四川震后兩年:NGO與政府開始“蜜月”

章劍鋒

山花爛漫季節(jié)，在翟雁的引導(dǎo)下，5個志愿者進入了一番漫無邊際的暢想。他們想象，3年后的工作條件和生活設(shè)施均步入“星級”水準(zhǔn)，要房有房，要車有車，正在致力的事業(yè)也將更加順利——盡管此時的綿竹戶外灰塵飛揚，而他們的置身之處，也只不過是一問簡陋的板房。

彭哲斌推門進來的時候，志愿者們隨即請他對這種暢想進行點評。他對他們的“大膽假設(shè)”給予了肯定，并告訴大家，新的綿竹市政務(wù)服務(wù)中心大樓正在建設(shè)，很快就要封頂，入駐指日可待，“到時候你們也會一塊搬過去”。

話音甫落，大家一齊報以開心的掌聲。

“建立一個組織，軟、硬件投入是很大的，政府給我們解決辦公用房，包括一些基本行政費用，他們在財力方面是比較有支撐的?！钡匝銓Ρ究浾哒f，“志愿者進入政府，相當(dāng)于是他的免費勞動力了'他理所當(dāng)然要為我們承擔(dān)?！?/p>

翟雁是友成基金會志愿者支持中心的主任。與她一道鼓掌的人，大都是“綿竹市政府災(zāi)后援助社會資源協(xié)調(diào)平臺”的志愿者。這個平臺，由友成基金會出資設(shè)立，負(fù)責(zé)招募并派駐志愿者。綿竹市政府政務(wù)服務(wù)中心則是其承辦方，負(fù)責(zé)監(jiān)管和指導(dǎo)。領(lǐng)受掌聲的彭哲斌，是綿竹市政府副秘書長兼政務(wù)服務(wù)中心主任。

“這個平臺，發(fā)揮了非常大的作用，就靠6個年輕人，整合了很多資源進來，平均一個崗位幫助綿竹災(zāi)區(qū)貢獻了1000萬財富?！迸碚鼙髮Ρ究浾哒f，“他們的資源比較豐富，不同時期我們會有新的合作點，可以通過一些項目做下去。要不斷增添它的目標(biāo)和任務(wù)，年年要有新目標(biāo)?！?/p>

他們終于攜手走到了一起。然而，“蜜月”并不單單是甜蜜。本不門當(dāng)戶對，怎樣同心協(xié)力——對于他們來說，這個問題如果得不到穩(wěn)妥處置，雙方有時難免也會五味雜陳。

聯(lián)手搭臺

協(xié)調(diào)平臺2008年就已經(jīng)搭建。當(dāng)年8月，綿竹市抗震救災(zāi)指揮部下達(dá)文件，宣布成立綿竹市社會資源協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由一位市委常委兼任，領(lǐng)導(dǎo)小組成員囊括所有市直部門。地震之初即開拔入綿的友成基金會負(fù)責(zé)具體的設(shè)立工作，以期幫助政府提高與社會資源的溝通效率，建立系統(tǒng)的資源利用機制。

平臺設(shè)立，職能卻一直虛懸。據(jù)說一些與境外有關(guān)系的組織借公益名義打人災(zāi)區(qū)，“做一些反黨、反社會、顛覆政權(quán)的工作”，防止有不良意圖的公益組織進人，成為當(dāng)時綿竹的一項重要工作。因此沒有哪個部門敢貿(mào)然承接協(xié)調(diào)平臺的工作，以免踩雷。

“對地方黨委來講，他們覺得這事有風(fēng)險。這種組織大量涌進來，雖然做了一些好事，但魚龍混雜，也有個別起壞作用，到災(zāi)區(qū)煽動鬧事兒?！迸碚鼙笳f，“領(lǐng)導(dǎo)心里就不喜歡了，就要往外趕。所以很艱難，大家都怕麻煩。”

眼看協(xié)調(diào)平臺形將“垮臺”，彭哲斌提出攬下此活。他的邏輯是，“NGO也有做得好的，10個里頭有1個是壞的，你不能說其他9個都壞，況且人家又不要你一分錢，幫你做了這么多事，憑啥不支持嘛!”

