后危機時代美國監(jiān)管制度調(diào)整對中國銀行業(yè)的影響

周艷杰 張繼飛

據(jù)初步統(tǒng)計，2009年共有140家銀行破產(chǎn)，2010年新年伊始，已有15家銀行相繼被監(jiān)管部門接管。美國政府開始對監(jiān)管政策的漏洞進(jìn)行反思，并對金融監(jiān)管政策加以改變和調(diào)整。調(diào)整后的監(jiān)管政策對美國金融機構(gòu)帶來何種影響，對中國銀行業(yè)的發(fā)展帶來何種挑戰(zhàn)，是一個值得關(guān)注的問題。

2007年爆發(fā)的全球金融危機引發(fā)了一波又一波的震蕩，并且每一波震蕩都有一個比較鮮明的主題，如2009年一季度世界各國頻現(xiàn)機構(gòu)震蕩，許多金融機構(gòu)紛紛更換高管、下調(diào)評級；接著全球股市出現(xiàn)震蕩，3月中旬到了最低點；而各國政府在出手相救時，卻造成了財政危機，形成新一輪震蕩。當(dāng)前，又出現(xiàn)了主權(quán)債務(wù)風(fēng)險，震蕩加劇，典型的是迪拜債務(wù)危機和希臘債務(wù)危機。作為震中的美國，其金融和銀行體系遭受重創(chuàng)，幾乎接近崩潰的邊緣。據(jù)初步統(tǒng)計，2009年共有140家銀行破產(chǎn)，2010年新年伊始，已有15家銀行相繼被監(jiān)管部門接管。美國政府開始對監(jiān)管政策的漏洞進(jìn)行反思，并對金融監(jiān)管政策加以改變和調(diào)整。調(diào)整后的監(jiān)管政策對美國金融機構(gòu)帶來何種影響，對中國銀行業(yè)的發(fā)展帶來何種挑戰(zhàn)，是一個值得關(guān)注的問題。

反思美國監(jiān)管政策

面對危機時的無所作為，不但使世人對美國監(jiān)管機構(gòu)口誅筆伐，也使美國金融機構(gòu)的風(fēng)險全面暴露出來。美國監(jiān)管部門不得不對各類金融機構(gòu)，尤其是可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的大型銀行的監(jiān)管進(jìn)行反思。

反思一：對可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的大型銀行，沒有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管制度和機構(gòu)。

美國銀行業(yè)自從20世紀(jì)80年代“大陸伊利諾伊”倒閉之時，提出了所謂“too big to fail”的與系統(tǒng)性風(fēng)險相聯(lián)系的理念。該理念的內(nèi)涵是由于某家銀行對全社會影響力太大，如果讓它倒閉勢必對整個經(jīng)濟或金融市場產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。為此，政府應(yīng)當(dāng)竭盡全力將這一過程淡化，或通過救助的形式緩解其負(fù)面性影響。然而美國銀行業(yè)的根基是私人股東，如果所有私人所有制的銀行由于自身的經(jīng)營不善卻因為影響太大而不能直接讓它破產(chǎn)，由納稅人的錢去救助，勢必造成道德風(fēng)險。對于這一問題，多年以來，無論是美國立法當(dāng)局還是巴塞爾委員會，對有關(guān)系統(tǒng)性風(fēng)險的管理從未有過相關(guān)的立法。在日常的監(jiān)管過程中，美國監(jiān)管當(dāng)局主要通過防微杜漸的方式來努力防范各大型銀行的內(nèi)部風(fēng)險。換言之，監(jiān)管機構(gòu)在對大型銀行進(jìn)行的現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險處罰非常嚴(yán)厲，監(jiān)管非常謹(jǐn)慎，但始終缺乏一套對該銀行與系統(tǒng)性風(fēng)險相關(guān)的專門監(jiān)控制度和體系。在巴塞爾協(xié)議乃至美國所有銀行監(jiān)管機構(gòu)的檢查手冊中，最多有9大類別的風(fēng)險，但沒有一個機構(gòu)提到系統(tǒng)性風(fēng)險。與此相應(yīng)，在諸多的銀行監(jiān)管機構(gòu)之中，也沒有一個明確監(jiān)管系統(tǒng)風(fēng)險的機構(gòu)。正是由于管理系統(tǒng)性風(fēng)險機制和機構(gòu)的缺位，當(dāng)席卷全球的金融海嘯肆虐之時，美國金融監(jiān)管機構(gòu)束手無策，令其銀行體系在多米諾骨牌效應(yīng)的沖擊下瀕于崩潰的邊緣。

