大國(guó)如何對(duì)待難民

和靜鈞

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)難民地位公約》，滯留于我云南南傘口岸附近的緬甸邊民有一部分屬于“難民”，對(duì)他們的安置也得遵守“不推回”、“便利”等原則。這樣一來，我們就必須先建立難民身份甄別和確認(rèn)機(jī)構(gòu)，作為配套與完善，還應(yīng)盡早建立針對(duì)外國(guó)移民的移民部(或署)。

數(shù)年前美國(guó)政府一份內(nèi)部報(bào)告表明，全球難民人數(shù)已經(jīng)上升到1700萬(wàn)，而這個(gè)數(shù)字尚未包括龐大的非法或合法入境后正在試圖申請(qǐng)難民身份的移民，如在加拿大一直申請(qǐng)難民身份卻未果的前遠(yuǎn)華公司總經(jīng)理賴昌星。聯(lián)合國(guó)難民署確認(rèn)的難民數(shù)沒有美國(guó)統(tǒng)計(jì)的多，但承認(rèn)全球需要聯(lián)合國(guó)難民署救助的人口已經(jīng)突破2000萬(wàn)大關(guān)。難民的成因，多半與自然災(zāi)害、戰(zhàn)亂、宗教、種族或政治等因素有關(guān)。如何對(duì)待難民，已經(jīng)成為全球性問題，處理難民能力構(gòu)成了大國(guó)國(guó)家能力的一個(gè)重要組成部分。

難民的定義

據(jù)1951年《聯(lián)合國(guó)難民地位公約》第一條的規(guī)定，難民是指因種族、宗教、國(guó)籍、特殊社會(huì)團(tuán)體成員身份或政治見解，而有恐懼被迫害的充分理由，置身在原籍國(guó)領(lǐng)域外不愿或不能返回原籍國(guó)或受該國(guó)保護(hù)的人。按照1967年國(guó)際上訂立的《關(guān)于難民地位的議定書》，難民的定義有延展的趨勢(shì)，凡滿足于三條件：1、棲身于本國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)之外；2、不能或不愿受本國(guó)保護(hù)和不能或不愿返回經(jīng)常居住國(guó)；3、有正當(dāng)理由畏懼迫害的，都可以不受時(shí)間和空間的限制，普遍承認(rèn)為難民。

這樣的定義，使有能力提前干預(yù)的大國(guó)，有機(jī)會(huì)在“難民”到達(dá)國(guó)門之前就進(jìn)行擋截并加以遣返，規(guī)避了“難民”身份的產(chǎn)生。本文將要談的海地案例就是大國(guó)干預(yù)案例。

但是，假如沒有進(jìn)行有效的干預(yù)，大量難民擁入國(guó)境后，又該怎么辦呢?

按國(guó)際法，第一是遵守邊界不拒絕原則，也就是《難民公約》所規(guī)定的“不推回”原則，即，除非難民本人自愿，否則“任何國(guó)家不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回(推回)至其生命或自由因?yàn)樗姆N族、國(guó)籍、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的國(guó)家領(lǐng)土邊界”?！安煌苹亍痹瓌t是處理難民問題最為重要的原則之一。第二是“給以寬容和提供便利”原則，這個(gè)原則包括不得對(duì)非法入境難民施以刑罰，不得對(duì)非法入境難民施加不必要的限制等。不過，“國(guó)家不對(duì)非法入境的難民進(jìn)行刑事處罰……但不包含行政上的拘留”；《難民公約》也規(guī)定，“本公約的任何規(guī)定并不妨礙一個(gè)締約國(guó)在戰(zhàn)時(shí)或其他嚴(yán)重或特殊情況下對(duì)個(gè)別的人在該締約國(guó)判定該人確為難民以前，并且認(rèn)為有必要為了國(guó)家的利益應(yīng)對(duì)該人繼續(xù)采取措施時(shí)，對(duì)他臨時(shí)采取該國(guó)所認(rèn)為對(duì)其國(guó)家安全是迫切需要的措施?！?/p>