從2008年10月到2010年3月，根據(jù)官方提供的數(shù)據(jù)，這個平臺通過動員、整合、籌措相關(guān)物資，對當(dāng)?shù)刂苯赢a(chǎn)出的服務(wù)績效是6000萬元，間接產(chǎn)出20億元。提起這串?dāng)?shù)字，官員們的興奮溢于言表。

這也表明，災(zāi)區(qū)的重建需求，并不是政府完全有力量一手包攬，特別是四川那些地方財力本就有限的老、少、邊、窮地帶，對于外界資源的渴盼簡直讓人驚訝。

“對于非政府組織，我們是歡迎的，不管用什么形式，越多越好?！卑椭惺蟹鲐氜k副主任黃鵬說，“你有錢出錢，有力出力，只要有這個愛心，我們都是歡迎的?！?/p>

巴中屬于貧困老區(qū)。按照地方官員的說法，需要得到來自方方面面的支持。在3月份的一次全市扶貧開發(fā)工作會議上，巴中市委副秘書長兼扶貧辦主任張敏表示，要積極搭建對接平臺，鼓勵和支持社會團體、民間組織參與扶貧開發(fā)。他們認(rèn)為這是一個大趨勢。

中國政府的一些高級官員對于怎樣使NGO與扶貧開發(fā)相結(jié)合也持探索態(tài)度。在友成之外，國務(wù)院扶貧辦去年還將樂施會安排進四川參與災(zāi)后重建，巴中轄下的南江縣有兩個村得到支持，成為樂施會的災(zāi)后重建重點貧困村，每村投入100萬資金，地方財政亦相應(yīng)給予配套。巴中方面期望可以通過此類政府組織與非政府組織協(xié)同并進、全過程、全方位結(jié)合，摸索出一套“巴中模式”。

“我們和國務(wù)院扶貧辦2009年簽訂了一個合作框架，是國務(wù)院扶貧系統(tǒng)認(rèn)定的第一家從事四川災(zāi)后重建的國際NGO，”樂施會中國部官員王彬彬?qū)Ρ究浾哒f，“他們比較認(rèn)可我們的國際經(jīng)驗，以及財務(wù)管理制度?！?/p>

此前，樂施會在川并無項目。地震后，他們主動和四川省扶貧辦和民委取得聯(lián)系，向災(zāi)區(qū)輸送物資，確立了彼此間的信任，進而展開合作。樂施會的成都辦公室亦于此時成立。

與此同時，國務(wù)院也為社會組織和資源進入災(zāi)區(qū)定了調(diào)子。《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》明確提出，災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建應(yīng)遵循的原則之一是政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合，鼓勵公民、法人和其他組織積極參與恢復(fù)重建工作。

“對于政府來說，地震是一種考驗，怎么和各種社會組織打交道、處理好關(guān)系，平時是沒有經(jīng)驗的?！本d竹市政務(wù)中心副主任朱曉芳說，“災(zāi)難催生了我們國家前所未有的一些意識。我們這一級政府，為什么在震后這么快成立協(xié)調(diào)小組?應(yīng)該說還是意識到了，這種新事物不可能不讓它發(fā)展。”

2008年，友成基金會通過扶貧系統(tǒng)啟動“志愿者行動計劃”，在四川先后設(shè)立了5個志愿者服務(wù)機構(gòu)(又稱“志愿者驛站”)，旨在培育志愿者、對接NGO、整合各類公益資源。其中的阿壩、綿竹和巴中三個驛站均與地方政府有著密切合作關(guān)系。友成基金會是一家總部位于北京的私募基金會，主要成員均來自資本界，掛靠在國務(wù)院扶貧辦。

在綿竹，平臺(驛站)的志愿者直接向政務(wù)中心匯報工作。他們的活動方案，也需要經(jīng)過彭哲斌的審定方可進行。在合作過程中，派駐平臺的志愿者們事先均要與基金會、政務(wù)中心簽署一份志愿服務(wù)協(xié)議書，又稱“三方協(xié)議”。甲方為政務(wù)服務(wù)中心。是志愿服務(wù)接收單位；乙方為志愿者個人；丙方是志愿服務(wù)支持機構(gòu)，也即基金會。翟雁對本刊記者說，簽署此類“三方協(xié)議”也是基于安全性、合法性的考慮。由于他們沒有在當(dāng)?shù)刈裕_展活動是非法的，通過和政府達(dá)成協(xié)議，表明這些人是和政府合作的，“你是認(rèn)同的，接納的”。

2009年3月，應(yīng)政務(wù)中心要求，協(xié)調(diào)平臺設(shè)立了聯(lián)席會議制度，在綿竹的30家NGO組織全部被納入。彭哲斌的用意，是要將所有在當(dāng)?shù)氐腘GO組織都聯(lián)系起來，實行成員輪值機制，共同參與。

