中國(guó)離陽(yáng)光財(cái)政有多遠(yuǎn)

楊 軍

“陽(yáng)光財(cái)政”應(yīng)該怎樣走，其實(shí)每個(gè)人都心知肚明，難的是推行起來(lái)一直阻力重重。

陽(yáng)光財(cái)政雖然是個(gè)已無(wú)新意的老問(wèn)題，但在剛剛過(guò)去的一年里，這個(gè)遲遲不能解決的老問(wèn)題因?yàn)樾虑闆r再次成為焦點(diǎn)，從年初熱到了年末。

國(guó)務(wù)院在日前向全國(guó)人大常委會(huì)作的落實(shí)審議意見(jiàn)報(bào)告中，提出將繼續(xù)推動(dòng)中央部門(mén)預(yù)算公開(kāi)，爭(zhēng)取再經(jīng)過(guò)兩三年的努力，使所有的中央部門(mén)預(yù)算都向社會(huì)公開(kāi)。

在去年初，因?yàn)?萬(wàn)億巨額投資的使用問(wèn)題，信息透明、讓公眾能夠監(jiān)督資金流向的呼聲日高，陽(yáng)光財(cái)政成為當(dāng)年“兩會(huì)”最熱的議題。去年末，廣州市財(cái)政局將廣州市114個(gè)政府部門(mén)的2009年度本級(jí)財(cái)政預(yù)算全部放到了廣州財(cái)政網(wǎng)上，這是中周內(nèi)地城市政府第一次在網(wǎng)上公開(kāi)全部本級(jí)財(cái)政預(yù)算，引發(fā)了近乎“狂熱”的關(guān)注。在預(yù)算上網(wǎng)公開(kāi)之前，廣州財(cái)政網(wǎng)每天只有1000次左右的點(diǎn)擊率，公開(kāi)之后，點(diǎn)擊率暴增了40倍。廣州財(cái)政網(wǎng)甚至一度因?yàn)闊o(wú)法承受蜂擁而至的下載流量而癱瘓。社會(huì)的關(guān)注度如此之高，恰恰反證了政府現(xiàn)有關(guān)于財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)信息還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

難以完成的質(zhì)變

為什么廣州市財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)會(huì)引發(fā)如此關(guān)注?因?yàn)橹袊?guó)公眾對(duì)財(cái)政支出一直缺少應(yīng)有的知情權(quán)。

近年來(lái)，財(cái)政信息公開(kāi)有一些進(jìn)步，國(guó)家在這方面做了一些努力。比如社會(huì)各界十分關(guān)注的國(guó)家財(cái)政收支月度執(zhí)行基本數(shù)據(jù)過(guò)去需3年后公開(kāi)，現(xiàn)在已形成制度于每月15日前后向社會(huì)公開(kāi)上月數(shù)據(jù)。國(guó)資委公布了100多個(gè)央企的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。社保部門(mén)提出要把社會(huì)保障的運(yùn)轉(zhuǎn)情況經(jīng)營(yíng)情況公布。但是，這些只是局部的量的變化，財(cái)政信息公開(kāi)的整體情況還很不理想。

全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)大教授蔣洪已經(jīng)當(dāng)了兩年全國(guó)政協(xié)委員，他連續(xù)兩年進(jìn)行關(guān)于中國(guó)各省財(cái)政信息透明度的調(diào)查，結(jié)果令人震撼。每次，他和他的項(xiàng)目組都把精心設(shè)計(jì)的有113項(xiàng)基本財(cái)政信息的調(diào)查問(wèn)卷按《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定向各省政府信息公開(kāi)辦公室、財(cái)政廳提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，同時(shí)通過(guò)對(duì)政府網(wǎng)站和出版物檢索來(lái)收集財(cái)政信息。

