風風雨雨大部制——訪國家行政學院教授 竹立家

本刊記者 鳳鳴

兩會期間，住房和城鄉(xiāng)建設部副部長郭允沖對于房價調(diào)控那句“我們也沒有辦法”的言論，引發(fā)了公眾對于政府職能的討論。說到政府職能就不能不想到大部制這個政府機構(gòu)改革的大決策。為此，我們專訪了著名公共行政學專家，國家行政學院的竹立家教授，請他談談對于大部制改革中一些問題的認識。

記者：您是參與大部制改革的專家之一，請您回憶一下當初國務院實行大部制的初衷。

竹立家：從政治制度的角度來看，政府行政機構(gòu)是具體制定和實施公共政策的機構(gòu)，這些政府機構(gòu)及公務員直接決定著公共政策的制定水平，并最終決定了經(jīng)濟社會的發(fā)展速度和發(fā)展水平。因此，一直以來，世界各國在討論政府改革時，首當其沖的就是政府機構(gòu)改革。

目前，我國政府機構(gòu)普遍存在著三個相互聯(lián)系的特點，改革的難度都很大。第一，行政機構(gòu)的數(shù)量越來越多。特別是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，機構(gòu)繁殖的能力也在不斷的增強；第二，政府機構(gòu)之間的分工越來越細。一個問題一個機構(gòu)幾乎變成了解決“現(xiàn)實問題”的良方，其結(jié)果是“問題”和“機構(gòu)”數(shù)量都在增加；第三，政府機構(gòu)的壽命越來越長。由于政府機構(gòu)經(jīng)費來源的公共性，機構(gòu)自我維持的能力和愿望要大的多。

政府機構(gòu)數(shù)量多、分工細、壽命長不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是制度上的原因。大部門體制的改革思路，對從體制層面改革有重要的現(xiàn)實意義。

首先，大部門體制的實施能有效的減少政府機構(gòu)的數(shù)量，從根本上遏制行政審批事項過多過濫的現(xiàn)象。政府機構(gòu)的一項最重要的權力就是行政審批權，行政審批權是維護和擴大部門利益的主要手段。因此，千方百計增加行政審批事項成為一些政府機構(gòu)日常工作的一部分。雖然中央一再三令五申要減少行政審批事項，但一些單位部門充耳不聞。大部門體制的一個主要優(yōu)點就是減少政府機構(gòu)，從而將從根本上減少行政審批事項。這對限制公共權力的使用范圍，從源頭上和制度上防止腐敗的大面積發(fā)生具有重要意義。

其次，大部門體制的實施，能有效地促進政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務型政府的建立，減少政府對經(jīng)濟過程的不必要干預。政府機構(gòu)設置過多是造成政府職能轉(zhuǎn)變困難的主要原因，而政府職能不轉(zhuǎn)變，公共權力對經(jīng)濟社會過程干預過多的現(xiàn)狀就不會得到根本的改變，對我們建設具有中國特色的社會主義社會、構(gòu)建社會主義和諧社會和落實科學發(fā)展觀造成很大的障礙。因此，要把大部門體制的設想落到實處，關鍵是要梳理清楚在我國目前的社會經(jīng)濟條件下，政府職能究竟有哪些。只有這樣，才能從制度上對公共權力的濫用產(chǎn)生制約作用。多年以來，我們一直強調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能”，但效果不是很理想，一個主要原因就是“機構(gòu)障礙”在起作用，機構(gòu)林立和機構(gòu)之間的職能交叉重疊嚴重的影響了政府職能轉(zhuǎn)變和完善，影響了公共產(chǎn)品和公共服務的供給，為公共權力的濫用和腐敗留下了較大的空間。大部門體制的實施能有效優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使政府部門之間分工明確、權責統(tǒng)一，使公共權力得到有效配置。

記者：國家制定大部制改革時的基本原則和思路是怎樣的？

竹立家：大部門體制的政府機構(gòu)改革思路，要實現(xiàn)三個具體目標。

一是要適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實和長遠目標。機構(gòu)的精簡與分拆合并應本著切實減少政府對經(jīng)濟的直接干預、擴大政府公共服務職能的目標進行。

