中國式財政分權(quán)與地方政府財政支出規(guī)模的膨脹——實證檢驗“利維坦”模型在中國的有效性

李 婉，江 南

(1.上海立信會計學(xué)院 財政與稅務(wù)學(xué)院，上海 201620；2.江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013)

一、控制地方政府財政規(guī)模的財政體制分析

隨著政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用越來越大，財政規(guī)模亦隨之膨脹。在我國，雖然分稅制改革使中央政府集中了越來越多的收入，但是，據(jù)平新喬的統(tǒng)計，[1]我國地方政府仍占有將近四分之三的財政支出數(shù)額和越來越多的財政資源。因此，為了抑制政府財政規(guī)模的膨脹，我們不得不重視影響地方政府財政支出規(guī)模的因素。影響因素有很多，但是，就如Oates所說的，[2]我們懷疑政府的結(jié)構(gòu)——財政體制本身，就會對政府的規(guī)模造成影響。

（一）“利維坦”模型分析

早在1972年，Oates在《財政聯(lián)邦制》一書中提出，[3]財政分權(quán)使地方政府的收入和支出聯(lián)系更緊密，這減少了在財政集權(quán)時地方居民要求中央政府為地方項目買單的情況，因而財政分權(quán)會降低政府的財政支出規(guī)模。對分權(quán)會降低政府財政規(guī)模最有影響的理論是布倫南和布坎南于1980年提出的“利維坦”模型或“怪獸”模型。[4]在這個模型中，政府被塑造成一個自私自利的經(jīng)濟(jì)人，它的目標(biāo)是追求財政收入最大化。而財政分權(quán)恰恰能對政府的這種行為形成有效的抑制，因為分權(quán)必然帶來地方政府之間的競爭，而政府間為爭取財政資源而展開的競爭，以及人們?yōu)樽非筘斦找娑M(jìn)行的跨轄區(qū)遷移，能夠部分甚至是全部取代對征稅權(quán)的明確的財政約束.稅權(quán)受到約束，地方政府財政支出也同樣難以擴(kuò)展?？傊盟麄兊脑拋砀爬ň褪牵寒?dāng)收入分權(quán)和支出分權(quán)的程度越高時，政府對社會資源的侵占就會越少。Stein更進(jìn)一步闡析了“利維坦”模型中分權(quán)帶來的對地方政府的約束。[5]他認(rèn)為，在一個民主社會里，當(dāng)?shù)胤秸皇谟柝斦淖灾鳈?quán)時，地方居民就會有機(jī)會，也會有動力，去監(jiān)督地方官員的行為，控制他們的行為，使財政決策更嚴(yán)謹(jǐn)，減少一些不必要的開支和浪費(fèi)，這都有助于降低地方政府的財政規(guī)模。