反思二：對可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的大型銀行，沒有要求其進(jìn)一步完善風(fēng)險管理。

這次金融危機揭示出一個平時不太引人注意的問題，即：許多美國大型銀行以及其他國家的大型銀行實際上缺乏足夠的資本金和流動性來保護自己以及整個金融體系。巴塞爾委員會倡導(dǎo)的資本補充機制目前已成為世界許多國家采納的規(guī)則，但令人不解的是，美國監(jiān)管當(dāng)局在要求其大型銀行執(zhí)行新巴塞爾協(xié)議方面，表現(xiàn)很消極。

后危機時代美國金融監(jiān)管改革

面對如此嚴(yán)峻的形勢，2009年6月，美國政府發(fā)布了金融監(jiān)管改革白皮書，即金融監(jiān)管改革方案，拉開了美國上世紀(jì)30年代大蕭條以來最大規(guī)模的金融體系改革序幕。改革方案主要體現(xiàn)兩個理念：一是集中監(jiān)管。美國政府計劃建立強大的“單一機構(gòu)”，把大型金融機構(gòu)、重要的支付和清算系統(tǒng)等都納入其監(jiān)管之下，以改變過去美國金融體系多頭監(jiān)管存在真空、死角的狀況。同時，成立一個允許監(jiān)管機構(gòu)接管即將破產(chǎn)的銀行控股公司的決議機構(gòu)。二是深化監(jiān)管。美國政府計劃擴大監(jiān)管范圍并提高監(jiān)管深度，大型對沖基金、私募股權(quán)投資基金和風(fēng)險投資基金等機構(gòu)以及金融衍生產(chǎn)品交易將被納入監(jiān)管。其具體內(nèi)容包括以下五個方面：

首先，加強金融機構(gòu)和金融市場監(jiān)管，革新傳統(tǒng)金融監(jiān)管理念。改革方案指出，所有可能給金融系統(tǒng)帶來嚴(yán)重風(fēng)險的金融機構(gòu)都必須受到嚴(yán)格監(jiān)管。一是強化對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)管，成立“金融服務(wù)監(jiān)管委員會”，專門管控系統(tǒng)性金融風(fēng)險；二是強化對對沖基金、私募股權(quán)基金和風(fēng)險投資基金等基金公司的監(jiān)管，再次將這三類金融機構(gòu)納入監(jiān)管范疇；三是強化對銀行類機構(gòu)的監(jiān)管，將屬于存款類機構(gòu)、但不受《銀行控股公司法案》限制的儲蓄貸款控股公司、信用卡銀行、信托投資公司等金融機構(gòu)納入監(jiān)管范疇；四是強化對場外金融衍生品交易市場的監(jiān)管，通過修訂《商品期貨交易現(xiàn)代化法案》和證券交易法規(guī)等，將其納入監(jiān)管范疇，確保監(jiān)管機構(gòu)充分掌握場外交易信息，監(jiān)控衍生品市場風(fēng)險；五是強化對證券化市場的監(jiān)管，通過建立證券發(fā)行方與購買方“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”機制，降低證券化市場風(fēng)險；六是強化對保險公司的監(jiān)管，通過在財政部下設(shè)聯(lián)邦層面的保險監(jiān)管機構(gòu)，加強保險業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險管控、信息收集與共享、監(jiān)管漏洞防范、國際國內(nèi)監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面的工作；七是強化對銀行和銀行控股公司的監(jiān)管，提高銀行和銀行控股公司資本充足率和流動性要求，并加強研究在危機情況下，能夠真實反映銀行風(fēng)險水平的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)；八是強化對貨幣市場共同基金的監(jiān)管，降低這類基金的流動性風(fēng)險和脆弱性風(fēng)險；九是強化對金融系統(tǒng)重要性支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)的監(jiān)管，由美聯(lián)儲具體負(fù)責(zé)，解決回購和衍生品交易結(jié)算問題，提前預(yù)警風(fēng)險積聚趨勢，降低金融市場不穩(wěn)定性；十是強化對金融機構(gòu)高管薪酬的監(jiān)管，使金融機構(gòu)高管薪酬與股東價值最大化目標(biāo)相一致、相協(xié)調(diào)。