“他們在這個地方能找到政府這么一種依靠，有什么問題可以找組織幫他們協(xié)調(diào)，而且不斷鼓勵他們，他們做出成績，有人知

道和表揚他們，給他們一種鼓舞。”彭哲斌說，“在這個平臺上，大家也能展示自己的才華，宣傳自己的組織，這個意義就不一般了?！?/p>

各取所需

“沒有政府的行政支持，我們也很難，這是一種很好的合作模式?！钡匝阏f，NGO進入政府系統(tǒng)的好處是能夠起到快速到達(dá)的渠道作用，“很多地方你想準(zhǔn)入都是困難的。”

3月至4月之間，翟雁帶隊入川進行過一輪考察，與官員們進行了廣泛接觸。從上到下均將他們奉為座上賓。在與各地官員的會見中，官員們提出T-大堆需求，小到婦幼保健院的工作用車，大到一地的扶貧開發(fā)工作，以期基金會能幫忙解決。在巴中，張敏向他們承諾，只要友成的項目落地，除了更好地為他們創(chuàng)造工作條件之外，如果項目資金不足，在符合扶貧政策的前提下，扶貧辦還可以撥出扶貧資金予以配套。

“星星之火可以呈燎原之勢，他們過來，能夠影響和帶動社會各個層面，擴大扶貧志愿者隊伍。”張敏對本刊記者說，“現(xiàn)在這個階段，我們要當(dāng)好東道主?！?/p>

今年1月，張敏親自為友成志愿者驛站操辦了掛牌儀式。市委書記等當(dāng)?shù)匾獑T全部出席，地方黨報頭條刊登。市里的官員指定將驛站的辦公室設(shè)在市委辦公大樓。驛站的工作用車并未掛牌，但張貼在擋風(fēng)玻璃上的紅色數(shù)字標(biāo)號也系特批，憑此可在當(dāng)?shù)貢承袩o阻。

“你畢竟是新來的一個非政府組織，沒有行政職能。你在街上租房子，像賣狗皮膏藥的，立不起來，人家根本不信你。”張敏說，“非政府組織更要高調(diào)亮相，粉墨登場，在我們市委的大辦公室里辦公，堂堂正正，影響是非常大的。”

比之于地震初期，地方官員們對NGO的心態(tài)發(fā)生了一些顯著變化。他們承認(rèn)，政府在重建過程中有許多方面關(guān)心不到，社會組織幫助他們拾遺補缺，做了不少事情。官方對此已不再排斥，雙方關(guān)系出現(xiàn)了“非常融和”的局面。這是因為他們對NGO的清場工作已經(jīng)告一段落，那些“搞破壞的組織”該抓的都抓了，“留下來的，都是想干事兒的”。

但這也只是一個各取所需的過程。在綿竹，協(xié)調(diào)平臺設(shè)立后不到一年，政務(wù)中心已將之打造成一個非民間機構(gòu)，平臺上的志愿者掛著一塊綿竹市人民政府授予的牌子，下到鄉(xiāng)村，有時竟會被人誤以為政府工作人員。在平臺的歸屬問題上，雙方也存在一些分歧。友成方面將此稱作自己的驛站，是自建的，但在政務(wù)中心—方，則堅持這個平臺是政府的，友成只是主要支持者。

“他們比較直接—點的經(jīng)濟效益可能就是6000萬。”彭哲斌說，至于間接產(chǎn)出的那20億，是地方黨委、政府出面搭建的協(xié)調(diào)平臺的功勞，不能算是友成的成績。

正是因為考慮到總結(jié)成績時不能單數(shù)友成一家，彭哲斌將平臺通過聯(lián)席會議機制“聯(lián)合會”化了，吸納了不少NG0組織加入。這都是一些被官方認(rèn)可的組織，尤其是綿竹本地的NGO，官方就明確指示他們加入這個平臺。這些組織在平臺上可以輪流擔(dān)任會議主席，設(shè)置議題，主辦活動。

“大家聚在一起，經(jīng)常發(fā)布一些信息，對下一步工作提點要求，他們對平臺有建議權(quán)，我們可以參考?！迸碚f，“有那么多組織在這個平臺上，這是政府的平臺，不是哪一個人的，是提供給公益組織的舞臺。”

聯(lián)席會議自創(chuàng)立之日，已召開5次會議。彭哲斌自己每次會議都要參加。再往后，地方的團委、民政局也成了每會必到的成員。彭哲斌發(fā)現(xiàn)，聯(lián)席會議的“發(fā)明”所起到的作用超出了他的預(yù)想。為此，他們正在爭取中央黨校的“地方政府創(chuàng)新獎”。

“過去沒有人管你(NGO)，現(xiàn)在有了組織，有了家了?！迸碚鼙笳f，“這種規(guī)范比政府直接規(guī)范要好，你(政府)直接成立一個管理辦公室，人家還不一定自愿接受你領(lǐng)導(dǎo)。沒有這樣一個合作方，我們自己做是比較困難的?！?/p>

