從GDP崇拜到福祉指數(shù)崇拜

徐 瑗

構(gòu)建多元政府評(píng)價(jià)體系

《南風(fēng)窗》：由您牽頭的課題組正在開(kāi)展民生(福祉)指數(shù)的編制工作。事實(shí)上，《南風(fēng)窗》早在2003年就提出了“告別GDP崇拜”這一理念，并刊出了封面報(bào)道。您為什么選擇在今年推出民生(福祉)指數(shù)?推出這一指數(shù)的背景是什么?

吳曉靈：我第一次提出這一想法是去年8月份“中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇”與大慶市政府舉辦的“資源型城市轉(zhuǎn)型”的論壇上，當(dāng)時(shí)我提出一個(gè)城市不應(yīng)該把GDP看得很重，而是應(yīng)該滿足人民的幸福；接著在8月底的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上我提出應(yīng)該用幸福指數(shù)來(lái)克服GDP考核存在的問(wèn)題。我覺(jué)得我們的政府過(guò)多地考慮了GDP，偏離了生產(chǎn)的目的，而生產(chǎn)的目的應(yīng)該是滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。改革開(kāi)放以前，我們偏離了這個(gè)目標(biāo)，圍繞著重工業(yè)搞發(fā)展，忽視了百姓的生活需求。改革開(kāi)放以后一段時(shí)間，我們比較重視百姓的生活，后來(lái)漸漸地又把速度放在了首位。針對(duì)這一背景，我們倡導(dǎo)編制福祉指數(shù)。

《南風(fēng)窗》：確實(shí)，中國(guó)的發(fā)展階段已經(jīng)到了由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型向經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型過(guò)渡的階段，人民的幸福和福祉顯得前所未有的重要。

吳曉靈：我們應(yīng)該知道共產(chǎn)黨人革命的目的和生產(chǎn)的目的，都應(yīng)該是改善人民的生活，為人民謀福祉。如果我們?cè)倨x這一目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)不為人民謀福祉，我們還會(huì)犯錯(cuò)誤，這是最根本的。

《南風(fēng)窗》：民生(福祉)指數(shù)試圖構(gòu)建全新的政府評(píng)價(jià)體系，以取代現(xiàn)在的政績(jī)考核中的唯GDP論，在我聽(tīng)來(lái)，這個(gè)挑戰(zhàn)可不小。GDP是沿用多年的指標(biāo)，并且具有全球范圍內(nèi)的可比性。您怎樣推動(dòng)這一指數(shù)成為中國(guó)政府政績(jī)核心考核體系呢?

吳曉靈：您所說(shuō)的是替代GDP，我們不替代，也不可能替代。不管我們?cè)诮y(tǒng)計(jì)GDP的技術(shù)上存在什么樣的問(wèn)題，GDP的考核體系永遠(yuǎn)會(huì)存在，因?yàn)樗吘故菧y(cè)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)客觀變量。我個(gè)人認(rèn)為建立這一新的評(píng)價(jià)體系只是從側(cè)面來(lái)引導(dǎo)和推動(dòng)政府為更好地改善人民生活質(zhì)量而開(kāi)展工作。

《南風(fēng)窗》：是不是可以理解為這一指數(shù)將成為GDP體系的補(bǔ)充?

吳曉靈：也不要說(shuō)是補(bǔ)充，應(yīng)該說(shuō)是多元的評(píng)價(jià)體系。對(duì)于一個(gè)政府的考核應(yīng)該是多角度、多元的。我認(rèn)為應(yīng)該從另一個(gè)維度來(lái)看政府，因?yàn)閳?zhí)政的日的是為了改善人民的生活，替百姓謀福祉，那么就應(yīng)該看看這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度怎么樣。

《南風(fēng)窗》：如果說(shuō)讓民生(福祉)指數(shù)成為跟GDP并存的政府評(píng)價(jià)指標(biāo)的話，這是否能被地方政府納入其考核體系?

