縣級“一把手”權(quán)力監(jiān)督問題調(diào)查

■楊根喬

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣（區(qū)）“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，從表面看似乎是因為經(jīng)濟問題，實質(zhì)上根本的問題還是權(quán)力失去科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督。

近年來，一些地方或部門的“一把手”濫用權(quán)力，“前腐后繼”，尤其是縣級“一把手”崗位成了腐敗的重災(zāi)區(qū)?！耙话咽帧睘E用權(quán)力問題已引起了全社會的廣泛關(guān)注。為此，我們開展了“縣（區(qū)）‘一把手’權(quán)力監(jiān)督問題”的問卷調(diào)查，對有關(guān)縣（區(qū)）“一把手”進行了個別訪談。

縣（區(qū)）“一把手”腐敗的特點

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前縣（區(qū)）“一把手”權(quán)力監(jiān)督與新形勢的要求以及與廣大人民群眾的期望相比，仍然存在較大差距。

在“您認為近幾年安徽對縣（區(qū)）‘一把手’權(quán)力監(jiān)督工作進展情況如何”的四個選項中，選擇“有所改善”的占63.6%、“有明顯改善”的占3.9%，二者相加達到67.5%。在“您了解安徽近年來20多個縣（區(qū)）委書記因濫用權(quán)力先后被查處的情況嗎”的四個選項中，選擇“比較了解”的占11.7%、“知道一些”的84.4%、“不清楚”的占3.9%、沒有人選擇“從未聽說過”；在“您對縣（區(qū)）‘一把手’在行使權(quán)力中自覺接受監(jiān)督的情況”的三個選項中，選擇“基本滿意”的占51.9%。

從行為方式看，腐敗分子正在從被動型腐敗向主動型腐敗轉(zhuǎn)變。20多個縣（區(qū)）“一把手”都是利用職務(wù)上的便利，在工程承攬招標、職務(wù)提拔、工作調(diào)動、辦理入編等方面為他人謀取利益，非法收受請托人財物，特別是深諳“要想富，動干部”之道。

如潁上縣原縣委書記張華琪最叫人稱奇的“創(chuàng)新”之處，就是通過動干部讓每個人都不知道自己在這個位置上能呆多久，明天又可能呆在什么位置。他認為，只有讓下屬首先感到了人人不安，然后才能人人買賬，進而人人“進貢”。

從腐敗領(lǐng)域看，一是基本上都與工程項目建設(shè)和人事安排這兩大領(lǐng)域有關(guān)；二是經(jīng)濟發(fā)展的熱點往往成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。特別是一些國家級貧困縣的“一把手”往往打著“敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟”的旗號，采用公開、半公開的形式“拉關(guān)系、跑項目、跑官位”，大量截留和挪用上級財政專項扶持資金搞腐敗。

徐波在擔任潁上縣長和縣委書記期間，僅以爭取黃淮海開發(fā)項目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來的賄金共計人民幣136.18萬元。

從腐敗的時間看，權(quán)力腐敗案具有明顯的時段性特征。在被查處的20多個縣（區(qū)）“一把手”受賄案中，90%以上的人都利用中秋、春節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日收受賄賂。

徐保庭任渦陽縣縣長、縣委書記期間，就是“春節(jié)腐敗”的典型，他的系列腐敗動作幾乎都是在春節(jié)前后完成的。韓希鵬曾表示“節(jié)日是不出門的”。李興民的沉淪也始于春節(jié)耗資百萬搞“大閱兵式”。

從表現(xiàn)形式看，權(quán)力腐敗體現(xiàn)為決策一言堂、用人一句話、權(quán)力一把抓。原蒙城縣委書記孫孔文就曾說，現(xiàn)在“一把手”分量太重了，作為縣委書記，我說什么組織部長就會聽什么，有關(guān)制度形同虛設(shè)，各種監(jiān)督也就不復(fù)存在。縣（區(qū)）“一把手”集權(quán)程度相當高，不僅在重大決策、重大項目安排、大額度資金使用、干部的提拔任用上擁有至高無上的權(quán)力，而且在重大工程的決策上也要自己“一槌定音”。

從腐敗的手段看，多數(shù)腐敗分子善于偽裝成“陰陽兩面人”。這些被查處的“一把手”都曾公開說過許多為官清廉的話，背地里做的卻是另一種勾當。

陳兆豐為官13年，住的是幾間舊平房，房內(nèi)沒有豪華裝修和高檔電器。當上縣委書記之后，他每年春節(jié)都拎上兩瓶酒，與老農(nóng)民一起過“團圓年”。在辦公室，他和藹可親地與來訪者“交談”。巧妙的偽裝給自己贏得了“簡樸”、“謙和”、“平易近人”的口碑。唐懷民寫得一手好字又愛好文學(xué)，被外界贊譽為“作家廳長”。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣（區(qū)）“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，從表面看似乎是因為經(jīng)濟問題，實質(zhì)上根本的問題還是權(quán)力失去科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督，幾乎所有被查處的縣（區(qū)）“一把手”都因權(quán)力失去監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗。

