政府轉(zhuǎn)型,迫在眉睫

趙 義

一方面。沉重的吃飯財(cái)政，日益增加的剛性支出，追求GDP的職能沖動(dòng)，最終使得部分土地和房屋變成瘋狂運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政抽水機(jī)。另一方面，圍繞房地產(chǎn)行業(yè)的幾乎每一個(gè)角落，腐敗空間都被充分挖掘。中央政府也不得不祭出對(duì)高房?jī)r(jià)遏制的行政問(wèn)責(zé)的大旗。

和任何轉(zhuǎn)型中國(guó)所面臨的尖銳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題一樣，高房?jī)r(jià)問(wèn)題已經(jīng)走到了這樣一個(gè)階段：反復(fù)治理下總是出現(xiàn)反彈；背后的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)相當(dāng)固化；民怨已經(jīng)積累到一個(gè)相當(dāng)危險(xiǎn)的階段。其中，中央政府扮演的是道義上和民眾站在一起的角色，而地方政府的角色卻是負(fù)面和復(fù)雜的。在高房?jī)r(jià)中，地方政府普遍被認(rèn)為是和房地產(chǎn)商捆綁在一起的利益共同體。而隨著公務(wù)員福利房問(wèn)題、保障性住房落入富人手中、限價(jià)房被官員拿來(lái)倒賣等現(xiàn)象被廣泛曝光，人們對(duì)于高房?jī)r(jià)的怨憤已經(jīng)更多的和對(duì)政府的不信任聯(lián)系在了一起。

可以說(shuō)，高房?jī)r(jià)問(wèn)題無(wú)論在經(jīng)濟(jì)，政治還是社會(huì)層面，都成了一個(gè)亟待突破的瓶頸。正如著名的政治學(xué)者鄭永年所說(shuō)：在中國(guó)，房地產(chǎn)被視為經(jīng)濟(jì)政策的一部分，而非社會(huì)政策的一部分。把房地產(chǎn)視為單純的經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，其CDP功能(對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn))被凸現(xiàn)出來(lái)，而其社會(huì)功能(社會(huì)成員對(duì)住房需求和人們的“空間權(quán)”)就被忽視。遏制高房?jī)r(jià)是要預(yù)防日益顯化的危機(jī)，而實(shí)現(xiàn)每一個(gè)國(guó)民的居住權(quán)則是中國(guó)房地產(chǎn)新政最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

遏制高房?jī)r(jià)，可以用很多即時(shí)能采取的政策，比如用信貸政策打擊炒房。要實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程就必須加快。從房地產(chǎn)行業(yè)來(lái)看，影響地方政府轉(zhuǎn)型的重要因素包括土地財(cái)政和官員腐敗等。如果無(wú)法從體制機(jī)制上鏟除地方政府對(duì)于高房?jī)r(jià)的依賴和腐敗利益鏈條的再生產(chǎn)，房?jī)r(jià)反彈的可能性就不會(huì)消失。而即使房地產(chǎn)行業(yè)真走到無(wú)法持續(xù)的地步，只要地方政府對(duì)于預(yù)算外收入的依賴不減，腐敗利益鏈條的再生產(chǎn)能力依然存在，地方政府總要尋找另外的出路。那個(gè)時(shí)候，另一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題將和房地產(chǎn)一樣，進(jìn)入一個(gè)發(fā)酵、積累和爆發(fā)的新周期。

日益多的剛性支出

在記者以往的采訪中，一些地方官員對(duì)于高房?jī)r(jià)是這么看的：我們也知道房地產(chǎn)業(yè)不可持續(xù)，但沒有辦法。第一個(gè)問(wèn)題就是吃飯財(cái)政。

“吃飯財(cái)政”是指預(yù)算內(nèi)收入只能用來(lái)發(fā)工資，沒有財(cái)力做別的事情。對(duì)于“吃飯財(cái)政”的批判，讓人印象最深的是前任國(guó)務(wù)院總理朱镕基在1998年記者招待會(huì)上談到機(jī)構(gòu)改革和科教興國(guó)時(shí)的話：“科教興國(guó)是本屆政府最大的任務(wù)……但是我們因?yàn)闆]有資金，貫徹得不好。錢到哪里去了呢?政府機(jī)關(guān)龐大，‘吃飯財(cái)政，把錢都吃光了?！?/p>

