基層水行政執(zhí)法中存在問(wèn)題的思考

□ 周 翔

近年來(lái)，水行政執(zhí)法工作得到不斷加強(qiáng)和規(guī)范，水政監(jiān)察人員恪盡職守，勤奮工作，敢于同一切破壞正常水事秩序的活動(dòng)作斗爭(zhēng)，有力地打擊了各類水事違法行為，為水利事業(yè)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供了強(qiáng)有力的保障。但由于種種原因，目前基層的水行政執(zhí)法工作還存在著諸多問(wèn)題。如何解決這些問(wèn)題，不斷提升水行政執(zhí)法水平，是當(dāng)前亟待研究解決的重要課題。

一、當(dāng)前基層水行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前基層水行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題，有的來(lái)自于水行政執(zhí)法主體內(nèi)部，有的來(lái)自于水行政執(zhí)法主體外部。就水行政執(zhí)法主體內(nèi)部而言，當(dāng)前主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是水行政執(zhí)法人員素質(zhì)亟需提高。如江蘇省江都市基層水行政執(zhí)法隊(duì)伍從組建至今，水行政執(zhí)法人員大部分是從其他崗位抽調(diào)進(jìn)來(lái)的，且多數(shù)是從事工程管理的技術(shù)人員或是其他部門的工作人員，其中不少人的主要工作仍是從事專業(yè)技術(shù)工作，兼職作水行政執(zhí)法工作。從人員配備來(lái)看，普遍存在著文化程度不夠高、專業(yè)知識(shí)搭配不盡合理的現(xiàn)象。這些人員大多熟知水利行業(yè)專業(yè)知識(shí)，而對(duì)各項(xiàng)法律、法規(guī)及規(guī)章的知識(shí)則相對(duì)欠缺。盡管系統(tǒng)內(nèi)每年都安排一定時(shí)間進(jìn)行短期的各種形式的培訓(xùn)，但由于受到各方面工作的牽制和影響，缺乏精力和時(shí)間對(duì)水行政執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析、研究和探討，只能根據(jù)工作需要，缺什么知識(shí)補(bǔ)什么知識(shí)，造成專業(yè)法律知識(shí)和執(zhí)法業(yè)務(wù)不精通，從而造成在實(shí)際執(zhí)法工作中，對(duì)水事違法案件事實(shí)的認(rèn)定、證據(jù)的收集、程序的把握等方面存在缺陷。

二是水行政執(zhí)法工作地位有待強(qiáng)化。這方面有三個(gè)現(xiàn)象值得注意。首先，人員待遇不落實(shí)，隊(duì)伍穩(wěn)定性差。由于待遇不高，且水行政執(zhí)法難度大、水上執(zhí)法有一定的危險(xiǎn)性，從而導(dǎo)致隊(duì)伍人員穩(wěn)定性差。江都市水政監(jiān)察大隊(duì)成立以來(lái)，人員多次調(diào)整，特別是專職水政監(jiān)察員調(diào)動(dòng)頻繁，嚴(yán)重影響了工作的連續(xù)性。同時(shí)，人身傷害保險(xiǎn)、通訊補(bǔ)貼、執(zhí)法津貼等至今尚未到位，人員編制仍然不能參照公務(wù)員管理。其次，執(zhí)法裝備差，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)難保障。水政執(zhí)法的裝備落后，不能及時(shí)配置和更新，與水利部水政監(jiān)察規(guī)范化的要求存在一定差距。江都市水政監(jiān)察大隊(duì)至今尚未配備攝像設(shè)備，致使日常取證工作常常受到影響。第三，水行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工不合理，執(zhí)法能力被削弱。有些現(xiàn)象，水行政主管部門其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員完全可以及時(shí)處理，但事無(wú)巨細(xì)，不論嚴(yán)重與否，常常是推給水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如果水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)事無(wú)巨細(xì)都去管，勢(shì)必分散力量，削弱戰(zhàn)斗力。所有這些問(wèn)題的存在，都嚴(yán)重影響了水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

