三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償合理模式探析

盧以品，鄒 燕

(三峽大學(xué)政法學(xué)院，湖北宜昌 443002)

三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償合理模式探析

盧以品，鄒 燕

(三峽大學(xué)政法學(xué)院，湖北宜昌 443002)

在構(gòu)建三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償模式時(shí)，政府補(bǔ)償、保險(xiǎn)補(bǔ)償、自我補(bǔ)償、互助補(bǔ)償和社會(huì)援助五種方式不可或缺，但他們?cè)谛噬洗嬖谳^大差異。從效率角度出發(fā)，三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償較為理想的模式應(yīng)該是保險(xiǎn)補(bǔ)償:政府補(bǔ)償∶自我補(bǔ)償∶互助補(bǔ)償∶社會(huì)援助=5∶2∶1∶1∶1，并且需完善地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)制度、社會(huì)捐助制度和提高災(zāi)民自救互救能力。

三峽庫(kù)區(qū); 地質(zhì)災(zāi)害; 補(bǔ)償模式

一、三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償模式存在的問(wèn)題

三峽庫(kù)區(qū)地跨湖北和重慶兩省市，區(qū)域活躍的地質(zhì)構(gòu)造活動(dòng)和高山峽谷的地貌背景，加之頻繁而強(qiáng)烈的人類(lèi)活動(dòng)，使得該區(qū)域成為我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一。自三峽大壩修建以來(lái)，三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償一直都是采取財(cái)政資金和行政手段為主要形式，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害所形成的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理并給予補(bǔ)償?shù)哪Ｊ健＿@種由國(guó)家統(tǒng)包的單一政府補(bǔ)償方式至少存在以下問(wèn)題:

第一，政府補(bǔ)償造成了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，災(zāi)民保障率較低。政府補(bǔ)償論認(rèn)為，災(zāi)害是一種不可預(yù)料的意外損失，是非個(gè)人能夠抵御的風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起補(bǔ)償災(zāi)害事故損失，并維護(hù)社會(huì)再生產(chǎn)順利進(jìn)行和社會(huì)成員生活秩序不至于因?yàn)?zāi)害中斷的責(zé)任。根據(jù)這種觀點(diǎn)，政府是補(bǔ)償災(zāi)害事故損失的直接責(zé)任主體，政府財(cái)政是補(bǔ)償災(zāi)害事故損失的主要資金來(lái)源。

但據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)國(guó)家救災(zāi)占災(zāi)害損失的比重不足3%，這一方面反映出我國(guó)較為困難的財(cái)政資源對(duì)逐年擴(kuò)大的災(zāi)害損失“力不從心”，另一方面也可以看出我國(guó)的災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)缺口非常巨大。從三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治工程所需的巨額治理資金和補(bǔ)償資金上看，同樣受到國(guó)家財(cái)力資源的約束，政府所能解決的僅僅是“臨時(shí)性”和“緊急性”的特殊救助，只能保證災(zāi)區(qū)居民的基本生活和簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，受災(zāi)主體還要承擔(dān)災(zāi)害造成的大部分損失，無(wú)法獲得足夠的保障。

第二，政府補(bǔ)償抑制了市場(chǎng)機(jī)制和非政府機(jī)構(gòu)的作用，災(zāi)害管理水平較低?，F(xiàn)行救災(zāi)補(bǔ)償體制不能有效調(diào)動(dòng)各受災(zāi)單位、風(fēng)險(xiǎn)管理主體積極參與風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)防和損失控制的積極性。一方面，災(zāi)區(qū)的災(zāi)民容易養(yǎng)成依賴(lài)政府、漠視災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的心理。由于我國(guó)幾十年來(lái)的災(zāi)害救助措施都是以國(guó)家無(wú)償補(bǔ)助為主，許多災(zāi)民都形成了等、靠、要的習(xí)慣，不積極主動(dòng)地進(jìn)行生產(chǎn)自救，減災(zāi)增收，而是等著救濟(jì)款、救濟(jì)糧的到來(lái)。另一方面，保險(xiǎn)公司和社會(huì)團(tuán)體在防災(zāi)救災(zāi)、減災(zāi)中的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，災(zāi)害損失補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)客觀上無(wú)法分散。而且一些本應(yīng)在金融保險(xiǎn)業(yè)和災(zāi)民之間處理的事務(wù)，至今仍然被視為政府的責(zé)任，由政府直接參與或干預(yù)。這不僅可能影響政府的日常運(yùn)作，還會(huì)由于政府力量的直接介入而妨礙當(dāng)?shù)亟鹑诒ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)，造成防災(zāi)救災(zāi)中保險(xiǎn)的缺失，從而無(wú)法將災(zāi)害的發(fā)生率和損失程度與范圍控制在一個(gè)最低水平。

第三，政府補(bǔ)償滋生了一些救災(zāi)款使用過(guò)程中的違法違紀(jì)現(xiàn)象，社會(huì)資源配置效率較低。國(guó)家災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制的政府行為往往難以控制管理費(fèi)用和交易成本的上升，甚至還會(huì)出現(xiàn)管理部門(mén)尋租腐敗、惡意擠占和挪用防災(zāi)救災(zāi)物資與款項(xiàng)的現(xiàn)象，從而降低社會(huì)資金的配置效率。筆者于2007年對(duì)位于三峽庫(kù)區(qū)秭歸縣郭家壩某村進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，此次調(diào)查制作問(wèn)卷100份，收回80份，有效問(wèn)卷80%。根據(jù)此次調(diào)查得出以下結(jié)論:有46.7%的災(zāi)民認(rèn)為災(zāi)后補(bǔ)償很不及時(shí)，30%的災(zāi)民認(rèn)為政府補(bǔ)償額不足，63.2%的災(zāi)民認(rèn)為救災(zāi)款分配不公，存在著平均分配和優(yōu)親厚友的現(xiàn)象。不及時(shí)發(fā)放救災(zāi)資金，擠占、挪用救災(zāi)資金，更使得有限的救災(zāi)資金未能充分發(fā)揮作用，影響了救災(zāi)款的使用效益。

