大部制改革兩年回頭看——訪中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 毛壽龍

本刊記者 鳳鳴

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)出臺(tái)兩年了，此次行政機(jī)構(gòu)改革框架已現(xiàn)。承擔(dān)此次政府機(jī)構(gòu)改革宏觀層面課題研究的是中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院的專家毛壽龍教授。改革已過(guò)兩年，當(dāng)初的設(shè)想和現(xiàn)在的成效是大家都關(guān)心的。為此，本刊記者專訪了毛教授，讓專家為我們點(diǎn)評(píng)一下他眼中的“大部制”。

記者：毛教授，身份和職能的改革一直以來(lái)都是政府體制改革的重點(diǎn)，請(qǐng)您回顧一下中國(guó)近年來(lái)的體制改革之路。

毛壽龍：改革開(kāi)放三十年，從1982年開(kāi)始，每隔五年均開(kāi)始一場(chǎng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員的改革。這一變革可以說(shuō)構(gòu)成了中國(guó)政府體制改革的重要內(nèi)涵。在1992年以前是“摸著石頭過(guò)河”，之后確定了搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就確定了改革的整體思路，到了2003年十六屆三中全會(huì)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了一個(gè)非常清晰的發(fā)展思路和框架，也給政府體制改革提供了一個(gè)非常清晰的思路，可以說(shuō)已經(jīng)是駕著船過(guò)河或者架著橋過(guò)河的階段了。這是改革開(kāi)放三十年來(lái)五屆政府所推動(dòng)的治道變革。

客觀地說(shuō)，政府改革正是在這些加加減減中不斷前進(jìn)的。一些機(jī)構(gòu)雖然不能說(shuō)根本理順，但是基本上理順了。中國(guó)政府機(jī)構(gòu)整體有了一個(gè)調(diào)整，取得了很大的成就，但是仍有很大的調(diào)整空間。成熟的發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府部門一般就十多個(gè)，而中國(guó)國(guó)務(wù)院序列部門就二十八個(gè)，還有總局、部級(jí)事業(yè)單位等等，共達(dá)六十六個(gè)之多。每做一件事情機(jī)構(gòu)太多，結(jié)果每做一件事情就涉及到三、四個(gè)部門，只要是五六個(gè)部門就必須找人去協(xié)調(diào)，每辦一件事情都要設(shè)一個(gè)協(xié)調(diào)。還有不少是歷史遺留問(wèn)題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡還未完全“過(guò)干凈”，不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的習(xí)慣思維，進(jìn)一步改革存在相當(dāng)?shù)碾y度。國(guó)家要減少層次，關(guān)鍵在于調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)決策集中、強(qiáng)有力的執(zhí)行和有效的監(jiān)督三者相協(xié)調(diào)、相分開(kāi)。其中，決策層建設(shè)非常關(guān)鍵，要組成專家顧問(wèn)班子，不能只找院士來(lái)當(dāng)花瓶，要找各領(lǐng)域的專家作為政府雇員來(lái)聘請(qǐng)，有待遇、要負(fù)起責(zé)任。事情決策下來(lái)，要有強(qiáng)有力的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，要確定考核機(jī)制，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)考核，一旦無(wú)用、無(wú)具體目的就取消。因此，要把內(nèi)閣部門這個(gè)層次厘清楚，厘到十七八個(gè)還有很長(zhǎng)的路要走。

記者：毛教授，您覺(jué)得此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和深層次原因是什么呢？

毛壽龍：大部制宏觀的目標(biāo)就是希望整個(gè)國(guó)務(wù)院的層次能夠減少，數(shù)量能夠減少。因?yàn)閲?guó)務(wù)院本身有28個(gè)部門，還有其他各式各樣的局、總局、部門、辦公室協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還有六七十個(gè)部門，很多機(jī)構(gòu)，辦一個(gè)事情的時(shí)候一下子會(huì)牽扯到好幾個(gè)機(jī)構(gòu)，這個(gè)時(shí)候必須新設(shè)一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，還會(huì)增加新的協(xié)調(diào)層次。所以我們說(shuō)從橫向角度講，從部的層次，就是人代會(huì)選的國(guó)務(wù)院組成部門或者是序列部門理想的目標(biāo)是能精簡(jiǎn)到20個(gè)以下，這還要看具體的情況。