以往人們常用“吃飯財(cái)政”來(lái)形容縣鄉(xiāng)財(cái)政。比如發(fā)改委的報(bào)告說(shuō)，全國(guó)平均每個(gè)縣的赤字約1億元，全國(guó)赤字縣占全國(guó)縣域的比重達(dá)3／4，縣級(jí)財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”，縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍未得到根本性控制?；蛘呤侵钢形鞑刻貏e是基層的財(cái)政。比如2010年全國(guó)“兩會(huì)”來(lái)自少數(shù)民族地區(qū)的人大代表就說(shuō)：少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政仍是“吃飯財(cái)政”，還是在國(guó)家加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，運(yùn)轉(zhuǎn)才基本保證正常。到今天，雖然政府改革進(jìn)行過(guò)多次，但“吃飯財(cái)政”已經(jīng)是無(wú)論發(fā)達(dá)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)普遍性問(wèn)題：預(yù)算內(nèi)收入的分成只是用來(lái)維持政府運(yùn)行。

吃飯財(cái)政的繼續(xù)和成型，說(shuō)明中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革一直沒有解決人員日益臃腫的問(wèn)題。相反，隨著公務(wù)員金飯碗的持續(xù)走俏，吃飯財(cái)政日益固化。比如黨政機(jī)關(guān)自身開支占公共財(cái)政開支的比例，官方的說(shuō)法是19％，智囊機(jī)構(gòu)給中央政府回報(bào)的數(shù)字是25％，而財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所對(duì)外披露的是37％。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說(shuō)，我國(guó)的機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹在某種程度上講已到了極限，財(cái)政成為“吃飯型”的財(cái)政，財(cái)政再分配的其他職能大受制約。“吃飯財(cái)政”衍生了大量的社會(huì)政治問(wèn)題，包括費(fèi)多如牛毛，從土地等方面挖掘預(yù)算外收入，重新國(guó)有化等。對(duì)于很多地方來(lái)說(shuō)。吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠國(guó)土，已經(jīng)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。吃飯財(cái)政已經(jīng)固化，其他收入渠道日益膨脹。而就在吃飯財(cái)政日益固化，矛盾日益凸顯的時(shí)候，另一種剛性的財(cái)政模式也在成型，就是維穩(wěn)財(cái)政。維穩(wěn)，常常是一票否決的事項(xiàng)甚多，官員不敢怠慢。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸教授認(rèn)為，維穩(wěn)財(cái)政支出越來(lái)越大，已經(jīng)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。盡管目前還沒有權(quán)威的全國(guó)維穩(wěn)成本統(tǒng)計(jì)，但僅就部分地區(qū)的情況來(lái)看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長(zhǎng)，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過(guò)政府的民生支出，似已成為普遍現(xiàn)象。據(jù)公開的信息，某副省級(jí)市2007年社會(huì)維穩(wěn)支出44億元，比社會(huì)保障就業(yè)資金35，2億元還要多出許多。并且很多時(shí)候一些維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)是完全可以避免的額外支出，比如攔截一個(gè)上訪群眾的花費(fèi)。增加的財(cái)政支出并不由官員個(gè)人承擔(dān)，而是由納稅人來(lái)埋單。

吃飯財(cái)政和維穩(wěn)財(cái)政的日益固化，將可能決定政府從社會(huì)過(guò)度汲取財(cái)富的進(jìn)程不會(huì)減緩，而這一點(diǎn)將更加重中國(guó)社會(huì)的矛盾和危機(jī)。比如釣魚執(zhí)法，拆遷自焚，圈占耕地導(dǎo)致農(nóng)民上訪等。在吃飯財(cái)政艱難向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變過(guò)程中，日益增多的剛性支出將加重其轉(zhuǎn)變困難。

另外，土地之于地方政府，除了再杠桿化功能(貸款)外，實(shí)際上也是在以地養(yǎng)地。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英曾經(jīng)介紹說(shuō)，地方政府供應(yīng)的土地也不都是一本萬(wàn)利的。政府征地的30％左右要?jiǎng)澇鋈ビ米骰A(chǔ)設(shè)施等公共用途，另外30％左右是工業(yè)協(xié)議用地，這部分政府要搞幾通幾平，對(duì)企業(yè)基本是成本供應(yīng)；剩下的30％左右才是真正的房地產(chǎn)用地，但是其中一半是保障性用地。他認(rèn)為，地方政府實(shí)際上是在用15％～20％招拍掛的土地出讓收入去養(yǎng)另外80％不掙錢的供地，結(jié)果必然加大房地產(chǎn)用地的稀缺性，成為助推高房?jī)r(jià)的原因之一。

