基于民生的財(cái)政體制構(gòu)建

□文/程書華 周建霞 周振娥

改革開放以后，特別是近十年，國家的財(cái)政收入增長較快，人們的物質(zhì)文化生活水平也得到了很大的改善，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，注入民生的部分也有所增多，但是國家財(cái)政收入增長的速度與財(cái)政支出中用于民生的增長比例不協(xié)調(diào)，與發(fā)達(dá)國家相比總體支出結(jié)構(gòu)仍不合理。人民群眾關(guān)心的問題，如“三農(nóng)”、就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療等沒有在制度上得到解決。正因?yàn)槿绱耍鄬τ谕顿Y與外貿(mào)，消費(fèi)在多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直是一條社會和學(xué)者所公認(rèn)的“短腿”，絕大多數(shù)公眾在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的過度重壓下，不得不以節(jié)衣縮食的消費(fèi)方式來應(yīng)付來自日常生活的壓力。后顧之憂不能得到解除，在缺乏穩(wěn)定的安全預(yù)期的條件下，消費(fèi)必定長期受到抑制，這對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從依賴出口向以居民消費(fèi)為主的內(nèi)需拉動轉(zhuǎn)化必將是一個長期的、負(fù)面的制約因素。

2008年由于次貸危機(jī)而引發(fā)的金融危機(jī)對世界經(jīng)濟(jì)造成了重創(chuàng)，各國政府為應(yīng)對危機(jī)都采取了一系列措施。我國經(jīng)濟(jì)受金融危機(jī)的影響，增速出現(xiàn)持續(xù)下滑，中央政府制定了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計(jì)劃，提出以內(nèi)需拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保增長、保發(fā)展，在保增長的同時，明確提出把改善民生作為保增長的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。具體在惠民政策方面的改革重點(diǎn)領(lǐng)域有：三農(nóng)問題、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療及國民健康、住房保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。推進(jìn)財(cái)政體制改革，建設(shè)公共財(cái)政，充分體現(xiàn)公共財(cái)政的民生性，力求實(shí)現(xiàn)民生與國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)同步發(fā)展，推動民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏，是當(dāng)前和今后一個時期經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。

所謂民生，主要是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)，以及民眾的基本發(fā)展機(jī)會、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)的狀況等。中央提出把滿足民生需求放在首位，就是要通過改變國民收入分配格局，使公共財(cái)政“歸位”和“到位”，通過彌補(bǔ)教育、醫(yī)療等社會公共支出，使人民群眾特別是中低收入人群提高消費(fèi)能力、穩(wěn)定消費(fèi)預(yù)期、強(qiáng)化消費(fèi)意愿。可以預(yù)見，如果人民沒有后顧之憂，未來預(yù)期良好，自然會增大消費(fèi)，也必將使我國經(jīng)濟(jì)在國際競爭中處于更加主動、更加有利的地位。

一、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分析

改革開放30年來，我國的財(cái)政收入增長較快，我國財(cái)政支出規(guī)模絕對額總體上是穩(wěn)步增長的，而且增長速度也逐步加快。我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，從最初的帶有傳統(tǒng)分配色彩的結(jié)構(gòu)模式，逐漸向民生傾斜。人民的物質(zhì)文化生活水平也得到了很大的改善，有關(guān)民生方面的支出已成為政府預(yù)算安排的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。

查閱2005～2008年財(cái)政部公布的中央決算報告及2009年的中央預(yù)算報告，可以發(fā)現(xiàn)問題，分析問題。（表1、表2、圖1、圖2）從國家財(cái)政部公布的數(shù)字可以看出，近幾年中央財(cái)政收入增幅較快，為提高財(cái)政支出中用于民生方面的支出比重提供了財(cái)力保障。五年以來，財(cái)政支出總額每年大于財(cái)政收入總額，財(cái)政支出環(huán)比連年增長，而財(cái)政收入由于受金融危機(jī)的影響在2008年、2009年出現(xiàn)了環(huán)比增速的下降，但就是在這種情況下，財(cái)政支出的環(huán)比增速仍然在大幅提高。尤其是用于民生方面支出的增幅，都高于同期財(cái)政支出的增幅。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的安排中，大幅度向民生傾斜，并不斷提高其比重，具有其重要意義。