一方面橫向的數(shù)量減少，縱向的數(shù)量層次減少，變化三級(jí)部門體系再加一個(gè)國(guó)家的整個(gè)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層，這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層就是總理和副總理，再加各部部長(zhǎng)，然后下面有十幾個(gè)部門。當(dāng)然除此之外，可能還會(huì)有直屬管理局，但是他們主要是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門，往往是專業(yè)性很強(qiáng)，政治性不太強(qiáng)，不需要總理天天開(kāi)會(huì)，也不需要每天跟總理碰頭，處理當(dāng)前的緊急事情的這些部門，實(shí)際上我們有新的機(jī)制去解決那些問(wèn)題。這是大部制基本理想的目標(biāo)。

理論上，三級(jí)管理再加上核心領(lǐng)導(dǎo)層是最理想的。而目前我們的政府是處、司、部、國(guó)務(wù)委員、副總理、總理——六級(jí)管理，國(guó)家行政區(qū)劃也是六級(jí)：省、地、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、行政村。六層過(guò)濾，什么水都變成礦泉水了。層層上報(bào)，報(bào)到六級(jí)以后，多么具體的事都變成虛化、抽象的了，高層說(shuō)很原則、很抽象的虛話，一線官員和基層政府就可以為所欲為，處長(zhǎng)、縣長(zhǎng)就可以‘統(tǒng)治’中國(guó)了。層級(jí)多，使得國(guó)家權(quán)力下沉，監(jiān)管困難。因此，國(guó)家要減少層次，每星期總理開(kāi)國(guó)務(wù)會(huì)議，參加的部長(zhǎng)人數(shù)要少，就要大部門制。如果部門數(shù)量不減少，層級(jí)也就不能減少。實(shí)際上，我國(guó)如果不進(jìn)行大部制改革，就不可能再精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。

此次改革的重點(diǎn)，關(guān)鍵在于調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，要實(shí)現(xiàn)決策集中、強(qiáng)有力的執(zhí)行和有效的監(jiān)督三者相協(xié)調(diào)、相分開(kāi)。其中，決策層建設(shè)非常關(guān)鍵，要組成專家顧問(wèn)班子，不能只找院士來(lái)當(dāng)花瓶，要找各領(lǐng)域的專家作為政府雇員來(lái)聘請(qǐng)，有待遇、要負(fù)起責(zé)任。事情決策下來(lái)，要有強(qiáng)有力的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，要確定考核機(jī)制，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)考核，一旦無(wú)用、無(wú)具體目的就取消。

記者：毛教授，此次改革中，您承擔(dān)了政府機(jī)構(gòu)改革宏觀層面的課題研究，您覺(jué)得方案中有哪些是今后改革的難點(diǎn)？

毛壽龍：最難之處在于利益博弈。我國(guó)在改革中宏觀和微觀往往脫節(jié)。政府機(jī)構(gòu)改革往往有很強(qiáng)的宏觀動(dòng)力、宏觀認(rèn)識(shí)，但缺乏微觀的力量支持。我們還不清楚一旦合并，微觀上哪些地方會(huì)出問(wèn)題。一旦宏觀改革完成了，宏觀動(dòng)力就不足了，微觀辦事情的壓力越來(lái)越大。而我們通常的方法是辦一件新的事要增設(shè)一個(gè)新的機(jī)構(gòu)、配備新的人員、新的組織、給以相當(dāng)?shù)臋?quán)力，這樣微觀又會(huì)擴(kuò)張。微觀這種擴(kuò)張動(dòng)力在改革的時(shí)候體現(xiàn)不出來(lái)，而往往會(huì)在改革完成之后體現(xiàn)出來(lái)。而且，一旦合并，各項(xiàng)工作會(huì)否受到影響，都是需要深入思考的專業(yè)問(wèn)題。

