國(guó)內(nèi)外彩票銷(xiāo)售管理的比較研究

河海大學(xué) 張建明

中國(guó)福利彩票和1994年開(kāi)始發(fā)行體育彩票，為北京奧運(yùn)會(huì)、紅十字事業(yè)、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療和城市醫(yī)療、教育助學(xué)提供了大量資金。然而,彩票在為我國(guó)公益事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集資金的同時(shí)，我國(guó)彩票市場(chǎng)自身發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。研究并借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家彩票管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建并完善符合我國(guó)國(guó)情的彩票管理體制，是當(dāng)前我國(guó)彩票事業(yè)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題之一。

1 我國(guó)彩票管理體制現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)的彩票管理和運(yùn)行模式

我國(guó)彩票發(fā)行體制采用由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部監(jiān)管、國(guó)家體育總局和民政部具體發(fā)行的模式，即彩票垂直管理體系分三個(gè)層次構(gòu)成：國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)批準(zhǔn)發(fā)行彩票及確定每年的彩票發(fā)行額度；財(cái)政部負(fù)責(zé)制定彩票法規(guī)和政策，下達(dá)每年的彩票發(fā)行額度，監(jiān)督管理彩票市場(chǎng)；國(guó)家體育總局和民政部負(fù)責(zé)本部門(mén)彩票發(fā)行和銷(xiāo)售管理。由體育彩票管理中心和福利彩票發(fā)行中心具體負(fù)責(zé)全國(guó)體育彩票和福利彩票發(fā)行計(jì)劃的編制、申報(bào)和實(shí)施等工作。兩部門(mén)在各省市分別按照政府級(jí)次設(shè)置了相應(yīng)的彩票發(fā)行管理機(jī)構(gòu)，形成了兩大彩票發(fā)行系統(tǒng)。

1.2 我國(guó)彩票資金的分配與管理

彩票銷(xiāo)售資金分為返獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金、公益金和發(fā)行的成本費(fèi)，其中發(fā)行的成本費(fèi)用實(shí)際是一種交易成本，受發(fā)行和銷(xiāo)售體制等方面影響，與制度設(shè)計(jì)密切相關(guān)，一旦制度設(shè)定，交易成本也就相對(duì)固定。

公益金與返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金間的分配比例在我國(guó)也經(jīng)歷了一個(gè)探索的過(guò)程。最初涉及彩票公益金比例是1987年2月6日的一份由民政部向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示的文件，從這一份文件可以看出最初提取公益金的比例高達(dá)50%，返獎(jiǎng)率低于40%。此后經(jīng)歷了一個(gè)不斷變化調(diào)整的過(guò)程。

2 我國(guó)彩票市場(chǎng)管理模式存在的問(wèn)題

2.1 特殊的雙寡頭壟斷競(jìng)爭(zhēng)模式

我國(guó)彩票現(xiàn)行管理體系是福利彩票和體育彩票兩套管理體系并存，是一套制度兩個(gè)系統(tǒng)，民政部門(mén)和體育部門(mén)間區(qū)隔明顯。而從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)視角，是典型的雙寡頭壟斷市場(chǎng)，發(fā)行彩票的目的是籌集社會(huì)公益金，具有國(guó)家壟斷性質(zhì)，而在現(xiàn)實(shí)中，民政部門(mén)和體育部門(mén)必然會(huì)為了各自的利益而進(jìn)行不必要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了彩票市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.2 宏觀管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺位

與其他壟斷行業(yè)相比，我國(guó)彩票市場(chǎng)缺乏專(zhuān)業(yè)化的相對(duì)獨(dú)立的宏觀監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國(guó)彩票管理?xiàng)l例規(guī)定財(cái)政部是彩票市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)家體育總局和民政部分別是體育彩票和福利彩票的主管部門(mén)。這種形成了多頭監(jiān)管的體系，彩票的這種多頭監(jiān)管體系扭曲了彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的角色定位，成了典型的政企不分的市場(chǎng)形式。民政部和體育總局彩票主管部門(mén)既是政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，身兼雙重角色，從而難以避免彩票欺詐、挪用彩票公益金等犯罪行為。

3 西方發(fā)達(dá)國(guó)家彩票管理體制現(xiàn)狀

3.1 美國(guó)的彩票管理和運(yùn)行模式

美國(guó)彩票的萌芽和誕生，可追溯到早期英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期。早在1612年，英國(guó)國(guó)王詹姆斯一世為了資助殖民地統(tǒng)治者，批準(zhǔn)在美洲殖民地首次發(fā)行彩票，籌集了約14萬(wàn)美元，用于資助英國(guó)在美洲的殖民統(tǒng)治?，F(xiàn)代美國(guó)發(fā)行彩票最早的是新罕布什爾州，1964年以新罕布什爾州彩票立法為標(biāo)志的現(xiàn)代彩票重新興起，目前共有38個(gè)州發(fā)行彩票。各州的彩票運(yùn)作方式也不盡相同，但總的管理和運(yùn)作模式是相似的。

3.2 英國(guó)的彩票管理和運(yùn)行模式

英國(guó)的完備法律體系是國(guó)家彩票管理的基礎(chǔ)，最主要的法律有兩部：第一部彩票法是《1993年國(guó)家彩票法》，該法奠定了國(guó)家彩票管理的基本框架；而《1998年國(guó)家彩票法》是對(duì)《1993年國(guó)家彩票法》的修改法。