調(diào)查結(jié)果表明，2008年，在這項(xiàng)研究所設(shè)定的113項(xiàng)基本財(cái)政信息中，公眾能夠獲得的信息平均為22項(xiàng)，僅約為所調(diào)查信息的1／5。也就是說(shuō)，如果100分為滿(mǎn)分的話(huà)，從公民層面來(lái)看，2009年，省級(jí)財(cái)政透明度只有福建省及格，得分也僅有62.7分，最低的省份不到15分，我國(guó)31個(gè)省級(jí)財(cái)政的透明度平均得分僅為22分。而且，凡是涉及細(xì)節(jié)的財(cái)政信息，基本上無(wú)法獲得。

需要說(shuō)明的是，該項(xiàng)評(píng)估所采取的是一種要求非常低的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查只考察財(cái)政信息是否能夠獲得，沒(méi)有考慮這些信息的規(guī)范性、真實(shí)性與及時(shí)性，也沒(méi)有過(guò)多地涉及信息細(xì)節(jié)。也就是說(shuō)，即使按最起碼的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，中國(guó)財(cái)政透明度也處在極低的水平上。

財(cái)政信息不公開(kāi)，缺乏透明度，是當(dāng)前財(cái)政管理中一個(gè)急待解決的問(wèn)題。2008年5月實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例規(guī)定》和2008年9月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開(kāi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件都要求地方政府要信息公開(kāi)，特別是要加大財(cái)政預(yù)算信息的主動(dòng)公開(kāi)力度。這已經(jīng)為財(cái)政信息公開(kāi)創(chuàng)造了一定的條件。但是迄今為止，除了個(gè)別地區(qū)和部門(mén)外，多數(shù)地方還在以“國(guó)家秘密”為由，對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)地方政府預(yù)算的要求“置之不理”。離保障人民的知情權(quán)的要求還有很大的距離。

“陽(yáng)光財(cái)政”是一個(gè)公共財(cái)政的監(jiān)督體系建設(shè)，它要求把作為社會(huì)公眾當(dāng)家理財(cái)重要工具的政府財(cái)政支出情況置于公開(kāi)、透明的陽(yáng)光下，讓所有的社會(huì)公眾都有渠道了解和參與政府財(cái)政編制和決策過(guò)程，有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)和偏好，有權(quán)力監(jiān)督政府部門(mén)資金的使用情況。

在當(dāng)全國(guó)政協(xié)委員之前，蔣洪已經(jīng)當(dāng)了10年上海人大代表，整整12年的時(shí)間，他一直在為陽(yáng)光財(cái)政鼓與呼?！拔覀€(gè)人感覺(jué)，雖然這些年財(cái)政信息公開(kāi)一直在改進(jìn)，但中國(guó)離陽(yáng)光財(cái)政還有很長(zhǎng)的路要走。比如說(shuō)，2009年3月份財(cái)政部雖然公布了數(shù)據(jù)，但仍然是比較籠統(tǒng)的粗線(xiàn)條的數(shù)據(jù)，對(duì)百姓來(lái)說(shuō)，只掌握這些數(shù)字不能進(jìn)行有效的監(jiān)督。再進(jìn)一步公布更詳細(xì)的信息，才能起到作用。廣州市只是一個(gè)點(diǎn)，我們現(xiàn)在進(jìn)行省一級(jí)的調(diào)查，我們今年按照同樣的口徑再做調(diào)查，看看是不是有進(jìn)步，今年4、5月份我們將公布對(duì)去年31個(gè)省的透明度排名。現(xiàn)在結(jié)果還沒(méi)出來(lái)，有的省有進(jìn)步，但也有些省有所退步。廣州市只能代表一個(gè)點(diǎn)的做法，就全國(guó)省級(jí)層面的普遍來(lái)看，離廣州市所達(dá)到的財(cái)政透明度水平還有很大距離?！?/p>