“難民”身份一經(jīng)形成，就受到了國(guó)際上的人道主義法的保護(hù)。所以，處理難度相對(duì)加大。本文要談的果敢難民就是其中一例。

海地案例

海地強(qiáng)震災(zāi)難，震在人口密集的首都太子港，使本來在聯(lián)合國(guó)力量干預(yù)下勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)的海地政府，一下子在天災(zāi)中徹底失去功能，并很難在可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。海地成了難民潮的現(xiàn)實(shí)輸出國(guó)。而從地緣關(guān)系上看，鄰近且富裕的美國(guó)和加拿大是海地難民進(jìn)入的潛在目標(biāo)，不妨梳理一下這兩國(guó)的處置手法。

宏觀上，美國(guó)大體采用“海防線前移”及“海防線嚴(yán)守”的邊境策略及“迅速穩(wěn)定海地國(guó)內(nèi)秩序”的干預(yù)政策，雙管齊下，阻止海地災(zāi)民跨海擁入邁阿密港。如果美國(guó)不前移海防線，并縱容強(qiáng)渡跨海的海地難民因海難葬身海底的悲劇發(fā)生，那么，美國(guó)受到的國(guó)際譴責(zé)會(huì)如潮水般涌來，迫于壓力，美國(guó)只能開放邊境。如果美國(guó)不強(qiáng)力干預(yù)海地，在最快的時(shí)間內(nèi)把海地局勢(shì)穩(wěn)定下來，減少災(zāi)民出逃的沖動(dòng)，美國(guó)也將受困于海地難民潮的負(fù)擔(dān)。這是地緣關(guān)系使然，不用過度拔高美國(guó)的人道主義干預(yù)的道德性。

為呼應(yīng)這個(gè)宏觀策略，美國(guó)一方面派出航母軍艦及空軍，在海地近海筑起攔截線，一旦發(fā)現(xiàn)災(zāi)民外逃，就及時(shí)攔截，并加以遣返，一方面派數(shù)萬(wàn)地面軍隊(duì)進(jìn)入海地，維持秩序。為了應(yīng)付“漏網(wǎng)之魚”，美國(guó)騰空了關(guān)塔那摩監(jiān)獄，作為臨時(shí)囚禁海地難民的地方；美國(guó)也把位于佛羅里達(dá)州南部的非法人境者拘留中心清空，準(zhǔn)備專門接收和拘押海地難民。

另一方面，美國(guó)和加拿大在可以“軟”的一面上，盡量做足“國(guó)際人道主義”的姿態(tài)。如美國(guó)和加拿大第一時(shí)間宣布“凍結(jié)”那些早在地震前就已進(jìn)入國(guó)境的非法入境者的“遣返”程序，并表示加快受理“家屬投靠”類難民入境申請(qǐng)。但是，在美或在加有合法身份海地人的海地親屬，相對(duì)于海地全國(guó)性災(zāi)民人口，畢竟是相當(dāng)不起眼的少數(shù)，難怪加拿大自己的議員都發(fā)出“虛偽”的罵聲。

倒是塞內(nèi)加爾有關(guān)人士提議，讓這些當(dāng)年被美、英、法等國(guó)帶出非洲、后又被遺棄于加勒比孤島上的海地黑人，來一次“出埃及記”，讓他們回到非洲。塞內(nèi)加爾總統(tǒng)韋德說，非洲完全有能力開辟一塊地盤，收留海地人回家。非洲有此聲音，值得關(guān)注。

果敢案例

2009年10月19日，中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在南寧會(huì)見了緬甸國(guó)家和平與發(fā)展委員會(huì)第一秘書長(zhǎng)丁昂敏烏，就如何安置緬甸越界難民和穩(wěn)定中緬邊境地區(qū)形勢(shì)等問題交換了意見，雙方強(qiáng)調(diào)，兩國(guó)應(yīng)從緬甸長(zhǎng)治久安和兩國(guó)人民根本利益出發(fā)，維護(hù)中緬邊境地區(qū)穩(wěn)定。

2009年8月，緬甸果敢地區(qū)爆發(fā)戰(zhàn)事，大批緬甸邊民恐慌性擁入我境內(nèi)，由此產(chǎn)生了難民安置問題。按《聯(lián)合國(guó)難民地位公約》的定義。滯留于我云南南傘口岸附近的緬甸邊民有一部分可歸入國(guó)際社會(huì)定義的“難民”之列，那么，對(duì)他們的安置也得遵守國(guó)際通則，如“不推回”原則、“便利”原則及“國(guó)際合作”原則。