此外，我們?cè)诩夹g(shù)上的很多做法還不足以支持改革。大部有利于政府內(nèi)部各個(gè)部門的決策、監(jiān)督、執(zhí)行相協(xié)調(diào)，相對(duì)分離內(nèi)部管理機(jī)制的變革，也有利于整個(gè)部，或說(shuō)國(guó)務(wù)院層次決策上的科學(xué)化、民主化，都容易，大部制從組織上來(lái)講是關(guān)鍵的一點(diǎn)。這次還是過(guò)渡，不可能一下子一步到位，所以大部制的改革還涉及到相當(dāng)其他部門的改革，這種相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)應(yīng)該說(shuō)沒(méi)建設(shè)好。盡管有這么多困難，但是不走出這一步更不行。改革不能等著萬(wàn)事俱備才做，總有一個(gè)協(xié)調(diào)運(yùn)作的過(guò)程。

大部制改革讓人感覺(jué)好像這個(gè)部門的權(quán)力越來(lái)越大，怎么樣約束管理它，的確有這個(gè)問(wèn)題。另外一個(gè)角度上，這也是一種誤解。因?yàn)榇蟛块T體制也是體積上比較大，并不是說(shuō)管的事多。因?yàn)樗w積比較大，反而管的事少一點(diǎn)。

但是分散在三個(gè)部門的權(quán)力更大，三個(gè)人做事，六只手抓權(quán)，現(xiàn)在一個(gè)部門可能兩只手抓權(quán)。當(dāng)然另外一個(gè)角度來(lái)講，大部門體制合并以后在于內(nèi)部管理機(jī)制的問(wèn)題，比如決策權(quán)，實(shí)行科學(xué)決策、民主決策。因?yàn)檫^(guò)去的行政決策往往依賴于下級(jí)提供的信息，往往體現(xiàn)執(zhí)行方面的考慮，所以很多改革很難推行下去，很難打破部門利益和偏見(jiàn)。

沒(méi)有實(shí)行大部門體制，使得決策資源非常分散，都分散在每個(gè)行政的層次中，每個(gè)行政組織都在做決策。在這種情況下，決策資源一分散，結(jié)果是任何政策一出臺(tái)，都帶有明顯的行政化色彩，而不是公共決策。公共決策有一個(gè)特點(diǎn)就是要聘請(qǐng)很多專家，聘請(qǐng)各個(gè)利益的相關(guān)人士從民主的角度支持決策。行政化決策體制也使得政府很多部門的權(quán)力沒(méi)有邊界，很多權(quán)力看起來(lái)高度集中在某個(gè)部長(zhǎng)手里，但是實(shí)際上是沉淀在一線的官員手里。

比如我們的經(jīng)濟(jì)體制改革要到位，什么是經(jīng)濟(jì)體制改革到位呢？就是國(guó)有企業(yè)跟各個(gè)部門的關(guān)系是沒(méi)有的，還有各個(gè)部門本身靠財(cái)政投入，自己不會(huì)從事經(jīng)營(yíng)性的行為，也不會(huì)通過(guò)經(jīng)營(yíng)性的行為給自己發(fā)放福利，不存在這樣的問(wèn)題。中介組織是市場(chǎng)的中介組織，而且是和市場(chǎng)靠近，不是和政府靠近，否則中介組織往往成為政府預(yù)算外收入的另一方面，包括搞培訓(xùn)等政治行為，甚至扭曲了，把中介組織當(dāng)成自己的二政府。

還有事業(yè)單位改革不成功大部制的體制也很難。因?yàn)榇蟛恐频捏w制本身還有各種各樣的事業(yè)單位，每個(gè)部都管著很多事業(yè)單位。這些事業(yè)單位如果不實(shí)行政事分開(kāi)，讓它有一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制，大部制體制也很難。因?yàn)橐患矣幸话俣鄠€(gè)事業(yè)單位，另一家有一百多個(gè)事業(yè)單位，加起來(lái)有三四百個(gè)，那怎么管得過(guò)來(lái)。所以它有很多的改革條件。