團委、民政系統(tǒng)參與平臺(驛站)的運作，在彭哲斌眼中也不過就是來分享成績的。團委有意依托平臺設(shè)立自己的志愿者服務(wù)站；民政局想依托平臺設(shè)立自己的社會工作中心。如此一來，一個平臺(驛站)就得掛上4塊牌子。有趣的現(xiàn)象隨之出現(xiàn)，當(dāng)團委系統(tǒng)或民政系統(tǒng)從上到下的官員來到綿竹視察、調(diào)研本系統(tǒng)工作，大都要被帶到這個平臺來聽取匯報。

“今天民政部門來了，你就說這是你的社會工作；明天團委系統(tǒng)來了，你就說這是你團委的工作，我們這個平臺很幫了一些部門，做了不少好事?！痹谶@一點上，彭哲斌不無慷慨，“我做出來的成績，他們同樣可以寫進自己的工作總結(jié)。團委、民政都來關(guān)心，對我們這個平臺有好處，平臺需要人氣?！?/p>

團委和民政系統(tǒng)都希望能借助平臺(驛站)志愿者的力量去實現(xiàn)志愿者服務(wù)站、社會工作中心的建設(shè)和運作。這個志愿者團隊也有意借此機會來承包崗位，安排輸入更多志愿者資源。

“對我來說，最好所有的政府部門都能過來，多幾個參與都沒有關(guān)系，”友成綿竹志愿者驛站站長、協(xié)調(diào)平臺的主要執(zhí)行人唐榮說，“我把你們整合進來，把你們的資源拿過來，去做我的事情。”

唐榮是一位資源志愿者，地震之初進入災(zāi)區(qū)服務(wù)，后來被友成招募，進駐綿竹協(xié)調(diào)平臺擔(dān)任管理工作。他認(rèn)為各部門向平臺靠攏是一個空前機會，有很大的利用空隙。比如民政局籌備的社會工作中心，計劃在綿竹21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立5個社工站，并邀請平臺的志愿者團隊去承擔(dān)其管理工作。唐榮的想法是，一旦就此展開合作，他們將著手發(fā)展10個社工站，一個站培養(yǎng)5個社工，一個社工帶領(lǐng)10個志愿者參與社會服務(wù)。如是復(fù)制下來，將這套受官方主導(dǎo)的公益系統(tǒng)全部變成志愿者與社工培育管道。

“不管在哪個地方，NGO和政府都不可能會有這么密切的合作，”唐榮臉上寫著幾分志得意滿，“現(xiàn)在我們和政府已經(jīng)結(jié)合在一起了。”

我是誰

與官方的此種深度結(jié)合，對于NGO來說也不無危險，極有可能失去自身的獨立性，以致被體制化。在阿壩州，友成驛站的志愿者差不多都是來自當(dāng)?shù)貦C關(guān)或事業(yè)單位的工作人員，地方官員甚至將他們基金會也視作招商引資的對象。

遇此殊禮，翟雁內(nèi)心卻比較糾結(jié)。她對志愿者驛站目前的建設(shè)狀況并不滿意。在上一次的考察中，受到眾星捧月一般禮遇的翟雁曾向地方官建議，雙方之間應(yīng)該簽署一項備忘錄，以表明“我們是兩個平等的主體，志愿者是代表友成來跟你合作并獨立開展社會服務(wù)的，不是政府體系的人力資源補充”。

“我們的驛站現(xiàn)在就是政府的一個雇員，說白了就是給政府打工的，跟政府的合作，基本上屬于被完全吸納，都亂套了，你中有我我中有你?！?/p>

但唐榮提出異議，“我們不單要符合友成的要求，還要符合政府的要求。政府要求我們做什么，我們就得做什么……我們立足綿竹，本來就是要按照綿竹的需要去發(fā)展?！?/p>

唐榮等人目前除了幫助綿竹開展災(zāi)后重建項目，還擔(dān)負(fù)起為地方招商引資的任務(wù)。地方希望充分利用一些NGO的人脈資源，

引進投資資金。此外，在去年他還應(yīng)團市委邀請參加了整頓在綿志愿者及組織的文件起草。

據(jù)他介紹，當(dāng)時初步打算由團市委牽頭、政府一些執(zhí)法部門及他本人共同參與組建一支志愿者督察隊，執(zhí)行硬性清理任務(wù)。后考慮到可能引起NGO團體之間相互殘殺，督察隊沒有成立，改由各接收單位視情況自行勸退。