吳曉靈：我覺(jué)得不是要政府考核自己，而是要讓百姓給政府打分。我們這次課題做完之后，會(huì)以第三方的平臺(tái)，而不會(huì)以官方的名義發(fā)布。我們想把它作為一個(gè)第三方的，也就是社會(huì)的評(píng)價(jià)體系，通過(guò)社會(huì)輿論去督促地方政府改進(jìn)工作。大家現(xiàn)在對(duì)GDP導(dǎo)向深惡痛絕，如果有一個(gè)更好的指標(biāo)，大家會(huì)拿這個(gè)說(shuō)話的。

《南風(fēng)窗》：您所說(shuō)的第三方平臺(tái)是一個(gè)怎樣的機(jī)構(gòu)?

吳曉靈：我們這次試編獲得了中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)的資助，它的主管單位是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，但這個(gè)基金會(huì)是公益性的，其資助的研究主要集中在推動(dòng)政府治理結(jié)構(gòu)的改善和政府治理評(píng)判的優(yōu)化。我們正考慮在這一基金會(huì)專門(mén)成立一個(gè)項(xiàng)目，由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心支持，課題組的專家組成員來(lái)自于政府機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)和高等院校。

福祉指數(shù)崇拜是好事

《南風(fēng)窗》：對(duì)12個(gè)省(市)民生(福祉)指數(shù)的試編得出了哪些有價(jià)值的結(jié)論?

吳曉靈：從地區(qū)國(guó)民福祉指數(shù)排名的整體情況來(lái)看，東部地區(qū)的福祉指數(shù)值較高，中西部省份相對(duì)落后。然而，地區(qū)福祉指數(shù)有賴但又不完全依賴人均GDP。如浙江、江蘇人均GDP排在第四、五位，但福祉指數(shù)卻排在第三、四位，也就是說(shuō)，福祉指數(shù)的排名都要高于人均GDP的排名。又如內(nèi)蒙古，人均GDP排在第七，但福祉指數(shù)排在第十位。這反映了并不是人均GDP越高，福祉指數(shù)就一定高。

此外，研究也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)并不一定公共服務(wù)水平就高。所以，很好地解讀一個(gè)地區(qū)的福祉指數(shù)是什么原因造成的，就應(yīng)該很好地分析主客觀原因，比如廣東省GDP總量居全國(guó)第一位，但是相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，廣東省內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展差距、城鄉(xiāng)差距大，而且生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和公共服務(wù)三個(gè)指標(biāo)值都低于平均水平，因此福祉指數(shù)排在第七位。

在福祉指數(shù)指標(biāo)體系中，一級(jí)指標(biāo)包括居民生活、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、公共服務(wù)，二級(jí)指標(biāo)有收入與就業(yè)、消費(fèi)、收入分配、環(huán)境治理、環(huán)境滿意度、安全感、政府治理、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公用設(shè)施，整個(gè)指標(biāo)體系反映了老百姓生活的總體狀況。

我們列出了12個(gè)省(市)一級(jí)指標(biāo)相對(duì)于平均值的偏離情況。由于均值是所有樣本的平均值，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的值，因此總會(huì)有一些地區(qū)在均值之上或之下，總會(huì)有差距，這可促進(jìn)各地區(qū)看到差距，改進(jìn)工作。如果各個(gè)地方政府都不斷改進(jìn)工作，百姓的福祉不就提高了嗎?這個(gè)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系其實(shí)就是告訴社會(huì)，我們的政府在增進(jìn)百姓福祉方面做到什么程度，并通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

《南風(fēng)窗》：我們知道，在某些地區(qū)，如山西省、江蘇的江陰，都在編制幸福指數(shù)，但是事實(shí)是，絕大部分地區(qū)仍然以GDP掛帥，幸福指數(shù)似乎還只能起到錦上添花的作用。您怎樣評(píng)價(jià)這些地區(qū)的實(shí)踐呢?