二是要在機構(gòu)改革和推進大部門體制過程中，在部門內(nèi)部徹底實現(xiàn)政策制定和政策立法、政策執(zhí)行和實施、政策監(jiān)督三項職能的分離。根據(jù)國內(nèi)外公共權力行使和公共管理的一般經(jīng)驗，中央一級機構(gòu)主要履行政策立法和政策監(jiān)督職能，政策執(zhí)行和實施一般是通過社會中介組織和相關的地方政府部門來完成。中央一級的政府部門最重要的職能是政策立法和對政策實施過程及結(jié)果的監(jiān)督，不能具體對社會資源和價值進行分配，對實現(xiàn)公共價值所必須的人財物的分配權，應該通過國家權力機關人民代表大會來完成，特別是公共財政與預算，人民代表大會應設有專門的預算委員會統(tǒng)籌國家預算、并進行細化和法律化，減少部門對預算使用的隨意性和“自由裁量權”。惟其如此，才能有效的使用財力和遏制腐敗。因此，大部門體制改革不僅涉及到行政體制改革層面，也是我國政治體制改革的一部分，是實現(xiàn)公共權力回歸和政治民主化的重要步驟。

三是在推進大部門體制改革過程中，要實現(xiàn)公共權力的轉(zhuǎn)移和下放。大部門體制改革的一個主要目標就是要切實做到權力向社會中介組織的轉(zhuǎn)移和向地方政府組織下放，就是說要實現(xiàn)分權，改變權力過于集中的現(xiàn)象，真正把執(zhí)行權交給社會的公共管理部門，中央一級政府行使好政策制定和監(jiān)督職能。只有這樣，才能徹底改變權力過于集中所導致的腐敗現(xiàn)象，也才能徹底根治“跑部錢進”這類腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

中央對于大部制機構(gòu)改革制定了三個原則。第一是以公共精神主導的原則，防止部門利益對改革進程干擾。第二是整體性原則，必須把政府體系結(jié)構(gòu)中的所有部門統(tǒng)一納入機構(gòu)改革范圍，根據(jù)政府職能的要求，全盤考慮。對政策性機構(gòu)與公共管理性機構(gòu)進行明確區(qū)分，按照大部門體制的理念重新組合。第三是精兵簡政原則。

記者：我們是房地產(chǎn)類的雜志，請您單獨談一下大部制在調(diào)節(jié)房價這方面的作用。

竹立家：國務院推制大部與體制改革，可以說是我國這兩年非常重要的一個改革與舉措。大部體制的含義可以用四句話來概括：首先，國務院優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府組織部門的結(jié)構(gòu)。二，理清組組織之邊界。每個組織部門與機構(gòu)，理清機構(gòu)邊界，理清組織邊界。我國機構(gòu)原來的邊界不是很清楚，一件事幾個部都在管，也有大家都不管的情況，大部制就是針對這個問題。第三，轉(zhuǎn)變政府職能。通過機構(gòu)改革，使政府職能真正轉(zhuǎn)向民生建設上來。第四，提高政府效率。機構(gòu)改革的最終目標還是要提高政府效率，大部制問題說穿了就是從機構(gòu)層面來講要解決這四個問題。

現(xiàn)在我們國家中央一級的大部分制改革已經(jīng)完成，改革后的各個機構(gòu)已經(jīng)掛牌運轉(zhuǎn)了。近兩年了，從總體上看，改革還是有一定成效的。特別是在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理清職能邊界方面的成效上比較突出。換句話說就是“權責一制”這方面我們?nèi)〉昧诉M展。

記者：我們覺得，人民銀行加上國土資源部再加上建設部和稅務總局，這四個部門聯(lián)手，應該可以較好的控制房價，對此您有什么看法？

竹立家：銀行系統(tǒng)是經(jīng)營機構(gòu)，是國家重要的宏觀調(diào)控部門。國土資源部和建設部都是以政策的制定和執(zhí)行部門。沒有中間的協(xié)調(diào)作用，宏觀調(diào)控在一定程度上是缺失的。房價涉及到銀行信貸問題，更多的涉及到國家政策問題。宏觀調(diào)控一個是土地問題的調(diào)控，另一個是政策調(diào)控。建設部和國土資源部屬于兩個不同的部門，一個是管國土、土地，另一個管理住房和城鄉(xiāng)建設。在這種情況下這幾個相關部門之間，缺少責任邊界。雖然現(xiàn)在各個部門的職能和機構(gòu)邊界很清楚，但是房價是涉及到許多部門的問題，如果房價要得到很好的調(diào)控，這是需要國務院來牽頭的。住房與建設部經(jīng)過大部制改革之后，部門設置比較合理，工作邊界職能邊界也非常清楚。但是，它不可能通過一個部門的職能來解決高房價和住房供應不足等問題，必須要有其他部門來配合。上述幾個部門如果能很好的配合在一起，對于抑制高房價肯定有重要作用。