三是自由裁量權(quán)應(yīng)規(guī)范。在水行政執(zhí)法工作實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到這樣的情形：被處罰對(duì)象對(duì)違反水法律、法規(guī)的事實(shí)和水行政執(zhí)法處罰程序沒(méi)有意見，但對(duì)水法律、法規(guī)規(guī)定的罰款數(shù)額提出異議，即對(duì)自由裁量權(quán)的裁量依據(jù)提出異議。自由裁量權(quán)是水事法律、法規(guī)賦予水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員一定幅度的有選擇余地的處置權(quán)力，是為了讓水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行水事法律、法規(guī)，以便在實(shí)施水行政處罰時(shí)收到事半功倍的效果。根據(jù)現(xiàn)行的水行政法律、法規(guī)的規(guī)定，水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執(zhí)法的全過(guò)程。但是，這種“自由”應(yīng)該是相對(duì)的，而不是絕對(duì)的“自由”。實(shí)踐中，自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，不僅會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)、處罰畸輕畸重顯失公正、拖延履行法定職責(zé)等情形，且經(jīng)常容易引起違法者的對(duì)抗心理。目前看，在水行政執(zhí)法工作中，如何正確使用自由裁量權(quán)，缺乏有效、合理的方法和手段。

就執(zhí)法主體外部而言，筆者認(rèn)為，當(dāng)前水行政執(zhí)法遇到兩個(gè)主要問(wèn)題：

一是群眾水事法律觀念淡薄。在水行政執(zhí)法實(shí)踐工作中，不少當(dāng)事人水法制意識(shí)不強(qiáng)，不了解哪些行為是違反水法律、法規(guī)的，一旦違反行為被查處，就認(rèn)為水行政主管部門或水行政執(zhí)法人員是跟他們過(guò)不去。如認(rèn)定一些違章建筑可能影響防汛抗洪，群眾就認(rèn)為是水行政執(zhí)法人員用法律壓人、威嚇?biāo)麄儯谛睦锷袭a(chǎn)生了對(duì)立情緒，在行為上往往對(duì)依法履行職責(zé)表現(xiàn)出不配合。近年來(lái)，少部分村組干部受“法不治眾”觀念的影響，鼓動(dòng)群眾竭力阻撓執(zhí)法活動(dòng)，開始出現(xiàn)群體性水事違法案件，給水行政主管部門執(zhí)法造成被動(dòng)，無(wú)形之中增加了執(zhí)法的難度，同時(shí)也給違法行為當(dāng)事人造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。江都市個(gè)別地方出現(xiàn)以群眾集資為名，強(qiáng)占水利工程管理范圍內(nèi)灘地的現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的水事管理秩序。

二是相關(guān)部門和地方領(lǐng)導(dǎo)直接干預(yù)水行政執(zhí)法。水涉及千家萬(wàn)戶、各行各業(yè)，水資源的有限性、特殊性和不可替代性決定了水行政執(zhí)法的重要性。水行政執(zhí)法的對(duì)象與其他執(zhí)法部門的執(zhí)法對(duì)象相比，較為分散，遍布城鄉(xiāng)，涉及法人、集體組織及普通公民，而且涉及經(jīng)濟(jì)利益，極易引起地方保護(hù)和行政干預(yù)。由于一些地方和單位領(lǐng)導(dǎo)水法制觀念淡薄，受短期效益和本位利益驅(qū)動(dòng)，非常注重“政績(jī)工程”，大力推進(jìn)“重點(diǎn)工程”，地方保護(hù)思想嚴(yán)重，為了本部門、本地區(qū)的利益，隨意占用水利工程管理范圍內(nèi)灘地和損壞水利工程設(shè)施。這些干預(yù)的具體表現(xiàn)為：當(dāng)查處的水事違法案件中被處罰主體為單位時(shí)，有關(guān)部門就進(jìn)行干預(yù)；當(dāng)處罰涉及到地方經(jīng)濟(jì)時(shí)，地方政府就予以保護(hù)；當(dāng)違法者是群體時(shí)，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)總是以穩(wěn)定為名過(guò)分遷就等等，致使水行政執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)中話難講、事難做、案難辦，導(dǎo)致有法難依、執(zhí)法難嚴(yán)、違法難究，大大增加了執(zhí)法工作的難度。特別是極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識(shí)不強(qiáng)，利用職權(quán)人為干預(yù)執(zhí)法活動(dòng)，擅自主張，進(jìn)行行政干預(yù)，以權(quán)代法、以言代法，嚴(yán)重削弱了法律、法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和公正性。

二、提升基層水行政執(zhí)法水平的途徑

針對(duì)上述水行政執(zhí)法中出現(xiàn)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以著力從以下幾個(gè)方面解決：