缺乏監(jiān)督的預(yù)算

財(cái)政信息公開(kāi)情況差，透明度不夠，使公眾基本喪失了對(duì)財(cái)政的監(jiān)督權(quán)。公眾不知道財(cái)政的每一筆錢(qián)是怎么花的，也沒(méi)有暢通的渠道可以質(zhì)疑財(cái)政預(yù)算中的問(wèn)題并得到滿(mǎn)意答復(fù)?？梢哉f(shuō)從預(yù)算編制、預(yù)算收入入庫(kù)，到預(yù)算支出和預(yù)算監(jiān)管諸環(huán)節(jié)都存在較大的隨意性。缺乏公共監(jiān)督的財(cái)政使各級(jí)政府和部門(mén)有了相當(dāng)大的自主財(cái)權(quán)，既造成了大量資金使用的浪費(fèi)，更導(dǎo)致了貪污腐敗行為的發(fā)生。

通過(guò)近年審計(jì)署陸續(xù)公布的審計(jì)情況不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)財(cái)政收支、稅收征管等環(huán)節(jié)存在不少問(wèn)題，預(yù)算失規(guī)問(wèn)題具有普遍性。有相當(dāng)數(shù)量的部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中直接攫取、侵吞公共財(cái)政資金，主要包括虛假報(bào)銷(xiāo)、冒領(lǐng)、套取資金，不按收支兩條線(xiàn)管理，公款私存(包括賬外存款和公款轉(zhuǎn)移)、公房私租、違規(guī)收費(fèi)，超范圍支出和違規(guī)列支費(fèi)用等等。其中很多問(wèn)題并沒(méi)有懲罰措施，導(dǎo)致一些地方一犯再犯，愈演愈烈。

根據(jù)2009年的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)發(fā)現(xiàn)存在一些共性問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有四個(gè)方面：擠占挪用轉(zhuǎn)移資金、虛報(bào)多領(lǐng)財(cái)政資金、巧立名目違規(guī)收費(fèi)、公費(fèi)出國(guó)管理不嚴(yán)。如果縱觀(guān)這幾年的審計(jì)情況，這些問(wèn)題基本上都是老問(wèn)題再現(xiàn)。

一直被擔(dān)心的4萬(wàn)億投資的使用確實(shí)不盡如人意。根據(jù)審計(jì)署2009年12月29日公告，1981個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，53個(gè)項(xiàng)目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的2.68％。140個(gè)項(xiàng)目占用或征用土地審批手續(xù)不完備，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的7.06％。137個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，改變建設(shè)規(guī)模、用途或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的7.74％。審計(jì)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，有些地方用已完工項(xiàng)目申請(qǐng)政府投資補(bǔ)助。

國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果顯示，除了未將600多億元土地出讓收入納入預(yù)算外，地方財(cái)政還普遍存在收支不準(zhǔn)確，少列、虛增財(cái)政收支狀況。政府收入被割裂為“預(yù)算內(nèi)收人”和“預(yù)算外收入”，預(yù)算外資金更是可以游離于預(yù)算管理之外。

審計(jì)系統(tǒng)的監(jiān)督可能是目前的財(cái)政監(jiān)督體制中最為有力的監(jiān)督了。但審計(jì)監(jiān)督實(shí)行的是事后追懲制，問(wèn)題發(fā)現(xiàn)時(shí)損失已經(jīng)造成。很多問(wèn)題是“年年審計(jì)年年犯”。從2004年刮起的審計(jì)風(fēng)暴，震懾作用已經(jīng)越來(lái)越弱。根據(jù)

審計(jì)署2009年12月30日公告，2008年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改結(jié)果顯示，13戶(hù)中央企業(yè)因決策失誤、管理不善和違規(guī)操作等造成的損失中，初步確認(rèn)有28.42億元已無(wú)法追回。