這樣一來，我們就必須先建立難民身份甄別和確認(rèn)機(jī)構(gòu)，依個(gè)案申請(qǐng)?jiān)瓌t，準(zhǔn)予或否決申請(qǐng)人的難民身份。據(jù)筆者了解，目前我國(guó)并沒有供難民申請(qǐng)難民身份的常設(shè)機(jī)構(gòu)。我國(guó)可以利用果敢難民事件趁勢(shì)建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。作為配套與完善，中國(guó)應(yīng)該盡早建立針對(duì)外國(guó)移民的移民部(或署)。

難民問題不僅是難民本身的問題。也是難民流入地的問題。因難民的流入，邊境經(jīng)濟(jì)和邊境地區(qū)居民生活會(huì)受到極大干擾，我國(guó)可以通過與聯(lián)合國(guó)難民署或與國(guó)際上難民救濟(jì)組織加強(qiáng)合作，利用國(guó)際資金解決難民和居民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)困難。

中國(guó)和緬甸是友好鄰邦，中國(guó)一直執(zhí)行“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交政策，也不回避中國(guó)謀求在緬甸的地緣政治戰(zhàn)略利益。對(duì)待緬甸果敢難民問題，中國(guó)應(yīng)該在積極承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的同時(shí)，積極主動(dòng)地與緬方合作與協(xié)商，盡量實(shí)現(xiàn)一個(gè)中緬及難民三方共贏的解決方案。這不僅可在國(guó)際上展現(xiàn)中國(guó)良好的大國(guó)形象，也可以使中國(guó)在周邊事務(wù)上占據(jù)人道主義的有利地位，更為重要的是，它可以為未來類似周邊國(guó)家動(dòng)蕩引發(fā)難民潮問題的處置提供可資借鑒的模式，并促進(jìn)國(guó)內(nèi)相應(yīng)機(jī)構(gòu)的改革和完善。

老撾苗族案例

與預(yù)防性的海地案例和處女作式的果敢案例不一樣，泰國(guó)的老撾苗族案例是個(gè)遷延多年的“老大難”問題。

2009年底，泰國(guó)政府強(qiáng)行遣返老撾苗族難民，此事經(jīng)美國(guó)媒體報(bào)道后，人們才慢慢得知這一群體處境悲慘的生存狀態(tài)。

老撾難民的歷史可以追溯到上世紀(jì)越戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)武裝了老撾苗族，讓其賣命打擊滲透入老撾“胡志明小道”的越共。越戰(zhàn)結(jié)束后，隨著美國(guó)人撤離印支半島，大批老撾苗族逃入泰國(guó)，淪為難民。

據(jù)《聯(lián)合早報(bào)》專欄作家于時(shí)語(yǔ)先生描述，至今還有不少老撾苗族逃在深山老林中，帶著越戰(zhàn)時(shí)代為美國(guó)賣命的傷痕，與后代一起過著“白毛女”般的半野人生活。幾十年下來彈盡糧絕，一些“白毛女”被迫向當(dāng)局投降。但是老撾對(duì)這批“歷史反革命”及其家屬的政治“小鞋”顯然沒有停止，造成苗族繼續(xù)從老撾逃亡，而滯留泰國(guó)的難民則堅(jiān)拒遣返。

由于受到來自美國(guó)的壓力，泰國(guó)一直不敢強(qiáng)行遣返老撾苗族難民，但進(jìn)入新世紀(jì)后，美國(guó)打著“重返亞洲”的旗幟，與各昔日東南亞“敵對(duì)政權(quán)”修好，不再接受老撾苗族難民入境申請(qǐng)。被美國(guó)拋棄的老撾苗族面臨著被遣返的命運(yùn)。

據(jù)研究，老撾苗族本是中國(guó)人南遷后形成的，其歷史故鄉(xiāng)的根在中國(guó)，是中國(guó)苗族的分支。觀察家認(rèn)為，老撾苗族難民一直游離于歷史故鄉(xiāng)的關(guān)懷之外，這有損中國(guó)的大國(guó)形象，也浪費(fèi)了增強(qiáng)中國(guó)“軟實(shí)力”的機(jī)會(huì)。