（二）實證檢驗

模型僅僅只是一種理論和猜想。財政分權(quán)是否真能起到對政府財政規(guī)模的抑制作用，還需實證檢驗。Oates最先以57個國家為樣本，[2]以中央稅收占全國稅收收入的比重為集權(quán)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)財政集權(quán)與政府的收入規(guī)模呈負(fù)相關(guān)，這否定了他提出的財政分權(quán)會降低政府規(guī)模的假定。但是，當(dāng)他引入人均收入來表示經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度這個變量后，財政集權(quán)和政府收入規(guī)模之間的關(guān)系就消失了。1989年，Oates采用同樣的方法，[6]以43個國家和美國48個州為樣本，來檢驗分權(quán)和財政規(guī)模的關(guān)系，但是，沒有發(fā)現(xiàn)二者的關(guān)系。但是，Giertz采用美國50個州1969的數(shù)據(jù)，[7]以州的稅收收入占州和地方政府收入的比例為集權(quán)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)財政集權(quán)會擴(kuò)大人均財政支出。Marlow采用美國1946年至1985年期間的數(shù)據(jù)，[8]以州和地方政府占全國財政收入的比重為分權(quán)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會減少政府的整個支出規(guī)模。Stein對19個拉丁美洲國家1990年到1998年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，[5]得出財政分權(quán)會擴(kuò)大政府支出規(guī)模的結(jié)論。Roddeen以59個國家1978年到1997年的數(shù)據(jù)為樣本，[9]以地方自主收入占政府總收入的比例為分權(quán)指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會減少政府的支出規(guī)模。至于中國，Chien-hsun Chen利用1986年到1998年各省的數(shù)據(jù)，[10]以各省的支出占全國財政支出的比例為財政分權(quán)的指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)我國的財政分權(quán)最終增加了各省的財政支出規(guī)模。胡書東采用了同樣的指標(biāo)，[11]并對1952年到1985年和1985年到1998年的情況分別做了全國的時間序列分析和省的面板數(shù)據(jù)分析，其結(jié)論是我國的財政分權(quán)與政府收入規(guī)模均呈正相關(guān)。孫群力考慮到我國預(yù)算內(nèi)、外的收支和財政不平衡構(gòu)建了7個指標(biāo)，[12]并利用1978-2003年的全國時間序列數(shù)據(jù)以及28個省的面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國支出分權(quán)和縱向不平衡指標(biāo)會提高地方政府規(guī)模，而收入分權(quán)則縮小了地方政府規(guī)模。孔劉柳和謝喬昕利用1995-2006年時間序列數(shù)據(jù)，[13]選取某一地區(qū)預(yù)算內(nèi)收入與該地區(qū)預(yù)算內(nèi)收入加中央預(yù)算內(nèi)收入之和的比值為財政分權(quán)的變量，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)僅對東部地區(qū)的地方政府規(guī)模具有一定的相對約束作用，對中西部則有擴(kuò)大的影響。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是Jin和Zou的研究。[14]他們最早指出，很多關(guān)于財政分權(quán)和政府財政收支規(guī)模的實證研究使用的指標(biāo)太簡單了，不能真正反映一個國家的分權(quán)情況。他們采用了三個指標(biāo)：以地方政府支出占總支出的比例為支出分權(quán)指標(biāo)，以地方政府收入占總收入的比例為收入分權(quán)指標(biāo)，以中央政府轉(zhuǎn)移支付占地方政府支出比例為垂直不平衡指標(biāo)。他們分析了32個工業(yè)化國家和發(fā)展中國家1980-1994年之間的情況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)支出分權(quán)會減少中央政府的支出規(guī)模，增加地方政府和整個政府的支出規(guī)模；收入分權(quán)會增加地方政府的支出規(guī)模，減少中央政府的支出規(guī)模，但因前者增加額小于后者，所以整個政府的規(guī)模會得到降低。而財政不平衡則會同時增加地方政府、中央政府和整個政府的支出規(guī)模。Fiva同樣以地方政府自主收入占政府總收入的比例為收入分權(quán)指標(biāo)，[15]地方政府的支出占政府總支出的比重為支出分權(quán)指標(biāo)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在支出分權(quán)給定的情況下，收入分權(quán)傾向于縮小政府的支出規(guī)模。而在收入分權(quán)給定的情況下，支出分權(quán)傾向于擴(kuò)大政府的支出規(guī)模。

從以上的介紹可以看出，財政分權(quán)能否起到抑制地方政府財政規(guī)模的作用，以及將通過什么樣的方式產(chǎn)生作用，特別是在中國這個特定的環(huán)境下，確實是一個有待進(jìn)一步研究的課題。從已有的研究來看，其存在的弊端是，都未能認(rèn)識到中國的財政分權(quán)所依托的宏觀環(huán)境，以及存在的不同于西方分權(quán)模式的獨特之處。因此，所使用的財政分權(quán)的指標(biāo)也未能準(zhǔn)確反映我國財政分權(quán)的特點，也未能找到“利維坦”模型不適用于中國的原因?；诖?，本文將用省級面板數(shù)據(jù)做一具體的實證研究，并重新梳理我國財政分權(quán)對地方財政規(guī)模產(chǎn)生影響的背后機(jī)理。

