淺議績效考核在檢察機(jī)關(guān)管理中的運用

張渝祥 葛成林 肖良伯

近年來,績效考核作為一種先進(jìn)有效的考核方式被逐步引入檢察機(jī)關(guān)。目前各級檢察機(jī)關(guān)在建立完善檢察人員考評制度方面開展了大量的探索,重慶市的“工作目標(biāo)考核”、湖北省的“能級考核”、江蘇省的“條線考評機(jī)制”、山西晉城的績效考核軟件開發(fā)、哈爾濱鐵路檢察分院的績效管理制度等體現(xiàn)了各地的特色。最高人民檢察院在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中明確提出,要以考核干警的能力、績效為核心,探索建立能級管理機(jī)制。因此,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)績效考核制度的研究,增強(qiáng)考核的科學(xué)性、合理性,對于進(jìn)一步推動檢察工作科學(xué)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、檢察機(jī)關(guān)引入績效考核制度的必要性

檢察機(jī)關(guān)考評制度,隨著檢察工作的發(fā)展逐步調(diào)整完善,但也存在一些不足:

(一)尚未建立符合檢察工作特點的考核評價機(jī)制

目前檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理采用的是行政管理模式,內(nèi)部工作人員考評,以公務(wù)員主管部門制定的行政公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。檢察官辦案,嚴(yán)格遵循承辦人—處長—分管檢察長的審批程序。行政化的管理模式不可避免地導(dǎo)致了對檢察官考評的行政人員化,沒有體現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)工作的屬性和特性。

(二)考核指標(biāo)的設(shè)定不盡科學(xué)合理

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作崗位可分為綜合類和業(yè)務(wù)類。現(xiàn)行考評制度中,上級院對下級院在本業(yè)務(wù)條線的考核指標(biāo)設(shè)計上,容易設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),也比較得出其優(yōu)劣性。然而同一機(jī)關(guān)內(nèi)部,對各部門的指標(biāo)設(shè)定,仍難以做到有效平衡,考核指標(biāo)客觀性、針對性、科學(xué)性的程度尚不能完全符合檢察工作發(fā)展的要求。

(三)平時考核制度落實不夠

2007年1月,中組部、人事部印發(fā)了《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》,明確了公務(wù)員的考核分為平時考核和定期考核。但平時考核一般沒有嚴(yán)格的時間界限,方法程序上也沒有嚴(yán)格的規(guī)定,不便于操作。目前,各級機(jī)關(guān)針對檢察人員的考核往往是重年度、輕平時,采取年終一次“算總帳”,平時的情況得不到體現(xiàn)。

(四)考核與獎懲、培訓(xùn)的銜接機(jī)制尚未完全建立

考核與評優(yōu)、提薪、晉職的銜接機(jī)制在實踐中有待進(jìn)一步完善。目前在公務(wù)員考核結(jié)果的運用上,累計2年稱職及以上的,晉升1個工資檔次;累計5年稱職以上的,晉升1個級別;連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次的,晉升職務(wù)時優(yōu)先考慮。實行“陽光工資”之后,只要年度考核稱職,就能正常調(diào)工資,干得再好,也沒有更多的物質(zhì)獎勵,使得考核激勵作用未得到充分發(fā)揮。

從上述現(xiàn)行考核制度存在的不足來看,有必要對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核制度進(jìn)行創(chuàng)新,引進(jìn)績效考核制度,以促進(jìn)隊伍管理機(jī)制的不斷完善,更好地發(fā)揮考核的激勵作用。