但是另外一個(gè)角度講，真正要實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、政企分開(kāi)要有很多東西，如果不施行大部制也不可能。就像1998年加入WTO要精簡(jiǎn)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門，你不把那些部門精簡(jiǎn)，那些領(lǐng)域的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就很難改革，市場(chǎng)化很難實(shí)現(xiàn)。在目前現(xiàn)有剩下的部門中，如果不對(duì)它進(jìn)行合并，不對(duì)它實(shí)行大部門體制，它要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，建設(shè)服務(wù)型政府、法治型政府也有很大的困難。實(shí)際是通過(guò)職能轉(zhuǎn)變給大部制創(chuàng)造條件，同時(shí)需要大部制改革為政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

記者：這是大部制改革過(guò)程當(dāng)中所面臨的阻力之一吧。我們也從資料上看到，機(jī)構(gòu)改革在我國(guó)起步已經(jīng)有一段時(shí)間了，從82年開(kāi)始已經(jīng)有過(guò)五次了，請(qǐng)您為我們介紹一下在這五次過(guò)程中有哪些成效、經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，有些什么特點(diǎn)呢？

毛壽龍：這次我們說(shuō)大部制改革，實(shí)際還是行政體制改革的一部分。大部制改革在十七大報(bào)告中說(shuō)了嘗試大部門體制改革，所以大家都覺(jué)得這次改革的標(biāo)志是大部門體制，過(guò)去實(shí)際也有類似的情況，我們說(shuō)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)際是行政體制改革的一部分。

政府機(jī)構(gòu)改革一方面以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，另一方面也是通過(guò)機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。目前，政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變?nèi)杂须y度，需要基于各領(lǐng)域事業(yè)單位的改革，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，與機(jī)構(gòu)改革相互推進(jìn)。

全國(guó)兩會(huì)是一個(gè)組織變革的機(jī)會(huì)。1982年人事制度正?；且粋€(gè)臺(tái)階，1978年以后，物資市場(chǎng)化是一個(gè)臺(tái)階，1992年以后價(jià)格市場(chǎng)化是一個(gè)臺(tái)階，1998年把一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)部門撤掉了又是一個(gè)臺(tái)階，2003年進(jìn)一步鞏固了1998年以來(lái)的改革成果。2008年將是一個(gè)重要的臺(tái)階：大部制改革如果能夠嘗試成功將是一個(gè)很重要的進(jìn)步，公共服務(wù)領(lǐng)域里會(huì)因此出現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府和行業(yè)組織、市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。

記者：大部制改革將會(huì)牽動(dòng)哪些政治領(lǐng)域的體制改革呢？

毛壽龍：應(yīng)該說(shuō)包含政府管理體制改革，實(shí)際上也可以為職能體制改革提供基礎(chǔ)。比如政府要法制化，建立服務(wù)型政府，包括政府職能轉(zhuǎn)變。另外，從人代會(huì)的角度來(lái)講，要充分發(fā)揮人代會(huì)立法的作用。政府各個(gè)部門科學(xué)化、民主化，實(shí)際也可以為今后的決策立法奠定更重要的基礎(chǔ)。實(shí)際國(guó)務(wù)院法制辦都在為人代會(huì)做工作，各個(gè)部門都在立法，包括行政執(zhí)法，有些像行政仲裁履行的就是司法部門的工作。

還有一方面，來(lái)自利益相關(guān)者的支持。跟誰(shuí)的利益有關(guān)，即使認(rèn)識(shí)不到，他都知道維護(hù)自己的利益。如果這項(xiàng)政策符合老百姓，符合國(guó)家發(fā)展的利益，這項(xiàng)政策出臺(tái)是可以得到大多數(shù)人的擁護(hù)。

世界上成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，政府部門一般只有十多個(gè)，比如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等，普遍呈現(xiàn)“機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能范圍廣泛”的特點(diǎn)。它們的一些大部門可能下轄20多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和幾十個(gè)咨詢委員會(huì)，管理范圍幾乎涵蓋所有相關(guān)或相近行業(yè)。但我國(guó)僅國(guó)家部委就有28個(gè)，有副部級(jí)的部，正部級(jí)的總局，還有一些臨時(shí)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。部門林立，業(yè)務(wù)存在很多交叉，相互協(xié)調(diào)很困難，在進(jìn)行國(guó)際交流時(shí)也顯得很難對(duì)等。政治上很重要的公共政策政治基礎(chǔ)，主要還是來(lái)源于行政管理部門。行政管理部門下級(jí)的支持非常重要，一項(xiàng)政策出臺(tái)主要是通過(guò)執(zhí)行部門自覺(jué)性來(lái)支持。