二、中國式財政分權(quán)與地方政府財政支出規(guī)模：實證與理論的分析

（一）數(shù)學(xué)模型

為了檢驗地方政府財政支出規(guī)模和財政分權(quán)以及其他變量之間的關(guān)系，我們采用下面這個模型：

其中，it表示第i個地區(qū)第t年的數(shù)據(jù)。Yit代表地方政府財政支出規(guī)模。要說明的是，本文要研究的財政規(guī)模，是指地方政府相對于本地GDP的預(yù)算內(nèi)財政支出規(guī)模。controlit代表控制變量。我們對控制變量的選擇，主要是基于以下的認(rèn)識：一個地區(qū)的財政規(guī)模既受地方居民對公共產(chǎn)品需求的驅(qū)動，但又受限于地方政府提供這種公共產(chǎn)品的能力。[16]因此，控制變量主要包括以下幾個變量：人口（POPULATION）、城市化進(jìn)程（URBAN）、人均GDP（GDPPC）、GDP的增長率（GROWTH）、開放度（OPENNESS）和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比率（INDUS）。需要說明的是，這里的人均GDP均換算成以1980年的價格為基期的人均GDP。城市化進(jìn)程以非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎貋肀硎?，開放度是以換算成人民幣的進(jìn)出口總額占GDP的比率來表示，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比率是GDP中第二、第三產(chǎn)業(yè)所占的比重。GDP的增長率是剔除了物價因素后的真實增長率。vit是擾動項。

FDit代表的是財政分權(quán)指標(biāo)。財政分權(quán)指標(biāo)的確定是進(jìn)行財政分權(quán)實證研究的關(guān)鍵，它決定了我們能在多大的程度上準(zhǔn)確地反映出我國財政分權(quán)的影響。但是，如何反映各省財政分權(quán)的程度似乎是個見仁見智的事情，仍存在很大的爭議。從現(xiàn)有的研究我國財政分權(quán)的文獻(xiàn)來看，反映各省財政分權(quán)程度的指標(biāo)主要有以下幾類：一是以Ma、Lin和Liu等人為代表的，[17-18]以地方政府在其籌集的收入中所留成的比例來反映地方政府的分權(quán)程度。但是，前者采用了平均分成率的指標(biāo)，后者則使用了邊際分成率，而且這兩個指標(biāo)都用來分析分稅制改革以前的分權(quán)體制的影響。二是Zou在和別人合作的一系列的文章當(dāng)中，[14]以省級政府的本級收入和本級支出與中央的收入和支出之比，分別代表省級政府的收入分權(quán)程度和支出分權(quán)程度。為了消除人口的影響，Zou有時會采取人均的指標(biāo)。除此之外，他會把比較的對象改為全國財政收入和支出。Chen和胡書東在研究中國的財政分權(quán)對地方政府財政規(guī)模的影響中，[10-11]也同樣使用了這兩個指標(biāo)。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，將某一地方政府的收支和全國財政收支相比以作為財政分權(quán)指標(biāo)，是整個學(xué)術(shù)界一直最普遍采用的。三是張晏在一篇論述財政分權(quán)對我國經(jīng)濟(jì)增長影響的文章中采取了和Zou相似的指標(biāo)，[19]但是，她又考慮到了預(yù)算外部分的資金，因而增加了一個預(yù)算內(nèi)外總收支分權(quán)的指標(biāo)。孫群力也采用了同樣的方法。[12]為了全面反映我國財政分權(quán)的程度，本文既采用了現(xiàn)在使用最廣泛的支出分權(quán)指標(biāo)（DCbexp=各省預(yù)算內(nèi)本級支出/全國預(yù)算內(nèi)支出DCbexp）和收入分權(quán)指標(biāo)（DCbrev=各省預(yù)算內(nèi)本級收入/全國預(yù)算內(nèi)收入）。同時，本文還考慮到，如果地方政府的收入更多的是依賴中央政府的補(bǔ)助，它會越受控于中央政府，中央政府會根據(jù)自身的意愿來決定是否給予地方收入，以及給予多少收入，同時還會對這部分收入的使用規(guī)定了方向，這無疑會降低地方政府的財政權(quán)力。因此，本文還采用了地方財政自給程度（FS＝各省本級收入/本級支出）和地方財政依賴度（FD＝中央對各省的補(bǔ)助收入/各省的預(yù)算內(nèi)總收入）兩個指標(biāo)，以全面地反映我國財政分權(quán)的程度。