二、檢察機(jī)關(guān)實行績效考核的難點

績效考核在檢察機(jī)關(guān)考核管理中遇到的難題主要體現(xiàn)在績效指標(biāo)的設(shè)計和考核評估上。績效指標(biāo)設(shè)計上的困難主要有:一是崗位的差異性大,績效指標(biāo)在崗位間不容易平衡。比如寫一篇文章與辦一件案件、辦一件批捕案件與辦一件公訴案件的工作量大小很難衡量。二是許多崗位無法定量。檢察機(jī)關(guān)辦案不象企業(yè)生產(chǎn)具體產(chǎn)品,檢察工作的成效更多的是反映在執(zhí)法辦案效果方面,而考核指標(biāo)可以對辦案程序、質(zhì)量效率作規(guī)定,但對執(zhí)法辦案的效果的評價標(biāo)準(zhǔn)是多元的。因此,對檢察工作的績效評估需要考量的因素非常多,不能簡單地以排名順序來衡量。筆者認(rèn)為,如果崗位側(cè)重于靜態(tài)性、常規(guī)性、例行性的工作的,主要考核內(nèi)容應(yīng)為崗位職責(zé)和行為表現(xiàn);如果崗位側(cè)重于動態(tài)性、階段性、一次性的工作的,主要考核內(nèi)容應(yīng)為工作目標(biāo)和行為表現(xiàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)績效考核制度的建立

(一)績效指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循的原則

一是導(dǎo)向原則。績效指標(biāo)具有“指揮棒”的作用,考核者設(shè)置什么樣的考核目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn),被考核者就會圍繞這些目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)去努力。因此在績效指標(biāo)的設(shè)計上應(yīng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的職能特點,緊緊圍繞履行和保障履行法律監(jiān)督職能中心工作,突出對檢察業(yè)務(wù)工作的要求,形成正確的考核導(dǎo)向。

二是量化原則?？冃е笜?biāo)的設(shè)計要客觀量化,指標(biāo)不在多而在于精,在于抓住關(guān)鍵,在于簡便適用。能定量的盡量數(shù)據(jù)化,減少模糊度;不宜量化的,應(yīng)按定性目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定,明確規(guī)定應(yīng)達(dá)到的具體目標(biāo)要求。

三是關(guān)聯(lián)原則?？冃е笜?biāo)的設(shè)計應(yīng)具有相互關(guān)聯(lián)性。既要考慮上下級機(jī)關(guān)工作目標(biāo)和工作要求的銜接,也要考慮本機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間工作的聯(lián)系,既要考慮本部門的發(fā)展目標(biāo),也要考慮全局性的共同目標(biāo),既要考慮近期績效,也要考慮長遠(yuǎn)發(fā)展,既要考慮辦案的數(shù)量、質(zhì)量,也要考辦案的綜合效果。

四是挑戰(zhàn)性原則?？冃е笜?biāo)的設(shè)定要有挑戰(zhàn)性。設(shè)定的高低,要以“跳起來摘桃子”為原則,設(shè)定的太低,起不到激勵的目的;設(shè)定的太高,也會使指標(biāo)成為空中樓閣,影響工作的積極性。

五是溝通原則?？冃е笜?biāo)的設(shè)定要與干警相互溝通。績效考評制度能否順利推行,取決于干警是否普遍認(rèn)可,因此績效指標(biāo)的面談、溝通環(huán)節(jié)也十分關(guān)鍵。

(二)檢察機(jī)關(guān)績效考核指標(biāo)的量化方法

績效指標(biāo)的量化方法,一是用數(shù)字表示,二是用時間表示,三是用行為表示?？己寺毮懿块T都希望能夠獲得數(shù)量化的指標(biāo)體系,但是這一愿望往往難以實現(xiàn)。績效指標(biāo)要有時限性要求,能夠一個月完成的,不能寬限二個月?？冃е笜?biāo)一般可分為數(shù)量指標(biāo)和行為指標(biāo)。數(shù)量指標(biāo),是指可以用實際數(shù)據(jù)來測量的指標(biāo);行為指標(biāo),是指用來表示組織或人員某種行為強(qiáng)度的高低的指標(biāo),一般難以用實際數(shù)據(jù)來表示,但可以用相對的數(shù)值比較相互之間行為強(qiáng)度的高低。如辦理一件起訴案件與查辦一件職務(wù)犯罪案件的工作強(qiáng)度,無法用具體的辦案天數(shù)或辦案時限來進(jìn)行衡量,而只有依據(jù)辦案工作的一般規(guī)律來作出判斷,尋找相對平衡點。