在查閱分析資料時發(fā)現(xiàn)：（1）民生支出環(huán)比增長，但民生支出的占比卻較低；（2）在預(yù)算支出科目中，沒有“民生支出”這一科目。統(tǒng)計(jì)時不考慮財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，將所有用于民生領(lǐng)域的支出，統(tǒng)統(tǒng)計(jì)入“民生支出”中，如教育支出，既包括教育行政部門的差旅、辦公、會議支出和建設(shè)辦公樓、購置車輛等支出，也包括用于提高教育公用經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助學(xué)生以及建設(shè)教學(xué)樓等支出。混淆了民生支出的本義，導(dǎo)致財(cái)政民生支出的虛增。

表1 中央財(cái)政收入、支出及增長率 （單位：億元）

表2 中央財(cái)政各項(xiàng)民生支出情況 （單位：億元）

二、基于民生的財(cái)政體制模式

在中央財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，用于民生支出的占比在提高。但應(yīng)該看到，民生方面的支出占財(cái)政支出的比重長期低于20%，與國外比差距還很大，民生問題沒有在制度上得到解決。建設(shè)基于民生的公共財(cái)政體制，力求實(shí)現(xiàn)民生與國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)同步發(fā)展，是我國公共財(cái)政建設(shè)過程中一個十分重要的議題。

（一）完善財(cái)政體制。關(guān)于財(cái)政體制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。妥善處理好政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系，科學(xué)劃分政府間的事權(quán)范圍，明確界定政府間支出責(zé)任。政府間事權(quán)的劃分，應(yīng)當(dāng)遵循受益原則、效率原則和區(qū)域原則。對教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)要劃分其層次，如教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生等更多具有區(qū)域性特征，應(yīng)當(dāng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，以地方政府為主，而中央政府根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力大小給予相應(yīng)的補(bǔ)助。社會保障、環(huán)保支出等更多屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由中央政府和省級政府提供。

（二）改革和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付所追求的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力或水平的均衡。我國目前轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不太合理，需要改革和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。

1、以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的均等化。

2、推行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。中央財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付在向中、西部地區(qū)傾斜的同時，讓發(fā)達(dá)地區(qū)也從財(cái)力上支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。

3、逐步取消稅收返還。1994年分稅制財(cái)政體制改革以后，稅收返還是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式。但其轉(zhuǎn)移數(shù)額是在原體制基數(shù)法基礎(chǔ)上演變而來的，沒有起到均衡各地區(qū)財(cái)力的作用，反而保護(hù)了各地區(qū)既得利益，促成了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的拉大。因此，應(yīng)當(dāng)逐步取消現(xiàn)行的稅收返還，建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度。

4、科學(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，控制其支出規(guī)模。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是轉(zhuǎn)移支付次要的、輔助的形式，規(guī)模不能過大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目應(yīng)該嚴(yán)格控制，并經(jīng)過科學(xué)論證。

5、簡化政府層級，積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革?？梢越梃b目前在浙江、山東等省實(shí)行的“省管縣”財(cái)政體制改革。

（三）完善預(yù)算支出科目，增加“民生支出”科目，明確民生支出的范疇。

（四）減少行政管理支出，降低在財(cái)政支出中的比重。我國行政管理支出占財(cái)政支出的比重，明顯偏高。美國1902～1980年間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，一般行政支出由12%下降為3.5%。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，行政管理支出的比重應(yīng)該不斷下降，合理控制行政成本，以便騰出財(cái)力增加保障和改善民生方面的支出。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的完善，財(cái)政資金直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重應(yīng)該逐漸降低，要限制在市場失靈和關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展戰(zhàn)略與布局的領(lǐng)域。政府從“缺位”到“歸位”和“到位”，落實(shí)到財(cái)政上就是財(cái)力向民生領(lǐng)域傾斜。一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育，也可以吸收民營資本投入，使財(cái)政資金轉(zhuǎn)向就業(yè)、醫(yī)療保健等民生方面。

［1］安體富.國情決定民生財(cái)政.瞭望新聞周刊，2008.4.

［2］安體富.我國財(cái)政開始向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變.中國稅務(wù)報，2008.5.21.

［3］王長勇.“注水”的民生支出.財(cái)經(jīng)，2009.3.18.