由于西藏和海南的數(shù)據(jù)不全，對于四川的數(shù)據(jù)，我們找不到在20世紀(jì)80年代初期口徑一致的財政收支數(shù)據(jù)，重慶是在1997年才成為一個直轄市的。因此，為了樣本的一致，我們這里分析的地方政府主要包括除海南、西藏、四川和重慶之外的全國27個省市。模型的研究時間為從1980年到2006年。

財政分權(quán)變量的數(shù)據(jù)主要來源于1992年、1994年至2007年各年的《中國財政年鑒》、《中國財政統(tǒng)計1950-1988》和《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》。因變量和其他自變量1999年之前的數(shù)據(jù)來源于《新中國五十年統(tǒng)計資料匯編》和《China’s Provincial Statistics，1949-1989》，1999年及以后的數(shù)據(jù)來源于各年的《中國統(tǒng)計年鑒》，有關(guān)城市化的數(shù)據(jù)來源于2000年到2007年的《中國人口統(tǒng)計年鑒》。

由于我們不是對總體進(jìn)行抽樣分析，而是直接分析整個樣本。因此，我們主要采用雙向固定效用模型。本文所使用的統(tǒng)計軟件為EVIEWS6.0。

（二）回歸結(jié)果分析

表1提供了財政分權(quán)影響地方財政支出規(guī)模的實證結(jié)果。從中可以看出，1980年后，我國的支出分權(quán)對地方政府的財政規(guī)模產(chǎn)生了非常顯著的正的影響。這意味著，當(dāng)中央將更多的支出權(quán)力和職責(zé)轉(zhuǎn)移給省級政府時，將會刺激各省財政規(guī)模的增長。而收入分權(quán)對地方財政規(guī)模的影響，從我們的實證研究來看，同樣產(chǎn)生了正的影響，但這種影響極不顯著。因此，從整個時期的實證來看，收入分權(quán)對地方財政規(guī)?；緵]有影響。但是我們的實證結(jié)果顯示，財政自給程度對財政規(guī)模有非常顯著的負(fù)的影響。也就是說，當(dāng)各省的自身收入越能滿足其支出需要時，其財政規(guī)模就越低。這也意味著，滿足地方支出所需的收入由其自己來組織而不是仰賴于中央政府時，確實對地方政府產(chǎn)生了良好的激勵作用，使其更節(jié)儉地使用資金，因而能約束其財政規(guī)模的擴(kuò)張。換而言之，當(dāng)中央政府對地方的收入和支出影響越少時，確實越能提高地方政府使用資金的效率。分稅制改革后，我國的中央政府占有了更多的收入，使地方政府更加依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。我們對1994年后開始實施的轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行的實證研究表明，轉(zhuǎn)移支付對地方的財政規(guī)模產(chǎn)生了顯著的正的影響，一個地區(qū)的預(yù)算內(nèi)收入中的中央補(bǔ)助比例越高，其財政規(guī)模就越大。這正驗證了Nelson和Zax等人所發(fā)現(xiàn)的“粘紙繩”現(xiàn)象，[20-21]即地方政府總是傾向于花掉更多的錢，以獲得更多的補(bǔ)貼。特別是在我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額只能多不能少時，尤其會如此。