其次，賦予政府系統(tǒng)性風(fēng)險管理職權(quán)，規(guī)避系統(tǒng)性金融風(fēng)險。針對本輪金融危機暴露出的系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管缺失和遺漏，白皮書提出兩方面改進(jìn)措施：一方面，增設(shè)系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)“金融服務(wù)監(jiān)管委員會”，主席由財政部長擔(dān)任，其他成員由7個聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)主席組成，主要負(fù)責(zé)收集各類監(jiān)管信息、識別并監(jiān)控系統(tǒng)性金融風(fēng)險、協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)關(guān)系；另—方面，賦予政府必要的政策工具以有效應(yīng)對金融危機。

第三，調(diào)整金融監(jiān)管機構(gòu)權(quán)限，減少重復(fù)監(jiān)管。為了解決美國銀行業(yè)“多頭監(jiān)管”帶來的監(jiān)管成本居高不下、監(jiān)管效能持續(xù)走低等問題，—方面對銀行監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行了臺并和重組，將“貨幣監(jiān)理署”(OCC)與“儲蓄監(jiān)管辦公室”(OTS)合并成立了“國家銀行監(jiān)管機構(gòu)”，對所有聯(lián)邦注冊的存款機構(gòu)進(jìn)行審批和監(jiān)管；另一方面，進(jìn)一步明晰各類金融監(jiān)管機構(gòu)交叉監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)限，新設(shè)立的“金融服務(wù)監(jiān)管委員會”主要負(fù)責(zé)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險的識別、監(jiān)測和管控，美聯(lián)儲將繼續(xù)履行對銀行控股公司等大型金融機構(gòu)的日常監(jiān)管

職責(zé)。此外，還要求各金融監(jiān)管機構(gòu)致力于同類金融機構(gòu)、同類金融業(yè)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致化建設(shè)，有效防止監(jiān)管套利。

第四，強化對金融消費者和投資者權(quán)益的保護，促進(jìn)金融交易公平。為了進(jìn)一步加強對金融消費者權(quán)益的保護，新設(shè)獨立于所有其他金融監(jiān)管機構(gòu)的“消費者金融保護局”，歸并原來分散在除證券和期貨監(jiān)管機構(gòu)之外的眾多聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)中的消費者保護監(jiān)管權(quán)，在避免監(jiān)管權(quán)限分散帶來的監(jiān)管力度不夠的同時，有效彌補了“多頭監(jiān)管”帶來的監(jiān)管漏洞，保護消費者免受金融消費中不公平和金融欺詐等行為的侵害，減少或避免消費者與金融機構(gòu)之間的信息不對稱，確保公平交易。該局的具體職責(zé)主要包括：改進(jìn)各類金融產(chǎn)品信息披露監(jiān)管要求，金融機構(gòu)要與消費者進(jìn)行充分的信息披露與溝通，要以適當(dāng)?shù)姆绞阶屜M者深入了解其消費權(quán)利與義務(wù)，風(fēng)險與收益；提高金融產(chǎn)品條款設(shè)計要求，金融機構(gòu)必須向消費者提供透明、公平、合理、不帶有金融欺詐、沒有誤導(dǎo)性的金融產(chǎn)品；要求各類金融產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)商和投資顧問嚴(yán)格履行受托人職責(zé)，避免誤導(dǎo)銷售和欺詐銷售，向消費者和投資者提供最符合其風(fēng)險收益需求的金融投資決策建議；協(xié)調(diào)各州監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促使類似金融產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致化。

第五，擴大國際監(jiān)管合作，防止金融風(fēng)險快速擴散和蔓延。為了避免金融風(fēng)險的跨境傳遞，要建立國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強國際金融合作：通過國際對話與協(xié)調(diào)，加強對場外衍生品市場的國際監(jiān)管和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的一致化；通過巴塞爾協(xié)議的完善和推廣，加強國際銀行業(yè)的資本監(jiān)管和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致化；通過監(jiān)管信息和手段共享，加強跨國金融機構(gòu)監(jiān)管，提升金融危機應(yīng)對能力；通過完善國際會計準(zhǔn)則，減少因會計準(zhǔn)則等帶來的技術(shù)性風(fēng)險與沖擊。美國金融監(jiān)管改革對我國銀行業(yè)的影響

