiǎn)單純粹的“輸血”。當(dāng)然，在教育的投資過(guò)程中，要注重結(jié)構(gòu)的合理安排，注重包括中西部在內(nèi)的人力資本投資，這樣更有助于社會(huì)福利的持續(xù)增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

2.用于國(guó)企的部分，主要投向自主創(chuàng)新。如果把國(guó)企上交的紅利全部用于國(guó)企的再投資，那還是相當(dāng)于把利潤(rùn)留在國(guó)企內(nèi)部使用，違背利潤(rùn)上繳的初衷及稅利分流和雙元財(cái)政的要求。但鑒于國(guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，我們可以把國(guó)有資本財(cái)政收入的部分資金投向國(guó)企，并且再投資與否及投資的比例應(yīng)以國(guó)企自主創(chuàng)新的程度為準(zhǔn)。由于我國(guó)的自主創(chuàng)新能力以及科技成果的轉(zhuǎn)化率偏低，一定程度上束縛了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果把紅利用于國(guó)企的創(chuàng)新投資，國(guó)企的自主創(chuàng)新能力強(qiáng)，就多投入，形成對(duì)國(guó)企創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，不僅有助于國(guó)企發(fā)展，促進(jìn)國(guó)企改革的完成，形成良性循環(huán)，還會(huì)因國(guó)企的示范和輻射作用而產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，增進(jìn)社會(huì)福利，進(jìn)而使技術(shù)創(chuàng)新成為內(nèi)在的持續(xù)過(guò)程。

合理的制度安排和高效的路徑替代有利于從根本上克服路徑依賴(lài)與制度非均衡，達(dá)到制度的供需均衡即國(guó)民相對(duì)滿(mǎn)意的狀態(tài)，進(jìn)而促使私人利益和社會(huì)利益的相結(jié)合，最大化地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)構(gòu)建。因此國(guó)有資本財(cái)政收支制度的合理構(gòu)建是新中國(guó)成立60年國(guó)家與國(guó)企利潤(rùn)分配關(guān)系能夠真正理順從而促進(jìn)國(guó)企和民生共享福利的關(guān)鍵點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)。