表1 財政分權(quán)影響地方財政支出規(guī)模的實證結(jié)果

其他變量對預(yù)算內(nèi)財政支出規(guī)模的影響是，無論是總?cè)丝谝?guī)模還是人均GDP都對地方政府的財政規(guī)模產(chǎn)生了負(fù)的影響，其中影響比較顯著的是人均GDP。這意味著在我國，人口的增長和人們生活水平的提高并沒有相應(yīng)的財政規(guī)模的增加與之相適應(yīng)。如果經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高必然要求政府提供更多的公共產(chǎn)品，那么，我國地方居民增加公共支出的需求可能反映不到地方政府那里，至少是在預(yù)算內(nèi)的財政規(guī)模中體現(xiàn)不出來。GDP的實際增長率對財政規(guī)模產(chǎn)生了顯著的負(fù)的影響。非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比例越高和開放度越高的地方，財政規(guī)模就越大，而且二者的影響都非常顯著，但是，我國城市化的程度對地方財政規(guī)模的影響卻非常不顯著。

（三）模型解釋：為什么“利維坦”模型在我國會失效

為什么我國財政分權(quán)并不能如“利維坦”模型所描述的那樣，對地方政府財政支出規(guī)模起到抑制作用呢？根源在于我國財政分權(quán)體制所發(fā)揮作用的環(huán)境和財政分權(quán)模式都完全不同于西方。

1.我國的財政分權(quán)是依托于我國而非西方的政治制度

我國的政治體制對我們要分析的問題的影響是，我們不能從地方居民的偏好中理出我國財政分權(quán)對地方財政支出規(guī)模的影響。在西方的民主選舉的政治體制下，其財政分權(quán)發(fā)揮作用的機(jī)理是，決策的意志由全體選民轉(zhuǎn)為地方選民，這導(dǎo)致財政決策的結(jié)果最終發(fā)生了改變。因此，在閱讀西方有關(guān)的財政分權(quán)文獻(xiàn)時，我們會發(fā)現(xiàn)，可以自由遷移的地方居民的偏好往往成為邏輯推理的起點。但是，我國的財政分權(quán)體制是在一種完全不同的環(huán)境中發(fā)生。既然全體選民在我國的財政決策中并不起很大的作用，因此，分權(quán)決不會意味著地方居民的決策地位的提高。這對地方財政規(guī)模的影響是，即使中央政府給予地方政府充分的自主權(quán)，地方居民擴(kuò)大財政規(guī)模的偏好可能反映不到地方政府那里，其控制地方政府財政規(guī)模的欲望也可能無法實現(xiàn)。

因此，西方的地方居民和地方政府之間的博弈方式在我國可能并不存在，或者是以完全不同的方式存在。如果權(quán)力的下放意味著財政決策意志的轉(zhuǎn)換，那么在我國，分權(quán)顯然意味著地方的財政決策與集權(quán)時相比，受地方領(lǐng)導(dǎo)人的意志的影響更大些。此時，在財政分權(quán)提供給地方領(lǐng)導(dǎo)人一定的財政自主權(quán)時，地方領(lǐng)導(dǎo)人在財政規(guī)模上是有擴(kuò)張的沖動，還是愿意去縮減財政規(guī)模呢？從邏輯上我們認(rèn)為更可能會發(fā)生前一種情況。因為，地方政府作為尼斯坎南所描述的官僚機(jī)構(gòu)，[22]出于對自身效用最大化追求，以及為了有更好的“政績”，往往會有追求預(yù)算規(guī)模最大化的偏好。而且，我們有理由相信，由于地方政府官員的素質(zhì)一般較低，管理能力不高，同時他們跟居民的接觸的機(jī)會多，有更多腐敗的機(jī)會，[23]地方的預(yù)算系統(tǒng)往往不夠完善，[24]會使地方的財政規(guī)模更有擴(kuò)張的趨勢。因此，從實證結(jié)果我們會發(fā)現(xiàn)，我國的財政分權(quán)，特別是支出分權(quán)，會導(dǎo)致地方財政規(guī)模的膨脹。