吳曉靈：山西、江陰等地的實(shí)踐都是有意義的，我們并不指望民生(福祉)指數(shù)去替代已有的東西，它只是一種引導(dǎo)，一種社會(huì)評(píng)價(jià)的補(bǔ)充。它應(yīng)該配合其他的改革，全國(guó)人大在推進(jìn)預(yù)算改革，提高預(yù)算的透明度，發(fā)揮人大對(duì)于預(yù)算編制、審批的參與以及對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督作用。福祉指數(shù)是輿論的引導(dǎo)，而對(duì)預(yù)算的審查、監(jiān)督是實(shí)質(zhì)性推動(dòng)政府的工作。我想，這兩方面應(yīng)該配合在一起。

《南風(fēng)窗》：我非常認(rèn)同這一點(diǎn)，政府工作的改善僅靠輿論顯然不夠，必須有一種制度性的監(jiān)督和約束。

吳曉靈：對(duì)。有一句話：預(yù)算的透明就是把一個(gè)看不見(jiàn)的政府變成一個(gè)看得見(jiàn)的政府。只要把政府花什么錢(qián)、干什么事約束好了，那政府的行為也就約束住了。

《南風(fēng)窗》：之前我了解到的情況是，“福祉指數(shù)在試編的時(shí)候只是對(duì)12個(gè)省會(huì)城市進(jìn)行了數(shù)據(jù)采集。這12個(gè)城市是否能代表全國(guó)：

吳曉靈：今年我們做的12個(gè)省(市)，只是試編，是前期研究，我們課題組希望在明年能對(duì)31個(gè)省(市)和5個(gè)計(jì)劃單列市編制民生指數(shù)，并在明年發(fā)布。

《南風(fēng)窗》：也就是說(shuō)屆時(shí)會(huì)由現(xiàn)在的12個(gè)城市擴(kuò)展為對(duì)31個(gè)省會(huì)城市、5個(gè)計(jì)劃單列市主觀數(shù)據(jù)的采集和36個(gè)省(市)客觀數(shù)據(jù)的分析。

吳曉靈：對(duì)，當(dāng)然這個(gè)可能會(huì)有系統(tǒng)性偏差，主觀評(píng)判指標(biāo)用省會(huì)城市來(lái)代表那個(gè)省，而省會(huì)城市的情況可能要比其他城市好一些。到2011年，我們就會(huì)探索做

地市級(jí)的福祉指數(shù)。最后的目標(biāo)就是編制全國(guó)所有城市的福祉指數(shù)。當(dāng)然，如果是這樣，由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成工作量太大了。有可能我們會(huì)推出這一策略：我們考核評(píng)價(jià)省，省里有相應(yīng)的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)考核地市級(jí)，即一級(jí)評(píng)價(jià)一級(jí)。這樣就會(huì)形成開(kāi)放式的作業(yè)模式，省情的不同，指標(biāo)體系可能會(huì)有所微調(diào)。

《南風(fēng)窗》：這有待在全國(guó)建立一套可比較的統(tǒng)一的福祉指數(shù)評(píng)價(jià)體系，而不用各個(gè)地方政府自己摸索，各自為政。

吳曉靈：對(duì)。全國(guó)各級(jí)都有人大機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在各省也有機(jī)構(gòu)，我們可以依托這些機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)這一工作。所以這一指數(shù)就可以做到全國(guó)各省市和地市兩級(jí)了。

《南風(fēng)窗》：GDP備受詬病的地方主要有數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存疑，如各省GDP之和通常會(huì)超出國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的總量；以及GDP統(tǒng)計(jì)反映了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是不能反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的代價(jià)和成本，不能反映國(guó)民福祉水平。福祉指數(shù)的編制能夠補(bǔ)齊后者，但是是不是也有可能陷于“福祉指數(shù)崇拜”或者說(shuō)“幸福陷阱”?

吳曉靈：我覺(jué)得不會(huì)有“幸福陷阱”。如果我們編制的指數(shù)能夠客觀反映百姓的福祉情況的話，崇拜是我們的目的。如果大家都崇拜這個(gè)指數(shù)了，通過(guò)正道去改進(jìn)自己的工作，提高本地人民的福祉，而不是歪門(mén)邪道去干預(yù)指數(shù)的編制，我覺(jué)得就達(dá)到我們的目的了。我覺(jué)得這個(gè)崇拜要比GDP崇拜好得多。

經(jīng)濟(jì)下行并不可怕

《南風(fēng)窗》：我發(fā)現(xiàn)，與您致力于福祉指數(shù)的編制和推動(dòng)相契合的是，您確實(shí)更關(guān)注中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速的放緩比較寬容。您為什么會(huì)持有這樣的觀點(diǎn)?也有學(xué)者說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)若低于8％的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就業(yè)就會(huì)出大問(wèn)題，社會(huì)就會(huì)不穩(wěn)定，所以要力保8％。