重慶某檢察分院對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的績效考核,其績效考核指標(biāo)設(shè)計為業(yè)務(wù)工作考評指標(biāo)和基礎(chǔ)工作(包括思想政治工作、管理工作、隊伍建設(shè)、作風(fēng)紀(jì)律等)考評指標(biāo)二大部分。在業(yè)務(wù)指標(biāo)的設(shè)計上,該院采取與市院對其考核的結(jié)果掛鉤的方法。即本院對業(yè)務(wù)工作的一些主要考核指標(biāo)不作具體描述和規(guī)定,而是以市院對本業(yè)務(wù)條塊的考評指標(biāo)要求為基礎(chǔ),以本業(yè)務(wù)在上級機(jī)關(guān)考核的結(jié)果排名,設(shè)定評分標(biāo)準(zhǔn)。下達(dá)指標(biāo)時,圍繞本年度全院總體目標(biāo),明確哪些業(yè)務(wù)工作要在市院的考核中處于什么位置,年終未實現(xiàn)目標(biāo)的,考評時相應(yīng)扣減分值。同時,對市院考核標(biāo)準(zhǔn)中未涉及的,但對完成工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)總體目標(biāo)起著基礎(chǔ)作用或關(guān)鍵輔助作用的項目,也設(shè)置了一些相應(yīng)的質(zhì)量效率指標(biāo),以確保工作全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在基礎(chǔ)指標(biāo)設(shè)計上,該院對一些綜合性、基礎(chǔ)性指標(biāo),如隊伍思想政治建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)能力、管理能力、工作態(tài)度、作風(fēng)紀(jì)律等,盡量加以細(xì)化、量化,力求可操作。比如,在“思想政治建設(shè)”方面,首先分析了思想政治工作該如何做,做什么,做到什么程度,然后圍繞這些來設(shè)計考核指標(biāo)。如規(guī)定“思想政治教育上多少次課”、“干警對思想政治工作的滿意度達(dá)百分之多少以上”等。

同樣,對德、能、勤、廉的指標(biāo)設(shè)計也必須講究技巧,才能真正發(fā)揮績效管理的應(yīng)有作用。在制定指標(biāo)時,一是用結(jié)果,不用過程。不能用“加強(qiáng)調(diào)研工作,提高調(diào)研能力”,而要用“調(diào)研文章在公開刊物上發(fā)表達(dá)多少篇”。二是用效果,不用手段。不能用“嚴(yán)格考勤管理制度”表示績效目標(biāo),而要用“沒有遲到、早退、曠工等行為”來表示。三是用結(jié)論,不用目的。不能用“提高案件質(zhì)量和效率”表示績效目標(biāo),而要用“無罪判決率為零或捕后不訴率控制在?以內(nèi)”來表示。

(三)檢察機(jī)關(guān)績效量化考評體系的建立

績效量化考評體系的建立,依據(jù)“組織目標(biāo)+職位職責(zé)+工作流程”,應(yīng)體現(xiàn)多維的、立體的、全方位的考核理念。績效考核針對不同崗位,采取分層分類考評。院考核的對象,主要是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人,副職及非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的績效考核由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人組織實施。院績效考評委員會指導(dǎo)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)制定對副職及非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部的績效考核辦法,并監(jiān)督實施,形成一級對一級負(fù)責(zé)的考核格局。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的考核指標(biāo)應(yīng)分為三類:一是業(yè)務(wù)指標(biāo);二是管理責(zé)任指標(biāo);三是德能勤廉指標(biāo)。這三類考評指標(biāo)構(gòu)成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的年度績效。明確了績效指標(biāo),實施考核中,為確?？荚u結(jié)果的客觀真實,有必要進(jìn)行民主測評。最后,考評體系應(yīng)明確考評結(jié)果的應(yīng)用。