住房是關系到國計民生的大事。作為民生的一個首要問題，老百姓對家有著很深的感情，有一套住房是中國老百姓一生最大的愿望，這和西方的一些國家尤其是美國不一樣。中國人有家已經(jīng)五千年，這是中國人的傳統(tǒng)信念，也是文化積淀，這是改變不了的事實。美國立國只有二百多年，他們對于家的概念比中國人對家的依賴感情和執(zhí)著程度是不一樣的。所以，不能動不動就說美國多少人沒住房，生活也非常好。這是一種不負責任的說法，我們要從國情來具體分析，國情很重要的一項就是民族文化秉性。我們民族的價值秉性和其他民族是有區(qū)別的，尤其是對于一個傳統(tǒng)文化非常長的一個國家。我們國家是原生文化，五千年的文明傳承沒有間斷過。然而，這個傳統(tǒng)的核心概念就是“家”，在這個問題上我們要理解當代中國老百姓對住房的需求，也要理解住房和城鄉(xiāng)建設部工作的難處。這個問題肯定不是一下就可以解決的，它需要一個過渡，需要很多部門的配合才能完成。

記者：如果說現(xiàn)在國務院牽頭成立一個控制房價的機構(gòu)，您覺得稅務總局、人民銀行還有建設部和國土部各自應該起到什么作用呢？

竹立家：現(xiàn)在國務院出臺的政策已經(jīng)開始非常清楚的針對各個部門的職能，也收到一定的效果了。比如國土資源部，最近一個月的土地拍賣，無論是從量還是價格來說都在小幅下降，這是一個效果比較好的舉措。銀行貸款限制方面的政策也是卓有成效的。還有一個比如說是各省市由住房建設部監(jiān)督簽下責任狀，限制房價，控制房價，督促他們加大政策性住房的建設力度。2009年我國土地出讓金是一萬多億，根據(jù)國務院的相關規(guī)定，土地出讓金里面用于政策性住房的要達到15%，但事實上用于政策性住房的大概花費了700多億，還有500多億的缺口，各個地方的政府沒有把這500億的錢用在政策性住房上按照簽下的責任狀，住房與城鄉(xiāng)建設部要追究這些地方政府的責任。

雖然說搞大部體制還是要強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，但對于政府信息公開，權責一致，包括責任追究制等問題也是其中的重要方面。現(xiàn)在就是出臺了好多政策，最后不了了之，對于一些違規(guī)、違紀、甚至是違法的人缺少道德追究、行政追究、法律追究。還有一些官員膽大妄為，不按照中央的政策辦事，這個問題要從執(zhí)行層面來解決。政府出臺的很多法律和政策非常好，但是一到執(zhí)行層面就變樣了，而且還有不執(zhí)行，這些問題在基層很嚴重，尤其應該引起高度重視。我一直強調(diào)現(xiàn)在中國政府改革的重要環(huán)節(jié)就是執(zhí)行與改革，強調(diào)監(jiān)督執(zhí)行力度，這將是我們未來十年中國政府改革的一個重要內(nèi)容。如果做不好這一點，執(zhí)行力層面或監(jiān)督層面功夫不到，那么一些相關官員和部門，還會出現(xiàn)違紀，違法，危害群眾利益的事件。

最近兩年的房價收入比越來越大了，90年代的時候，居民收入占國民收入的55%，到了2007年吧，居民收入占國民收入跌到42%，下降了12個百分點。從道理上講，只要經(jīng)濟發(fā)展了，居民收入是同步增長的，現(xiàn)在發(fā)展中國家居民收入都達到國民收入的70%左右，在上升，而我們的比例在下降。一個國家經(jīng)歷飛速發(fā)展的十年，相對于經(jīng)濟的發(fā)展速度，老百姓的工資越來越低了，這是政府問題，需要盡快解決。

住房問題是中國老百姓的頭等大事，前段時間國務院采取了一定措施，現(xiàn)在來看，前景還是很明朗的。房屋成交量、土地成交量都在下降，房價穩(wěn)定還是有希望的。