沉重的吃飯財(cái)政，日益增加的剛性支出，追求GDP的職能沖動(dòng)，最終使得部分土地和房屋變成瘋狂運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政抽水機(jī)。人們現(xiàn)在討論物業(yè)稅等問(wèn)題，在目前的政府支出框架下，新稅種的出臺(tái)似乎不能代替這種抽水機(jī)。因?yàn)?，正如?jīng)濟(jì)學(xué)家周黎安所說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中軟預(yù)算約束問(wèn)題的主體已經(jīng)主要不是企業(yè)，而是各級(jí)地方政府和準(zhǔn)行政組織。政府總會(huì)感到“錢不夠花”。責(zé)任向下、財(cái)力向上之后，弱勢(shì)的一方一定會(huì)祭出“債務(wù)向上”的武器。

腐敗鏈條

這些年，栽在房屋、土地、規(guī)劃上的腐敗官員層出不窮。可以說(shuō)，圍繞高房?jī)r(jià)“泡沫”已經(jīng)形成一個(gè)相對(duì)完整的腐敗利益鏈條。

就以土地出讓為例。據(jù)王煉利《無(wú)辜的地價(jià)》一文介紹，1995年上海待開發(fā)土地面積是6521.7萬(wàn)平方米。1996年到2008年上海房地產(chǎn)商總共購(gòu)置了7900萬(wàn)平方米，而完成開發(fā)的土地為4200萬(wàn)平方米。所以，待開發(fā)和正在開發(fā)的土地面積和是10721.7萬(wàn)平方米。不過(guò)，2007年和2008年的所謂高價(jià)土地，最多只占總面積的4.6％。也就是說(shuō)，在政府出讓的95.4％的“便宜土地”上造出的房子和最初的地價(jià)無(wú)關(guān)。房地產(chǎn)商的主要得益之處在于炒賣土地包括炒賣土地上的附著物——令無(wú)數(shù)人心碎的房產(chǎn)。

在土地出讓中，巨大的利潤(rùn)空間逐漸衍生出兩種交易——公開的土地交易和桌底下的交易。上海市房屋土地資源管理局原副局長(zhǎng)殷國(guó)元為主的腐敗窩案的爆發(fā)絕不是偶然的。

而具體到房屋，公務(wù)員炒房已經(jīng)是一個(gè)屢禁不止的現(xiàn)象。最近一段時(shí)間，農(nóng)業(yè)部被曝分800套限價(jià)房、深圳部分公務(wù)員被曝住豪宅騙取保障房、山西忻州市公務(wù)員倒賣限價(jià)房等無(wú)一不是新聞熱點(diǎn)事件。如果說(shuō)公務(wù)員炒房還只是龐大的投機(jī)性需求的一部分，公務(wù)員福利房涉及不同群體的不同的住房制度問(wèn)題，倒賣限價(jià)房和騙取保障房等做法就是名目張膽的“化公為私”。

更重要的是，這些現(xiàn)象說(shuō)明，圍繞房地產(chǎn)行業(yè)的幾乎每—個(gè)角落。腐敗空間都被充分挖掘。近些年曝光的腐敗案件，悄然間，有多少房產(chǎn)已經(jīng)是一個(gè)日益頻繁出現(xiàn)的字眼。在地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地的情況下，部分官員的腐敗使得其背后的利益鏈條更難撼動(dòng)。中央政府也不得不祭出對(duì)高房?jī)r(jià)遏制的行政問(wèn)責(zé)的大旗。對(duì)于“內(nèi)外交困”的行政首長(zhǎng)們來(lái)說(shuō)，頭頂上的“烏紗帽”是沖破各種阻力的最強(qiáng)大的動(dòng)力之一。

一個(gè)引人注目的消息是，4月23日，中共中央政治局召開會(huì)議，主題之一就是審議關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定和關(guān)于對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定。進(jìn)一步完善了領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部必須報(bào)告本人婚姻變化及配偶和子女移居國(guó)(境)外、從業(yè)等事項(xiàng)，本人有關(guān)收入事項(xiàng)，本人及配偶和共同生活的子女房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，細(xì)化了報(bào)告程序，使領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度更加全面、更具有針對(duì)性。

會(huì)議認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員廉潔自律、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的重要舉措和制度創(chuàng)新。的確，官員的房產(chǎn)問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)是一個(gè)中央政府不能不給予社會(huì)明確回應(yīng)的敏感問(wèn)題。當(dāng)然：人們期望除了這種內(nèi)部申報(bào)之外，還會(huì)有更多的有用的制度來(lái)約束官員的腐敗行為。