未來(lái)科學(xué)決策、民主決策很重要、對(duì)職能體制改革的轉(zhuǎn)變就在于公共政策的政治基礎(chǔ)主要不是來(lái)自于執(zhí)行部門，而來(lái)自于科學(xué)專家領(lǐng)域。決策權(quán)集中在大部里面，設(shè)立很多輔助性的機(jī)構(gòu)，有決策咨詢機(jī)構(gòu)、決策信息系統(tǒng)，還有科學(xué)決策、民主決策的機(jī)制，聘請(qǐng)專家當(dāng)政府雇員。有外部的力量進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)以后，我們可以發(fā)現(xiàn)它的決策會(huì)具有更好的、更廣泛的公共性和專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，然后再跟行政資源結(jié)合在一起。另外，實(shí)行大部制以后，我們有專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，一旦這個(gè)做到了以后，很多事情不該做就不會(huì)進(jìn)入決策層。應(yīng)該做得也不會(huì)遺漏在決策層之外，資源不足可以投入更多的力量。

記者：此次真正實(shí)行大部制以后，我們面臨的主要問(wèn)題是什么？

毛壽龍：實(shí)際我們面臨的問(wèn)題非常多。目前來(lái)講，基本的環(huán)境并不是很好。大部制體制改革，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對(duì)分離，這三者之間相協(xié)調(diào)非常困難。很多人有一種“官本位”的思想，什么叫官本位？就是官大一級(jí)壓死人。大官和小官之間，小官總是聽(tīng)大官的，實(shí)際未必是這樣。

但是要讓決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間在法律面前人人平等，在法律制度面前人人平等，要做到這一點(diǎn)還是有一定難度的。我們說(shuō)官員權(quán)威來(lái)自哪里？真正的權(quán)威來(lái)自于決策的科學(xué)性和民主性。只有這樣，我們政府做決策以后，你們執(zhí)行的時(shí)候才能為大家所充分理解，而且得到廣泛的支持。而不是很多決策以后缺乏民主性，一出去就被人笑話，或者說(shuō)一出去人家說(shuō)你好，但實(shí)際不執(zhí)行，原因是它的決策過(guò)程太快，沒(méi)有一個(gè)過(guò)程，沒(méi)有一個(gè)足夠的過(guò)程，可以讓這項(xiàng)決策充分體現(xiàn)科學(xué)性、民主性，充分得到大家的擁護(hù)。

所以一般說(shuō)決策過(guò)程慢，被大家接受了，在執(zhí)行時(shí)就不會(huì)出現(xiàn)上有政策、下有對(duì)策的情況了，這種在將來(lái)做都比較難。往往有這種情況，我們?cè)跊Q策時(shí)企業(yè)、老百姓都不吱聲，但是決策出來(lái)了大家開(kāi)始反對(duì)了。我舉個(gè)例子，假如北京市要禁煙，政府討論好像沒(méi)有多少人反對(duì)，但是真正出來(lái)了大家還會(huì)說(shuō)，還會(huì)有人抽煙，這種情況可能會(huì)經(jīng)常發(fā)生。這實(shí)際會(huì)讓我們面臨一些難題，就是大部制剛開(kāi)始時(shí)，我們覺(jué)得可能進(jìn)行得比較順利，但是慢慢的我們發(fā)現(xiàn)阻力越來(lái)越大。

大部制到目前為止是一個(gè)好的想法，隨著時(shí)間的推移，這個(gè)想法是不是最好的我不敢確定，起碼到現(xiàn)在來(lái)說(shuō)還是不錯(cuò)的。我希望實(shí)行大部制之后，我們國(guó)家能夠更好地建設(shè)服務(wù)型政府，在組織效率上有所提高，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，邁出一大步，上個(gè)新臺(tái)階。