“我的目的也是希望讓志愿服務(wù)在綿竹得到良性發(fā)展，團委把我的意見參考進去，對他們來說也是必要的，”唐說，“確實是勸退了一些連自己生活都沒著落的志愿者?！?/p>

在這種合作中，官方的強勢幾乎是不言而喻的。4月初，友成基金會在成都舉行一個定向捐助四川地區(qū)各志愿者驛站工作用車的活動，邀請了一批志愿者和地方官出席。因為程序變化，臨時改變了彭州市一位政府官員登臺亮相的安排。這激惱了對方，此人當(dāng)即拂袖而去?；饡南嚓P(guān)負(fù)責(zé)人不得不專赴彭州，向其致歉。

必須接受官方引導(dǎo)與規(guī)管，這是NGO開展工作的前提。像友成基金會這樣的組織，目前是無法在各地建立分支機構(gòu)的，只能以驛站的形式掛靠在地方政府部門，否則便落不了地。

就現(xiàn)有情況來看，官方對于NGO的接納并非無底線，有一些方面不能碰觸。比如樂施會，雖然在巴中開展工作，官方也深知他們有教會背景，但官員們告訴本刊記者，雙方的合作僅限于項目本身，其他一概不談，外事辦對于這方面也是有紀(jì)律的。而他們之所以敢接納這種組織，是國務(wù)院扶貧辦推薦，通過官方層面下來的。

曾在巴中市民政局擔(dān)任局長職務(wù)的張敏對本刊記者說，巴中扶貧辦將扮演好主管部門的職能，只要他們不走出“想怎么干就怎么干”的禁區(qū)，官方會為他們創(chuàng)造一個好的環(huán)境，“我們是指導(dǎo)不指揮，放手不放任?！?/p>

在此情況下，與官方合作的NGO有可能淪為“二政府”，友成方面也承認(rèn)了這一點。在與官員們座談時，翟雁嚴(yán)厲批評了他們驛站的志愿者們只知一味坐在辦公室里，不下到基層去發(fā)現(xiàn)需求。

相比之下，像樂施會這樣背景不殊的組織，要比友成超脫一些。在南江縣的扶持貧困村重建項目，樂施會負(fù)責(zé)規(guī)劃、項目管理和重建資金的落實，這種項目會分幾個階段由地方自行推進，每完成一個階段，樂施會就派人前來視察，根據(jù)完成情況分階段撥付資金，然后離開，并不長駐。張敏和他們幾乎就沒有什么親密接觸。

“我們有個長遠(yuǎn)的可持續(xù)性發(fā)展的考慮。重建是短期行為，脫貧是長期目標(biāo)。當(dāng)重建告一段落，會有一個長遠(yuǎn)策略，未來將把重建和脫貧結(jié)合起來。”樂施會成都辦公室的負(fù)責(zé)人翟凡說，“樂施會是做項目的，項目的可持性，更是機構(gòu)發(fā)展的可持續(xù)性?！?/p>

在四川調(diào)研一圈，翟雁發(fā)現(xiàn)，NGO只有在基層找到核心項目，并通過項目化的方式運作，才能避免被強勢政府吞并。但對于他們的驛站來說，目前仍沒有建立起這樣的機制。

“我們的驛站是沒有根兒的，你說你的服務(wù)對象是社區(qū)群眾和農(nóng)民，你就讓我看一看，沒有!再看看那些NGO，我說我要看看你們的工作，他們馬上就能拿出來。志愿者是跟著項目走的?！?/p>

這個觀點已被羅世鴻及其團隊證實。羅世鴻之前是遵道鎮(zhèn)政府社會資源協(xié)調(diào)辦公室的志愿者召集人之一。這個辦公室由友成、萬科等社會組織與遵道鎮(zhèn)政府合作設(shè)立，后由于內(nèi)訌而分裂。一年前，當(dāng)本刊記者在成都見到羅世鴻等人，他們正為去留問題發(fā)愁。然而在離開遵道后，因為找到新的項目，他們甚至輾轉(zhuǎn)進入北川，駐扎一年之久。今年3月份項目完成才撤離。玉樹地震發(fā)生后，羅世鴻等人又轉(zhuǎn)往青海，準(zhǔn)備協(xié)助當(dāng)?shù)氐臋C構(gòu)做一些聯(lián)合行動與信息平臺的建設(shè)。

“我們這一小群人，能發(fā)現(xiàn)事情，找到事情，”羅世鴻說，這也正是他們能夠堅持做下去的一個原因，“我們清楚做社區(qū)服務(wù)是災(zāi)區(qū)任何地方和老百姓都需要的，雖然過程中也是折騰來折騰去，但這個項目方向從來沒有動搖過?！?/p>