英國金融監(jiān)管改革態(tài)勢

成經(jīng)緯

作為全球性金融中心之一，英國在此次危機中所受到的沖擊也極其嚴重，因此它也是推進金融監(jiān)管改革方面最為積極的國家之一。

在此次危機發(fā)生之前，英國已經(jīng)建立起了一套相對完備的金融監(jiān)管體系，其特征是基于《金融市場與服務(wù)法案》，通過統(tǒng)一的機構(gòu)實現(xiàn)對金融市場的全面監(jiān)管。它所受到的沖擊主要是外源性的，所以其改革在對現(xiàn)有體系進行修補與微調(diào)的同時，更多地將重點放在了國際金融監(jiān)管合作方面，以體現(xiàn)英國的利益訴求，鞏固倫敦國際金融中心地位。2009年2月，英國議會通過了《2009銀行法案》，2009年 7月 8日，英國財政大臣達林公布了《改革金融市場》白皮書，英國金融監(jiān)管改革的內(nèi)容主要體現(xiàn)在這兩份文件中。

一、設(shè)立專門機構(gòu)，強化金融穩(wěn)定目標

針對本次及金融危機，英國政府強化了金融穩(wěn)定目標。由《2009銀行法案》和《改革金融市場》白皮書分別提議建立兩個專門機構(gòu)，從兩個層面來加強金融穩(wěn)定工作。

《2009銀行法案》中明確規(guī)定了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責和所處的核心地位，并強化了相關(guān)的金融穩(wěn)定政策工具和權(quán)限。在英格蘭銀行理事會下面成立金融穩(wěn)定委員會（FSC），與英格蘭銀行已有的貨幣政策委員會（MPC）平級。該委員會由英格蘭銀行行長（擔任主席），兩位副行長及四位英格蘭銀行非執(zhí)行理事組成。

《改革金融市場》白皮書則提出建立一個新的金融穩(wěn)定理事會（CFS），全面負責監(jiān)控金融業(yè)的風險和穩(wěn)定?！敖鹑诜€(wěn)定理事會”將替代原有的常務(wù)委員會。由英格蘭銀行、英國金融服務(wù)局和財政部共同組成，由財政大臣擔任主席。這三個機構(gòu)的人員將定期會商，報告并討論與系統(tǒng)風險和金融穩(wěn)定相關(guān)的問題。新的“金融穩(wěn)定理事會”的目標是分析和調(diào)查英國經(jīng)濟金融穩(wěn)定中出現(xiàn)的風險，并作出反應(yīng)。該理事會每年定期召開會議，討論系統(tǒng)性風險的評估并考慮需要采取的行動，并定期發(fā)布一些重要的出版物，如半年度的《金融穩(wěn)定報告》以及《金融穩(wěn)定理事會年度金融風險展望》，以表明其態(tài)度和觀點。該理事會在必要時會召開會議討論威脅金融穩(wěn)定的具體行業(yè)和公司的風險，對監(jiān)管行為進行協(xié)調(diào)和干預。

系統(tǒng)性風險是政府干預的一個重要領(lǐng)域，也是金融穩(wěn)定的主要目標，因為風險一旦發(fā)生，僅僅依靠自由市場的參與者自己來管理風險是不可能的，甚至可能在他們自我保護本能的驅(qū)動下，對金融系統(tǒng)的穩(wěn)定產(chǎn)生相反的不利影響。英國有許多全球經(jīng)營的大型金融機構(gòu)，它們的失敗會給整個金融體系造成巨大的沖擊。同時作為全球性金融中心之一，英國也非常容易受到在其金融市場中開展業(yè)務(wù)的大型跨國金融機構(gòu)所帶來的系統(tǒng)性風險的威脅。因此，英國的金融監(jiān)管改革方案特別強調(diào)對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管?！?009銀行法案》賦予英格蘭銀行保障金融穩(wěn)定的新的政策工具，如授權(quán)英格蘭銀行對銀行支付系統(tǒng)進行監(jiān)控的職權(quán)以及對問題銀行的流動性支持等措施；賦予英格蘭銀行在政策操作中更大的靈活性，如在流動性支持時，可以采取非公開的方式秘密進行等。

另一方面，在《改革金融市場》白皮書中則強調(diào)通過英國金融服務(wù)局的監(jiān)管執(zhí)法來降低系統(tǒng)性風險的危害，包括：加強對具有系統(tǒng)重要性的大型復雜金融機構(gòu)的審慎性監(jiān)管，通過改進公司治理機制，提高市場透明度和其他激勵性措施來強化市場紀律約束；強化對具有系統(tǒng)重要性的批發(fā)金融市場，尤其是證券和衍生品市場的監(jiān)管；加強市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，抑制過度信用條件要求，防止過分的風險承擔行為，以降低金融傳染風險，平滑金融系統(tǒng)與實體經(jīng)濟的波動；強化英國金融服務(wù)局在監(jiān)控、評估和緩解由于金融體系中的相互關(guān)聯(lián)所導致的系統(tǒng)性風險方面的職能。

二、明確監(jiān)管當局在危機銀行處置中的權(quán)限和程序

在危機發(fā)生之后，監(jiān)管當局缺少有效的手段對失敗的金融機構(gòu)進行處置以防金融風險擴散。為了解決這一問題，《2009銀行法案》建立了特別處理機制來干預和處置問題銀行。在該機制中，財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局三大機構(gòu)分別承擔著不同職責，共同協(xié)調(diào)采取相應(yīng)措施。