四、檢察機(jī)關(guān)績效考核的實施

績效考核的實施分為考核實施前期調(diào)研、考核中期過程控制以及考核結(jié)果的運用等環(huán)節(jié)。

(一)考核前應(yīng)做好以下工作

1.績效指標(biāo)的制定是實施績效考評的第一階段。制定績效指標(biāo)要圍繞本院的總體戰(zhàn)略目標(biāo)、發(fā)展階段和上級院的考核要求,進(jìn)行充分調(diào)研論證,與考核對象進(jìn)行積極有效的溝通,充分聽取干警的意見及建議,使其標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)民主,貼近實際、以人為本。

2.加強(qiáng)宣傳發(fā)動,提高對實行績效考評重要性的認(rèn)識。制度出臺后,應(yīng)進(jìn)行深入廣泛的宣傳動員,得到干警的認(rèn)同。

(二)績效考核過程中的管理與控制

績效考核過程中部門負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)干警的業(yè)績表現(xiàn)及時給予建議和幫助,并對干警的工作及考核過程中提出的建議和問題予以有效的回復(fù)。這是一個雙向交流與合作的過程,應(yīng)定期對干警本時間段的績效目標(biāo)進(jìn)展?fàn)顩r進(jìn)行總結(jié)評審,如有需要,可對績效考核目標(biāo)進(jìn)行及時調(diào)整,并做到持續(xù)引領(lǐng)、回饋與跟進(jìn)評審。在上述雙向溝通過程中,要重視面對面交流,使干警充分表達(dá)自己的觀點和意見,調(diào)動干警努力完成的主動性、積極性,而不是被動地接受考核結(jié)果。

(三)績效考核的信息化

應(yīng)充分發(fā)揮局域網(wǎng)信息平臺的作用,建立完善檢察工作日志及月臺帳報告制度,研究開發(fā)和改善績效考核軟件,在深化案件管理系統(tǒng)應(yīng)用的基礎(chǔ)上,結(jié)合先進(jìn)的人力資源管理方法實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)績效考核系統(tǒng)化、信息化。每位部門負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)不同,建立檢察工作日志,記錄工作部署、工作落實、組織研究案件或事項、制度執(zhí)行、重大事項記載等日常工作情況,每月底匯總后報考評辦公室,定期進(jìn)行考評。

(四)績效考核結(jié)果的運用

科學(xué)合理地運用績效考核評價的結(jié)果,是考核評價程序中重要的一環(huán),也是考核評價的重要目的,如果只強(qiáng)調(diào)考核評價,不注重結(jié)果的運用,難以達(dá)到有效激勵和約束的目的,不僅使考核評價變得毫無意義,而且考核評價本身也難以進(jìn)行下去。因此,要建立健全績效考核評價結(jié)果運用制度,將其與獎懲、評優(yōu)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、職級晉升、選拔任用直接掛鉤。此外,年度考核結(jié)束后,需要對考核機(jī)制與考核過程中存在的問題進(jìn)行分析,結(jié)合本部門實際,及時修改和完善考核方法、評價標(biāo)準(zhǔn)、操作程序等,使績效考核體系更趨科學(xué)完備。

績效考核制度作為一項新興制度引入檢察機(jī)關(guān),尚有待一個再實踐、再檢驗的過程,工作中還存在諸多的缺點和不足,需要進(jìn)一步彌補和完善,需要各級領(lǐng)導(dǎo)的重視和全體干警的共同努力,需要創(chuàng)新實踐和及時總結(jié),需要不斷摸索和積累。我們應(yīng)當(dāng)通過制定科學(xué)規(guī)范嚴(yán)格的績效考核標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)工作質(zhì)量和效率的提升,促進(jìn)公正文明規(guī)范執(zhí)法,推動各項檢察工作的科學(xué)發(fā)展。