根據(jù)英國(guó)彩票法的規(guī)定，英國(guó)國(guó)家彩票管理的主要目標(biāo)有兩個(gè)：一是保護(hù)彩票消費(fèi)者的利益，二是最大限度地獲得彩票公益金。在這一指導(dǎo)思想下，其管理體系主要由兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分組成，即行政管理體系、發(fā)行銷(xiāo)售體系(見(jiàn)圖1)。

圖1 英國(guó)彩票管理機(jī)構(gòu)框圖

1993年彩票法規(guī)定英國(guó)國(guó)家彩票最高行政長(zhǎng)官是文化宣傳與體育部部長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)制定彩票日常經(jīng)營(yíng)管理的政策框架、任命彩票局長(zhǎng)承擔(dān)日常管理職責(zé)、確定彩票局長(zhǎng)的權(quán)責(zé)利。到1998年彩票修改為：取消彩票局長(zhǎng)職位，自1999年4月1日起國(guó)家彩票管理委員會(huì)取代，管理委員會(huì)是一個(gè)非政府機(jī)構(gòu)，其法定職責(zé)主要有：一是保護(hù)彩票消費(fèi)者的權(quán)利，二是保證彩票經(jīng)營(yíng)行為符合法律規(guī)范，三是促進(jìn)最大限度地獲取彩票公益金。

3.3 法國(guó)的彩票管理和運(yùn)行模式

法國(guó)的國(guó)家預(yù)算部是法國(guó)彩票業(yè)的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)彩票業(yè)的監(jiān)管和制定法律法規(guī)，保證彩票業(yè)的安全正常運(yùn)作及透明度。

彩票業(yè)具體經(jīng)營(yíng)是由國(guó)家博彩集團(tuán)實(shí)施，國(guó)家博彩集團(tuán)是由國(guó)家控股的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，該公司股份結(jié)構(gòu)是72%為國(guó)家股，5%為公司職工持股，3%為批發(fā)商持股，20%為發(fā)行商持股(其中18%為退伍軍人協(xié)會(huì)持有，2%為煙草聯(lián)合會(huì)持有)。博彩集團(tuán)的董事會(huì)由18位董事組成。其中9名董事由政府指派，6名董事由公司員工擔(dān)任，其余3名董事由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生。公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理由政府總理提名，法國(guó)總統(tǒng)以發(fā)布總統(tǒng)令形式任命。

4 結(jié)語(yǔ)

4.1 建立國(guó)家彩票管理委員會(huì)

建議成立隸屬于財(cái)政部的國(guó)家彩票管理委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管并制定國(guó)家博彩業(yè)的法律法規(guī)，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，特別是當(dāng)前國(guó)務(wù)院明確海南探索發(fā)展競(jìng)猜型體育彩票和大型國(guó)際賽事即開(kāi)彩票業(yè)務(wù)和賭球而打假球的大背景下，成立這樣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)顯得尤為重要。

4.2 成立彩票總公司，降低發(fā)行成本

彩票發(fā)行制度的設(shè)計(jì)合理與否與彩票發(fā)行成本密切相關(guān)。企業(yè)原本是為了降低交易成本而產(chǎn)生的，企業(yè)的規(guī)模取決于內(nèi)部管理費(fèi)用與市場(chǎng)交易費(fèi)用間的關(guān)系，當(dāng)內(nèi)部管理費(fèi)用大于市場(chǎng)交易費(fèi)用，企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張是正確的，企業(yè)最佳規(guī)模是內(nèi)部管理費(fèi)用等于市場(chǎng)交易費(fèi)用。我國(guó)目前彩票發(fā)行單位有兩家：體育彩票管理中心和福利彩票發(fā)行中心，兩大部門(mén)都設(shè)有一套管理和發(fā)行體系。比較彩票發(fā)行部門(mén)內(nèi)部管理費(fèi)用和市場(chǎng)交易費(fèi)用間的關(guān)系，我們不難發(fā)現(xiàn)，合并兩個(gè)發(fā)行部門(mén)，企業(yè)的規(guī)模變大，市場(chǎng)的交易費(fèi)用不會(huì)因兩大部門(mén)合并而增加，而企業(yè)內(nèi)部管理費(fèi)卻會(huì)因管理機(jī)構(gòu)人員縮減和銷(xiāo)售終端一機(jī)兩用等大幅度下降，降低了發(fā)行成本。因此，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，成立了一個(gè)全國(guó)性的彩票總公司，負(fù)責(zé)全國(guó)各種類(lèi)型彩票的印制、儲(chǔ)運(yùn)、發(fā)行和銷(xiāo)售。公司在國(guó)家彩票管理委員會(huì)的監(jiān)管之下，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證彩票市場(chǎng)的統(tǒng)一性和完整性。具體措施可以變現(xiàn)有各級(jí)福利彩票和體育彩票發(fā)行中心為彩票發(fā)行企業(yè)，合并成立國(guó)有獨(dú)資彩票發(fā)行總公司，充分利用現(xiàn)有的資源形成多層級(jí)國(guó)有股份公司集團(tuán)，不影響彩票的正常發(fā)行。

[1]財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于彩票公益金使用安排的公告[EB/OL].http://www.jslottery.com/ShowContent.aspx?id=9831.

[2]民政部.關(guān)于開(kāi)展社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐活動(dòng)的請(qǐng)示報(bào)告[EB/OL].http://www.jslottery.com/ShowContent.aspx?id=9831.