在這一框架中，首先由金融服務(wù)局確定是否對問題銀行啟動特別處理機制。作為監(jiān)管部門，金融服務(wù)局通過對問題銀行具體情形是否滿足（以及將來能否滿足）基本監(jiān)管標準進行評估來確定，當然在評估中也需要聽取英格蘭銀行和財政部的意見。一旦SRR啟動后，則由英格蘭銀行負責問題銀行的整個處理程序，并協(xié)調(diào)財政部、金融服務(wù)局以及金融服務(wù)保險計劃公司采取流動性支持等相應(yīng)的具體措施。在處理進程中，涉及公共基金、國際債務(wù)以及國有股份等業(yè)務(wù)時，則需要財政部的批準。為了避免金融監(jiān)管中的沖突，金融服務(wù)局不對機制中具體問題的處理承擔責任。

SRR的處理操作方式有三種。一是私人部門并購，即把問題銀行的全部或部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給其他私人企業(yè)；二是引入過橋銀行，即由英格蘭銀行設(shè)立一家全資擁有的公司（過橋銀行），將問題銀行的全部或部分業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給該公司；三是暫行性國有化，由財政部指定的公司或者全資擁有的公司來接收問題銀行的業(yè)務(wù)。新法案對處理過程中有價證券、股份等各類財產(chǎn)業(yè)務(wù)的具體轉(zhuǎn)讓進行了明確規(guī)定。在第三種情況中，由于涉及公共資金，問題銀行業(yè)務(wù)的具體轉(zhuǎn)讓由財政部決定。

此外，與美國專門制定有銀行破產(chǎn)法不同，英國一直沒有制定專門的銀行破產(chǎn)法律，銀行破產(chǎn)條件和程序一直按照普通破產(chǎn)法（1986年破產(chǎn)法）來執(zhí)行，為了更有效地處置陷入破產(chǎn)境地的危機銀行，《2009銀行法案》還建立了整套的銀行破產(chǎn)程序，規(guī)定銀行破產(chǎn)的基本條件有三個：已經(jīng)無力或者將無力償付債務(wù)、銀行破產(chǎn)符合公共利益以及銀行破產(chǎn)合乎公平。同時，銀行破產(chǎn)的申請只能由英格蘭銀行、金融服務(wù)局和財政部提出，按照《1986年破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定向法院提出申請，并同時提出具體的清算人。法院決定銀行破產(chǎn)的清算人后，建立由英格蘭銀行、金融服務(wù)局、財政部分別派人以及債權(quán)人代表、存款保險機構(gòu)（FSCS）代表等組成的清算委員會，來具體負責銀行破產(chǎn)中的相關(guān)事務(wù)處理。

三、改善金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)

《2009銀行法案》規(guī)定了有關(guān)金融監(jiān)管部門在信息共享等方面的職權(quán)，規(guī)定金融服務(wù)局可獲得英格蘭銀行和財政部在金融穩(wěn)定方面的監(jiān)管信息共享，同時要求加強與存款保險機構(gòu)等在特別處理機制進程中的有關(guān)協(xié)作等內(nèi)容。《改革金融市場》白皮書則提出建立一個新的金融穩(wěn)定理事會（CFS），全面負責監(jiān)控金融業(yè)的風險和穩(wěn)定?！敖鹑诜€(wěn)定理事會”將由英格蘭銀行、英國金融服務(wù)局和財政部組成，由財政大臣擔任主席。這三個機構(gòu)的人員將定期會商，報告并討論與系統(tǒng)風險和金融穩(wěn)定相關(guān)的問題。

四、加強金融消費者利益保護

金融危機不可避免地會削弱金融體系的功能，使得消費者，尤其是個人和小企業(yè)，無法得到所需的金融服務(wù)。這種狀況不僅會傷害金融消費者的利益，也損害了它們對于金融市場的信心。為此，《改革金融市場》白皮書提出，必須要確保消費者能夠獲得所需的金融服務(wù)；金融機構(gòu)應(yīng)該為消費者提供易于理解的高透明度金融產(chǎn)品；對于給大量消費者造成損害的金融服務(wù)和產(chǎn)品，消費者有權(quán)提起代表訴訟，向金融機構(gòu)追討損失；為了更好地保護存款者的利益，應(yīng)該對存款保護安排做進一步的改進。

五、強化國際監(jiān)管合作

作為全球金融中心，英國金融風險的來源遠不限于本國范圍，而對來自于外部的金融風險，英國金融監(jiān)管當局則無能為力。因此，國際金融監(jiān)管合作對于英國金融體系穩(wěn)健運行意義重大。為此《改革金融市場》白皮書從下列幾個方面提出了強化國際，尤其是歐洲金融監(jiān)管合作的措施：各國國內(nèi)金融監(jiān)管體系的可靠性是全球金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因此需要通過統(tǒng)一的監(jiān)管標準和措施來提高各國金融監(jiān)管的水平，防范監(jiān)管套利所帶來的金融風險；加強以金融穩(wěn)定委員會（FSB）為核心的國際金融監(jiān)管架構(gòu)的建設(shè)，更有效地在世界范圍內(nèi)確認和防范潛在的金融風險；歐洲金融一體化的發(fā)展使得其內(nèi)部的金融風險傳染的可能性大大增加，因此歐洲范圍內(nèi)的金融監(jiān)管合作需要得到特別的強調(diào)；作為全球性金融中心，英國金融服務(wù)局的金融監(jiān)管需要有國際視角；加強跨境監(jiān)管合作，這其中的一項重要內(nèi)容是國際金融風險預警系統(tǒng)的建設(shè)；作為危機處置的一個重要組成部分，跨國金融機構(gòu)的危機不是單一國家就可以有效處理的，需要跨境合作。

當然，白皮書中所提到的各項金融改革能否付諸實施，還需要經(jīng)過議會的激烈辯論，甚至會受2010年的英國大選結(jié)果的直接影響。