一要建立一支高素質(zhì)的水行政執(zhí)法隊(duì)伍?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。有了好的法律，還得依靠執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員加以貫徹落實(shí)。為搞好水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高水行政執(zhí)法人員的素質(zhì),可著力采取以下一些措施：其一，實(shí)行水行政執(zhí)法資格考核認(rèn)證制度，堅(jiān)持持證上崗。按照行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)參照公務(wù)員管理的規(guī)定，確保在編在崗水行政執(zhí)法人員全部參照公務(wù)員管理，落實(shí)有關(guān)各項(xiàng)激勵(lì)措施，保證水行政執(zhí)法人員隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。其二，加強(qiáng)在崗水行政執(zhí)法人員專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要學(xué)習(xí)與掌握與水行政執(zhí)法活動(dòng)有關(guān)的專業(yè)知識(shí)，如要學(xué)習(xí)掌握水文、水工、水土保持、水資源管理和保護(hù)等知識(shí)，還應(yīng)學(xué)習(xí)掌握較為扎實(shí)的法律知識(shí)、調(diào)查取證工作技巧等。學(xué)習(xí)培訓(xùn)可采取多種形式，如集中學(xué)習(xí)、定期培訓(xùn)、以案說(shuō)法、模擬案情、觀摩交流等。其三，正確行使水行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。除可通過(guò)強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)以外，還可以通過(guò)編制典型案例、制定規(guī)范性文件、利用對(duì)成本定量分析與“過(guò)罰相當(dāng)”原則相結(jié)合來(lái)合理確定罰款幅度等，強(qiáng)化水行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的法律約束和規(guī)范運(yùn)用，從源頭上解決水行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)過(guò)于“自由”的問(wèn)題，使之具體化、規(guī)范化，具有較強(qiáng)的可操作性。其四，加大投入，不斷改善水行政執(zhí)法隊(duì)伍的裝備水平。嚴(yán)格落實(shí)水利部水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)要求，積極采取措施，確保執(zhí)法辦案裝備正常使用和經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位。

二要加強(qiáng)對(duì)水行政執(zhí)法的監(jiān)督?，F(xiàn)代民主與法制要求，有權(quán)力就應(yīng)當(dāng)有監(jiān)督。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致專制和腐敗。水行政執(zhí)法活動(dòng)理應(yīng)接受方方面面的監(jiān)督，只有建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制，才能保證水行政執(zhí)法的公平和公正，保障依法行政,防止以權(quán)謀私、徇私枉法、執(zhí)法犯法等不良行為的發(fā)生。筆者認(rèn)為，水行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式應(yīng)有：水行政執(zhí)法首先要接受水行政主管部門及其上級(jí)政府的監(jiān)督；其次應(yīng)依法接受具有法定監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)(如國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等)的監(jiān)督。此外，還應(yīng)接受廣大人民群眾、社會(huì)團(tuán)體和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。

三要?jiǎng)?chuàng)造良好的水行政執(zhí)法外部環(huán)境。外部執(zhí)法環(huán)境是執(zhí)法部門的執(zhí)法活動(dòng)空間，外部執(zhí)法環(huán)境的好壞直接影響到水行政執(zhí)法工作的開展和成效。為了創(chuàng)造一個(gè)良好的外部執(zhí)法環(huán)境，首先，應(yīng)加大水事法律、法規(guī)宣傳教育力度，通過(guò)電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等傳媒的作用，讓全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到水資源的珍貴、水利工程保護(hù)的重要、水污染問(wèn)題的嚴(yán)峻，不斷增強(qiáng)廣大人民群眾的水法治意識(shí)，樹立水法治觀念，自覺(jué)地珍惜水資源，保護(hù)水利工程設(shè)施，愛(ài)護(hù)水環(huán)境，更多地關(guān)心和支持水利建設(shè)事業(yè)，為搞好水行政執(zhí)法奠定牢固的社會(huì)群眾基礎(chǔ)。其次，要增強(qiáng)黨政部門領(lǐng)導(dǎo)干部的水法治觀念，并把水資源的保護(hù)納入各級(jí)政府官員政績(jī)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，讓他們充分認(rèn)識(shí)到依法治水的重要性，主動(dòng)關(guān)心、支持水行政執(zhí)法工作。再次，還應(yīng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，消除貧困，為保護(hù)水環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。