權(quán)力監(jiān)督難在何處

問卷調(diào)查您是否贊同“目前對權(quán)力運作的制約和監(jiān)督仍然很難，特別是對縣（區(qū)）‘一把手’的制約和監(jiān)督更難”的說法時，29.9%的調(diào)查者表示“贊同”，58.4%表示“基本贊同”，二者相加達88.3%。這表明，由于受多種因素的影響，如何對“一把手”進行有效監(jiān)督，這一難題迄今還沒有從根本上得到解決。

一些縣(區(qū))“一把手”自律意識淡薄，逃避監(jiān)督。監(jiān)督能否有效開展，在很大程度上取決于“一把手”的素質(zhì)和態(tài)度。在問卷調(diào)查中，選擇“有些縣(區(qū))‘一把手’自律意識不強，逃避監(jiān)督”的占42.9%。

在被查處的“一把手”中，有的奉行“有權(quán)不用，過期作廢”的思想；有的認為貪點兒占點兒是小事一樁；有的心存僥幸，認為偶爾違法違紀沒事；有的自恃高人一等，只把自己定位為監(jiān)督者，頭腦里很少有被監(jiān)督的概念。有的不能正確對待來自各個方面的監(jiān)督，對來自上級的監(jiān)督,思想上有抵觸情緒；對來自身邊和下屬的監(jiān)督，心里不痛快；把班子內(nèi)部的監(jiān)督看成是拆臺，把不同意見看成是“雜音”。

由于縣(區(qū))“一把手”地位特殊，監(jiān)督者不敢監(jiān)督。在問卷調(diào)查中，選擇“有些縣(區(qū))‘一把手’地位特殊，使人不敢監(jiān)督”占的53.2%?！耙话咽帧彼幍奶厥獾匚蝗菀资贡O(jiān)督者畏懼監(jiān)督，面對權(quán)力腐敗，絕大多數(shù)普通干部“不敢說”、“不想說”、“不愿說”，集體失語。

同時，權(quán)力運行封閉，監(jiān)督者無法監(jiān)督。問卷調(diào)查顯示，被調(diào)查者選擇“權(quán)力封閉運行，使人無法監(jiān)督”的占55.8%。從權(quán)力實際運行的情況看，針對“一把手”在關(guān)于人、財、物以及重大決策方面的實際權(quán)限，作出的多是粗線條的規(guī)定；權(quán)力運行的程序往往是針對性和操作性不強；在權(quán)力運行結(jié)果的好壞如何懲處的問題上，也缺少硬性規(guī)定。

另外，監(jiān)督機制不健全。問卷調(diào)查顯示，被調(diào)查者選擇“監(jiān)督機制不健全，無力監(jiān)督”的占63.6%。現(xiàn)行的監(jiān)督體制對縣(區(qū))“一把手”而言，表面上疏而不漏，實則難以到位。

在一些縣（區(qū)）“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”、“漏監(jiān)”和“難監(jiān)”現(xiàn)象普遍存在。有些地方監(jiān)督管理制度不少，但主要集中在防范其在“錢”的方面出問題，而對其他方面比如事權(quán)、人權(quán)、品德修養(yǎng)方面缺乏規(guī)定。同時制度執(zhí)行不到位，是調(diào)查中普遍反映的問題。有規(guī)不依，某種程度上成就了對違規(guī)者的縱容。

監(jiān)督難的根源

從個人主觀原因來看，一些縣(區(qū))“一把手”我行我素，既不監(jiān)督別人，也不愿意接受別人的監(jiān)督，對監(jiān)督有畏難情緒，甚至害怕監(jiān)督。從客觀原因來看，權(quán)力監(jiān)督方面存在的主要問題，具有復(fù)雜而深刻的社會根源和思想根源。

其一，歷史文化原因。由于受幾千年封建傳統(tǒng)的影響，封建文化中的人治理念、特權(quán)思想、等級觀念、裙帶關(guān)系以及封建社會的官場惡習等消極因素，對腐敗現(xiàn)象的蔓延仍起著推波助瀾的作用。民主的發(fā)育程度還很低，平等意識、權(quán)利意識還沒有真正成為一些黨員干部規(guī)范自己行為的自覺意識，缺乏主動接受監(jiān)督的自覺性。