中國(guó)的財(cái)政監(jiān)督體制長(zhǎng)期以來(lái)都為人所詬病。目前，中國(guó)的財(cái)政監(jiān)督主要依賴(lài)的是政府的內(nèi)部監(jiān)督，比如各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。按照我國(guó)的憲法和預(yù)算法，各級(jí)人民代表大會(huì)應(yīng)該是最重要的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，政府預(yù)算未經(jīng)人大通過(guò)不得執(zhí)行。全國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)也只有區(qū)區(qū)20個(gè)人，而絕大多數(shù)地方人大根本就沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這些地方對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督幾乎為零。而且全國(guó)幾萬(wàn)名審計(jì)人員，要審計(jì)幾千萬(wàn)公務(wù)員和十幾萬(wàn)家國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)狀況，人力明顯不足。

誰(shuí)來(lái)改變利益格局

廣州市財(cái)政局公布114個(gè)市本級(jí)部門(mén)預(yù)算，被視為走向“陽(yáng)光財(cái)政”的壯舉，可以說(shuō)廣州在財(cái)政信息公開(kāi)方面走在了全國(guó)最前列，但隨著114個(gè)部門(mén)預(yù)算的公布，一系列尖銳的問(wèn)題也拋在了廣州市財(cái)政部門(mén)的面前。公開(kāi)不等于透明，預(yù)算公開(kāi)后有很多市民反映“看不懂”，認(rèn)為很多科目還不夠細(xì)化。民眾積極查閱預(yù)算，并向政府提出疑問(wèn)，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算形成及審議過(guò)程的民主，這才是信息公開(kāi)的真正意義所在。

據(jù)了解，在香港，82個(gè)政府開(kāi)支項(xiàng)目會(huì)逐一羅列，最近5年收支統(tǒng)計(jì)一目了然，納稅人繳納的每一分錢(qián)怎么花，花在哪里，香港市民都能在特區(qū)政府網(wǎng)站上找到詳細(xì)數(shù)據(jù)。預(yù)算案中不僅編列當(dāng)年預(yù)算，還附上其后5年收支中期預(yù)測(cè)，協(xié)調(diào)短長(zhǎng)期整體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。市民可以在預(yù)算案發(fā)布當(dāng)日到指定地點(diǎn)領(lǐng)取印刷版本，或者直接從網(wǎng)站上下載預(yù)算案的全部?jī)?nèi)容。預(yù)算案不僅詳細(xì)，而且生動(dòng)易懂，在文字、數(shù)據(jù)之外，配有大量插圖、表格甚至漫畫(huà)。在香港，政府財(cái)政預(yù)算不是在出爐之后才向社會(huì)公布的，而是在制定的過(guò)程中就階段性地向社會(huì)、向民眾咨詢(xún)，獲得反饋后進(jìn)行修改，如此往復(fù)。這很值得中國(guó)其它省市借鑒。

“陽(yáng)光財(cái)政”應(yīng)該怎樣走，其實(shí)每個(gè)人都心知肚明，難的是一直推行起來(lái)阻力重重。“阻礙的原因很明了，無(wú)非信息公開(kāi)后，各方面都會(huì)表達(dá)自己的訴求，對(duì)政府決策方面的要求會(huì)更高。一些政府部門(mén)要謀求局部利益或特殊利益就變得比較困難，遵守長(zhǎng)官意志而違背公眾意志就會(huì)受到很大的阻礙?！笔Y洪說(shuō)，“信息公開(kāi)本身實(shí)際上是改變財(cái)政資金使用的格局，公共決策過(guò)程權(quán)力結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生變化，也會(huì)使原來(lái)的利益格局發(fā)生很大變化。目前公共資金使用當(dāng)中，公款被濫用、浪費(fèi)、到私人腰包里的事情時(shí)有發(fā)生。有些事情對(duì)百姓可能意義不大，但對(duì)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)有意義，這樣的項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生。財(cái)政信息一公開(kāi)，這類(lèi)事情必會(huì)大大減少，形象工程肯定會(huì)被質(zhì)疑，‘三公消費(fèi)受到監(jiān)督必然會(huì)受限制。必然會(huì)影響到一些人的利益?！?/p>