美國金融監(jiān)管改革方案的出臺，標(biāo)志著美國加強對金融系統(tǒng)風(fēng)險管理的力度與決心，意味著美國的金融市場和監(jiān)管體系將日趨完善、成熟和穩(wěn)定，這為我國銀行進(jìn)一步大力拓展在美國境內(nèi)的業(yè)務(wù)，特別是金融市場方面的各項業(yè)務(wù)提供了更加規(guī)范的外部環(huán)境和條件，使我國在美國的銀行業(yè)金融機構(gòu)可以享受良好的金融環(huán)境，能夠更好地經(jīng)營與發(fā)展。但是，我們同時也要看到，這種調(diào)整對中國銀行業(yè)金融機構(gòu)的發(fā)展帶來—定影響。

一是資本充足率和流動性門檻更高。改革方案強化了對銀行和銀行控股公司的監(jiān)管，提高了銀行和銀行控股公司資本充足率和流動性要求，這使得今后對外國銀行持股公司進(jìn)入美國市場在資本金方面的要求和門檻會更高，對中國銀行業(yè)機構(gòu)在美國境內(nèi)分支機構(gòu)經(jīng)營的流動性監(jiān)管提出更嚴(yán)苛的要求。

二是業(yè)務(wù)操作更加嚴(yán)格。改革方案指出由美聯(lián)儲具體負(fù)責(zé)，強化對金融系統(tǒng)重要性支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)的金融監(jiān)管，將使我國銀行在美元支付和清算等方面的業(yè)務(wù)操作承受的來自美聯(lián)儲綜合監(jiān)管方面的負(fù)擔(dān)可能會加重，受到操作風(fēng)險管理的監(jiān)管要求可能更加嚴(yán)格。

三是金融服務(wù)更具挑戰(zhàn)。改革方案強化對金融消費者和投資者權(quán)益的保護，擬設(shè)立“消費者金融保護局”。對于我國銀行在美國可以敘做零售業(yè)務(wù)的經(jīng)營機構(gòu)，由于其零售業(yè)務(wù)面對中小消費者，很可能將受到更為趨嚴(yán)的監(jiān)管，在產(chǎn)品的合規(guī)管理E可能面臨更嚴(yán)峻的監(jiān)管壓力。

四是國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)更加趨同。改革方案從美國利益出發(fā)，強調(diào)國際協(xié)調(diào)和一致性，防止出現(xiàn)資本轉(zhuǎn)移和套利。如果美國將本國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)用之于世界，要求全球采用同樣的監(jiān)管模式，中資銀行將面臨更多的監(jiān)管羈絆與束縛，業(yè)務(wù)創(chuàng)新與風(fēng)險管理將面臨更多挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)與機遇總是并存的。面對美國的監(jiān)管新政，我國銀行業(yè)機構(gòu)一定要加強并提高管理能力，在政策流程、風(fēng)險管理、業(yè)務(wù)操作、系統(tǒng)管理等方面不斷加以完善。目前，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)(尤其是大型銀行)以實施新巴塞爾協(xié)議為契機，加強全面風(fēng)險管理，促進(jìn)了風(fēng)險管理組織架構(gòu)的優(yōu)化整合，推動了風(fēng)險管理向科學(xué)化、精細(xì)化方向發(fā)展，促進(jìn)了數(shù)據(jù)質(zhì)量和IT基礎(chǔ)的提升。當(dāng)然最重要的是，促進(jìn)了風(fēng)險管理理念的轉(zhuǎn)變和人才的建設(shè)。我們有理由相信，我國大型銀行在此次危機中寫下的讓世人驚嘆的亮麗一筆，可以應(yīng)對來自美國乃至世界各國監(jiān)管政策的改變與調(diào)整。

美國金融監(jiān)管改革方案的出臺，意味著美國的金融市場和監(jiān)管體系將日趨完善、成熟和穩(wěn)定，這為我國銀行進(jìn)一步大力拓展在美國境內(nèi)的業(yè)務(wù)提供了更加規(guī)范的外部環(huán)境和條件，使我國在美國的銀行業(yè)金融機構(gòu)可以享受良好的金融環(huán)境，能夠更好地經(jīng)營與發(fā)展。