吳曉靈：我覺(jué)得中國(guó)經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放已經(jīng)把蛋糕做大了，現(xiàn)在最主要的問(wèn)題是要分好蛋糕。其實(shí)中國(guó)的文化傳統(tǒng)是“不患寡，患不均”，大家的生活跟過(guò)去比都有極大的改善，不滿卻越來(lái)越重是因?yàn)闄M向比較覺(jué)得很不公平。因而我覺(jué)得中國(guó)的矛盾轉(zhuǎn)化了，改革開(kāi)放前期做大蛋糕是首要的任務(wù)，現(xiàn)在做大蛋糕當(dāng)然也重要，但是分好蛋糕比做大蛋糕更重要。只有把蛋糕分好了，才能調(diào)動(dòng)大家的積極性，才能更好地去做蛋糕。2000年前，大家心態(tài)還是比較平和的，愿意通過(guò)積極地工作、奮斗改變自己的生活，但是近幾年大家想通過(guò)自己的努力去改變生活的信心越來(lái)越低。所以迫切需要解決社會(huì)公平的問(wèn)題，以調(diào)動(dòng)大家的積極性。

我覺(jué)得過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常不利的一個(gè)傾向，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過(guò)程中速度下降是正常的。我們的高速度并沒(méi)有給人們帶來(lái)高福利，所以我們的政府現(xiàn)在要做的事情就是把老百姓的事情做好，特別是把窮人的事情搞好。把窮人服務(wù)好了，社會(huì)能亂嗎?

《南風(fēng)窗》：您在此階段倡導(dǎo)這點(diǎn)很需要勇氣。從PMI(采購(gòu)經(jīng)理指數(shù))來(lái)看，5～7月已經(jīng)連續(xù)3個(gè)月下降，您認(rèn)同中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)下行的說(shuō)法嗎?

吳曉靈：我同意。早就該下行了。2007年就該調(diào)結(jié)構(gòu)，當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的上升周期就已經(jīng)結(jié)束了。2008年的金融危機(jī)是最好的調(diào)整結(jié)構(gòu)的時(shí)機(jī)，因?yàn)槭澜缃?jīng)濟(jì)增速下降，我們的速度下來(lái)也是正常的。

《南風(fēng)窗》：我們已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了一次結(jié)構(gòu)調(diào)整的良好時(shí)機(jī)。

吳曉靈：對(duì)，錯(cuò)過(guò)了一次最好的調(diào)整時(shí)機(jī)，錯(cuò)過(guò)了就得補(bǔ)課。從2003年起對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有爭(zhēng)論，直到2007年對(duì)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)過(guò)熱、通脹壓力過(guò)大才獲得了共識(shí)，但那時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)下行勢(shì)頭。我們各個(gè)部門(mén)的緊縮措施都在那以后推出，所以2008年就出現(xiàn)了冰火兩重天，上半年都是緊縮政策，下半年都是放松政策。如果這次還不能吸取2008年的教訓(xùn)的話，那矛盾會(huì)進(jìn)一步激化。

《南風(fēng)窗》：從8月18日公布的價(jià)格數(shù)據(jù)來(lái)看，57種生活必需品的價(jià)格上漲幅度達(dá)到7‰經(jīng)濟(jì)下行，價(jià)格上漲，中國(guó)經(jīng)濟(jì)是否可能出現(xiàn)滯漲?

吳曉靈：關(guān)鍵要看怎么理解滯漲。我理解通貨膨脹率高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率才是滯漲。即便滯漲也得用科學(xué)的方法去治理，不能夠只用放松貨幣的方法。去年9.6萬(wàn)億信貸所帶來(lái)的影響還沒(méi)完全體現(xiàn)出來(lái)，創(chuàng)造出的天量貨幣總得尋找出口，從大蒜、綠豆、生姜到文物字畫(huà)，均出現(xiàn)了價(jià)格瘋漲，現(xiàn)在我們用行政的手段去干預(yù)價(jià)格，就出現(xiàn)了摁下葫蘆冒起瓢的局面了，如果在這種情況下再放松銀根，那就會(huì)火上澆油。該承受的痛苦就要承受，該調(diào)的結(jié)構(gòu)就得調(diào)，我還是那句話，只要把窮人的事情做好，把老百姓的生活安排好，就會(huì)沒(méi)事。

《南風(fēng)窗》：我的理解就是即便出現(xiàn)滯漲，再用過(guò)去的總量調(diào)控的方式已經(jīng)不可行，而是應(yīng)該用結(jié)構(gòu)性調(diào)控的方式?