房價是事關民生的首要問題，老百姓所有物質(zhì)需求里最大的需求就是住房。這是中國人的一種住房情結(jié)。這不是教育他們租房子住就能解決的問題，國務院必須出臺一些剛性措施真正控制房價。據(jù)報道，很多地方的房價和美國、東京差不多了，但是我國老百姓的收入?yún)s不到他們的四分之一，如果房價都差不多，問題很嚴重。實施大部制以后，各相關部門的權責更清楚，部分分工更細節(jié)化，這樣有可能共同把老百姓的住房問題解決好。

記者：采用了大部制以后，您能具體說一下中央各政府部門如何能夠更好地配合，更好地發(fā)揮各自的職能？

竹立家：大部制改革實施的時候，給各個部門制定了相關的職能。中央政府部門有三個責任，一是制定政策，比如說住房和城鄉(xiāng)建設部制定關于住房的政策，國土資源部制定關于土地方面的政策，銀行制定信貸方面的政策。二就是監(jiān)督政策的執(zhí)行力度，監(jiān)督相關政府和部門執(zhí)行和履行政策。三就是各職能部門對于執(zhí)行結(jié)果的問責?，F(xiàn)在看起來這塊工作的力度不大。新政策出臺以后，我的觀點還是強調(diào)各相關部委在后兩個方面加強，政策出臺后，第二個方面執(zhí)行方面和第三個方面的監(jiān)督方面都要跟上去，這樣才會收到實際的效果。不要和以前一樣，一個政策出臺后，不久又出臺一個政策，政策疊加、沖突。

記者：您認為大部制改革中，針對地方政府人員超編的現(xiàn)象怎么理解？

竹立家：編制限額在此前的行政體制改革中也曾出現(xiàn)，此次機構(gòu)改革將更加明確。中央主要目的是解決行政成本過高、行政效益偏低的問題，同時也為了促進地方轉(zhuǎn)變政府職能。

控制編制還需相應的配套措施。在管人方面，縣市一級政府的一把手通常權力過大，缺乏有效監(jiān)管，往往大筆一揮就可以給編制限額劃開一道口子。因此，要在對編制限額的監(jiān)管方面加大制度創(chuàng)新的力度。

我國現(xiàn)行的五級行政管理體制層級較多，行政成本大，政府“管理鏈”過長。其存在的問題之一，是公共政策和財政轉(zhuǎn)移支付難以準確落實，層層過濾形成“漏斗效應”，中央政府的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常不能到位、被挪做它用，影響了公共政策的有效性。

各地“省直管縣”試點的效果明顯，模式有較大創(chuàng)新和突破，但僅通過財政體制改革還不到位，更長遠方向來看可能要與行政區(qū)劃改革聯(lián)系起來。一是在有條件的地方，擴大中央對省級政府的直管面，二是根據(jù)各地實際情況，逐步壓縮地方政府層級。提高政府效率，把更多財政支出轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務上去，更好完善現(xiàn)代經(jīng)濟社會條件下“社會治理結(jié)構(gòu)”，大力加快縣域經(jīng)濟發(fā)展及提高城市化水平。

記者：對于目前中央和地方的職能與財政關系，您有什么看法？

竹立家：大部制后，中央部門主要發(fā)揮政策制定權和政策監(jiān)督權作用，將不再過多直接插手具體執(zhí)行工作，政策的執(zhí)行權將大規(guī)模下?lián)艿降胤?、專業(yè)部門和社會組織等。政府職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四個方面，這主要是針對中央政府而言，對于地方政府尤其是市級以下政府來說，經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管的職能幾乎不存在，但大部分社會管理和公共服務都由地方政府直接提供。依照目前的財稅體制，社會管理和公共服務的大部分財政支出由地方政府承擔，對部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)級政府已經(jīng)造成很大壓力。如要進一步加強這方面職能，需要考慮調(diào)整財政轉(zhuǎn)移的方向和力度，以平衡中央和地方的財權、事權，這也有可能是下一步改革的方向。我個人一直強調(diào)一個問題，大部體制上有縱橫兩條線，必須交叉。不能純粹是橫著的大部體制，不能保持這么一個方案。我們必須把大部體制改革的拆遷保持恒定和行政成績的壓縮結(jié)合起來。

無論是國內(nèi)還是國外，政府機構(gòu)改革都是一個多方利益博弈的艱難過程，也是一個促使機構(gòu)和職能不斷適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的過程。只有加快政府機構(gòu)改革的步伐，才能建立一個有效的服務型、責任型和法制型政府，建立一個人民滿意的政府。