問卷調(diào)查中，認為憲法和法律對縣（區(qū)）“一把手”行使公共權(quán)力“有作用，但不起重要作用”或“基本不起作用”的占93.5%。有40.3%的人對縣（區(qū)）“一把手”在行使權(quán)力中自覺接受監(jiān)督的情況表示不滿意。

其二，監(jiān)督體制性原因。在問卷調(diào)查中，當問及“您認為縣(區(qū))‘一把手’權(quán)力難以監(jiān)督的主要原因”時，選擇“在權(quán)力監(jiān)督中存在體制性障礙”的占75.3%。

這種體制性障礙，首先表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。46.8%的被調(diào)查者認為，當前縣(區(qū))“一把手”權(quán)力監(jiān)督急需解決的問題是“縣（區(qū)）‘一把手’集權(quán)度過高”。在對“您認為在實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)制度與嚴格執(zhí)行議事規(guī)則時，做得不夠理想的原因”的回答中，認為“貫徹執(zhí)行民主集中制不徹底”的占50.6%，“領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督無力”的占53.2%，“領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間缺少正常的相互監(jiān)督和幫助”的占51.9%，“幾乎不開展批評和自我批評”的占33.8%。

其次，監(jiān)督體制的設(shè)置不夠合理。在現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，紀委在確保監(jiān)督權(quán)的行使與到位方面存在著獨立性不強、權(quán)威性不夠等缺陷，難以實施對同級黨委的有效監(jiān)督。問卷調(diào)查中，在回答“您認為目前紀檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制對同級黨委成員的監(jiān)督作用如何”時，認為“有一定作用，但不起重要作用”的占59.7%，認為“不能發(fā)揮作用”的占28.6%。

另外，在公共權(quán)力運作的制衡機制上突出表現(xiàn)為權(quán)力的分解、分化問題。在訪談中，一些同志認為，目前縣（區(qū)）“一把手”應(yīng)具有哪些權(quán)力，如何把握好這些權(quán)力的界限？這些都不是很明確。這與問卷調(diào)查結(jié)果相同，關(guān)于“您認為權(quán)力運作中制衡機制缺乏的主要問題”，回答“在權(quán)力運作過程中，對縣（區(qū)）‘一把手’權(quán)力的權(quán)限、授權(quán)的范圍、行使的程序不清”的占44.2%，“對重要的權(quán)力沒有進行分解”的占24.7%，“沒有配置相對應(yīng)的權(quán)力對其進行必要的制約”的占55.8%，“縣（區(qū)）‘一把手’擁有絕對的權(quán)力”的占42.9%。

其三，監(jiān)督機制原因。有35.1%的被調(diào)查者認為，當前縣(區(qū))“一把手”權(quán)力監(jiān)督急需解決的問題是，“監(jiān)督協(xié)調(diào)機制不健全，未完全形成合力”。

問卷調(diào)查顯示，公民權(quán)利對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督是十分有限的。對“您認為在權(quán)力制約和監(jiān)督機制上存在的主要問題”，選擇“群眾對公共權(quán)力自下而上的監(jiān)督未能起到應(yīng)有的作用”的占49.4%，“新聞媒體對權(quán)力的監(jiān)督作用不夠”的占28.6%，“信息渠道不暢，缺乏對公共權(quán)力進行有效監(jiān)督的信息來源機制”的占61%，“缺乏對群眾監(jiān)督的保密、安全保障和激勵支持等權(quán)利保障機制”的占45.5%，“制約監(jiān)督制度不健全和制度執(zhí)行不力，缺乏對權(quán)力制約監(jiān)督的落實機制”的占59.8%。

其四，經(jīng)濟政治環(huán)境原因。地方經(jīng)濟政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，難以進行觀測和判斷。這種局部性的腐敗現(xiàn)象的深層根源，在于我國經(jīng)濟體制改革與政治體制改革互相脫節(jié)，地方行政體制改革與財政體制改革互相脫節(jié)，實行“黨內(nèi)民主”與擴大“基層民主”互相脫節(jié)。

在現(xiàn)有的政治體制和權(quán)力格局下，要保證對縣（區(qū)）“一把手”的權(quán)力進行有效監(jiān)督，迫切需要我們加快中國民主政治進程，加速政治體制改革的步伐，加強政治生態(tài)建設(shè)，科學(xué)分權(quán)，強化監(jiān)督，規(guī)范管理，建立健全一套規(guī)范和約束權(quán)力的運行和監(jiān)督機制。