吳曉靈：我也不想說(shuō)結(jié)構(gòu)性調(diào)控方式不可行，但就是不能用放松貨幣的方式去解決問(wèn)題。還是要管住貨幣，搞活金融，不要把金融管得死死的?，F(xiàn)在有很多人有錢(qián)找不到地方投，想要籌資的人卻找不到渠道，出現(xiàn)了金融壓抑。政府應(yīng)該管好老百姓的事情，給企業(yè)家寬松的環(huán)境。80年代公務(wù)員下海去創(chuàng)業(yè)，現(xiàn)在大家都去考公務(wù)員，沒(méi)太多人愿意去當(dāng)企業(yè)家，這是體制出問(wèn)題了。富二代則拿著錢(qián)搞虛擬經(jīng)濟(jì)，踏踏實(shí)實(shí)做實(shí)業(yè)的人少了。我們就得反思這到底是為什么。

住房政策的回歸

《南風(fēng)窗》：您主張控制貨幣，放活金融。由于經(jīng)濟(jì)的放緩趨勢(shì)，和房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的價(jià)格波動(dòng)，已有“房地產(chǎn)調(diào)控政策恐怕難以為繼”的聲音出現(xiàn)，您卻堅(jiān)定地認(rèn)為堅(jiān)持調(diào)控，改革制度才是上策。我們?cè)鯓釉诙唐谀繕?biāo)和中長(zhǎng)期改革中取得平衡?

吳曉靈：我覺(jué)得矛盾到了這個(gè)時(shí)候，如果不搞制度改革就會(huì)前功盡棄，根本沒(méi)有出路。所以現(xiàn)在不存在短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的結(jié)合問(wèn)題，可能是自己已經(jīng)把自己逼入死角了。

要不然就進(jìn)行制度改革，忍受一時(shí)痛苦，讓房地產(chǎn)業(yè)獲得健康的發(fā)展。要不然就放棄現(xiàn)在的調(diào)控，不做任何改革，讓地方政府和房地產(chǎn)商捆在一起，就會(huì)把矛盾推到更激烈的狀態(tài)去。政府應(yīng)該和百姓站在一起，而不是和房地產(chǎn)商站在一起。

現(xiàn)在用控制貨幣供應(yīng)的方式調(diào)控房地產(chǎn)，再調(diào)控窮人也買(mǎi)不起房，如果調(diào)控到他們都買(mǎi)得起房的時(shí)候，房地產(chǎn)業(yè)可能就全垮了。所以我主張制度改革優(yōu)先。

《南風(fēng)窗》：您所說(shuō)的制度改革包括哪些?

吳曉靈：住房制度得改革了。政府應(yīng)將住房政策與房地產(chǎn)政策區(qū)分開(kāi)來(lái)，籠統(tǒng)地將房地產(chǎn)行業(yè)當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)抓，一味地片面追求房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，必然導(dǎo)致房地產(chǎn)政策出現(xiàn)偏差。住房政策應(yīng)該回歸到滿足人民基本的居住需求。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行住房政策進(jìn)行一次認(rèn)真梳理，整合目前存在的各種住房政策。區(qū)分不同層次的住房政策所對(duì)應(yīng)的目標(biāo)群體，進(jìn)一步明確什么樣的人由國(guó)家提供基本居住保障，什么樣的人需通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房和公租房滿足住房需求，什么樣的人可以通過(guò)商品房市場(chǎng)選房購(gòu)房。在此基礎(chǔ)上，研究制定相應(yīng)的、有所區(qū)別的土地供應(yīng)制度和財(cái)稅金融政策。