2.我國財政分權(quán)模式?jīng)Q定了“利維坦”模型中所描述的地方競爭帶來的對征稅權(quán)的限制無法發(fā)揮作用

在我國，按照Stegarescu對稅收自主權(quán)的界定，[25]我國地方政府沒有自主開征稅收的權(quán)力，也不像別的單一制國家，擁有部分或全部的稅基或稅率的決定權(quán)。在確定稅收的分享方面，也沒有和中央平等的地位。對于各種預(yù)算內(nèi)的非稅收入，無論是使用權(quán)的收益，還是各種附加收費(fèi)、罰沒收入，中央政府也都對征收的各個環(huán)節(jié)做了具體的規(guī)定。地方政府在征稅方面沒有決定權(quán)，這顯然使布坎南有名的“利維坦”模型在我國因地方政府沒有征稅權(quán)而無法發(fā)揮限制政府財政規(guī)模的作用。

因此，在我們的實證結(jié)果中，我們發(fā)現(xiàn)收入分權(quán)指標(biāo)沒有發(fā)揮顯著的影響。但是，布坎南的思想仍引起我們思考的是：如果分權(quán)必然帶來地方政府爭奪稅源的競爭，而我國地方政府稅收的自主權(quán)又很有限時，地方政府又會以什么樣的方式展開競爭？這種競爭又如何影響到財政規(guī)模？我們認(rèn)為，我國地方政府很可能通過提供更多的能改善投資環(huán)境的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以提高競爭能力。這顯然又促使地方政府通過支出的渠道，導(dǎo)致了地方財政支出規(guī)模的增加。

三、結(jié)論及“利維坦”模型的啟示

財政分權(quán)曾一直被寄予很高的期望，包括它會促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長、使地方政府的決策更加嚴(yán)謹(jǐn)，以及抑制地方政府財政支出規(guī)模的膨脹等。本文研究的意義在于，揭示在不同的制度環(huán)境下以及實施不同的財政分權(quán)模式，財政分權(quán)會產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。也正是這些原因，導(dǎo)致布倫南和布坎南所闡述的“利維坦”模型在我國不能發(fā)揮其作用。

總的來看，在我國的政治體制下，地方政府追求財政規(guī)模的最大化傾向，以及爭奪稅源的財政競爭，導(dǎo)致了我國的財政分權(quán)沒有起到限制地方政府財政支出規(guī)模的作用。也就是說，當(dāng)中央政府將更多的支出權(quán)力和職責(zé)轉(zhuǎn)移給地方政府時，會導(dǎo)致地方政府財政支出規(guī)模的擴(kuò)張。[26]而收入分權(quán)的約束作用，也因為地方政府在收入自主權(quán)上的缺失，使其無法產(chǎn)生影響。但是，當(dāng)我們將收入和支出結(jié)合起來時會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤阶约航M織的收入越不能滿足支出需要只能仰賴中央政府的補(bǔ)助時，就會越增加這種擴(kuò)張的趨勢。我們對1994年后實施的轉(zhuǎn)移支付制度的實證研究亦證明了此點。

“利維坦”模型在我國的失效說明，財政分權(quán)本身并不能對地方政府的財政規(guī)模起到抑制作用。顯然，在布倫南和布坎南構(gòu)造的模型中，真正抑制了政府財政規(guī)模的是基于財政分權(quán)的競爭和分權(quán)下轄區(qū)居民對政府的制約。這二者使得政府不得不盡量少侵占社會資源，否則，最終會損害到自己的利益。因此，在我國，如果要抑制地方政府財政規(guī)模的擴(kuò)張，僅僅對地方政府的財政權(quán)力進(jìn)行調(diào)整，并不能達(dá)到這個目的。今后我國財政體制改革的方向應(yīng)是在賦予地方政府一定的財政自主權(quán)之前，要先構(gòu)造能有效約束地方政府行為的機(jī)制，要加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督。在我國的政治體制下，這里的監(jiān)督既可以來自于中央政府，也可以來自于當(dāng)?shù)氐木用?，通過上下的渠道建立起一套有效的約束機(jī)制，使地方政府減少財政資金的浪費(fèi)，減少對社會資源的侵占，使財政資金發(fā)揮最大的作用。

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