二、各種災(zāi)害補(bǔ)償方式效率之比較

現(xiàn)有三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題使我們必須考慮建立新型補(bǔ)償模式，而在價(jià)值取向上更應(yīng)注重效率。

政府補(bǔ)償、保險(xiǎn)補(bǔ)償、自我補(bǔ)償、互助補(bǔ)償和社會(huì)援助等五種補(bǔ)償方式，共同構(gòu)成了當(dāng)代社會(huì)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)暮暧^體系，每一種補(bǔ)償方式，均有其存在的客觀必然性和合理性。盡管前述各種補(bǔ)償方式，在災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中均是不可或缺的，但各種補(bǔ)償方式在效率上存在較大差異，具體表現(xiàn)為:

第一，從災(zāi)害補(bǔ)償資金的來(lái)源上分析，自我補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源于受害人自己，而其他補(bǔ)償資金均來(lái)源于外部，因而是一種外部補(bǔ)償。由于自我補(bǔ)償是自己使用自己的資金來(lái)補(bǔ)償災(zāi)害損失，因此使得災(zāi)民會(huì)更加注意損失的補(bǔ)償效果并更加合理地使用補(bǔ)償資金，而外部補(bǔ)償因?yàn)榇嬖讷@取補(bǔ)償資金的相互競(jìng)爭(zhēng)，災(zāi)民會(huì)將注意力首先放在補(bǔ)償資金的獲取上，對(duì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際使用效率的考慮會(huì)居于第二位，加之某些來(lái)自外部的補(bǔ)償還有一定的限制性條件或附加條件，從而會(huì)對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償效果產(chǎn)生一定影響。因此，來(lái)自外部的災(zāi)害損失補(bǔ)償資金不如自我補(bǔ)償?shù)馁Y金使用效率高。

第二，社會(huì)化程度高的補(bǔ)償方式往往具有較社會(huì)化程度低的補(bǔ)償方式更高的效率。因?yàn)檠a(bǔ)償方式的社會(huì)化程度越高，表明可供補(bǔ)償災(zāi)害損失的資金規(guī)模就越大，該資金的調(diào)度就更加具有靈活性，補(bǔ)償資金閑置的可能性也會(huì)相對(duì)較小;反之，補(bǔ)償方式越是分割化、自我封閉化，其資金的規(guī)模就愈小，調(diào)度的余地也會(huì)相應(yīng)縮小，盡管每一單位的補(bǔ)償資金閑置規(guī)模有限，但每個(gè)孤立單位的備用補(bǔ)償資金的集合，則是一筆巨額的閑置資金，從而會(huì)造成補(bǔ)償資金使用效率的浪費(fèi)。在上述五種補(bǔ)償方式中保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)化程度較高，因而效率也較高。

第三，從災(zāi)害損失補(bǔ)償行為方式上看，市場(chǎng)化的補(bǔ)償行為會(huì)在補(bǔ)償資金的籌集與使用過(guò)程中直接考慮價(jià)值規(guī)律與經(jīng)濟(jì)效率，組織者會(huì)盡可能地消除補(bǔ)償資金的浪費(fèi)，并通過(guò)規(guī)范化的合同方式等來(lái)確保補(bǔ)償資金的使用效率;而非市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，在考慮經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，還會(huì)受到某些非經(jīng)濟(jì)性因素的影響，從而會(huì)影響到災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)效率。因此，市場(chǎng)化的保險(xiǎn)補(bǔ)償方式往往較非市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式具有更高的效率。

第四，從補(bǔ)償者與被補(bǔ)償者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而言，具有雙向權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的補(bǔ)償方式，其效率往往比只有單向權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的補(bǔ)償方式的效率為高。例如，保險(xiǎn)補(bǔ)償是建立在權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)合同基礎(chǔ)之上的，而政府補(bǔ)償則只強(qiáng)調(diào)政府補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和災(zāi)民享受補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)男蕰?huì)較政府補(bǔ)償?shù)男室?。因此具有雙向權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的補(bǔ)償方式的效率往往比只有單向權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的補(bǔ)償方式的效率更高。

雖然這種比較是從宏觀意義出發(fā)的，微觀的、具體的個(gè)案不一定如此。但我們?nèi)钥梢缘贸鋈缦禄窘Y(jié)論:自我補(bǔ)償?shù)男矢哂趤?lái)自外部的補(bǔ)償，社會(huì)化補(bǔ)償?shù)男蕰?huì)高于非社會(huì)化補(bǔ)償，市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)男蕰?huì)高于非市場(chǎng)化補(bǔ)償，有雙向權(quán)利義務(wù)關(guān)系的補(bǔ)償?shù)男蕰?huì)高于單向權(quán)利義務(wù)的補(bǔ)償。然而，由于效率高的補(bǔ)償方式往往難以實(shí)現(xiàn)兼顧社會(huì)效益的目標(biāo)，也不能完全補(bǔ)償災(zāi)害損失，必須以效率次之的補(bǔ)償方式作為必要的補(bǔ)充，因此，對(duì)災(zāi)害損失補(bǔ)償整體效率的追求，應(yīng)主要體現(xiàn)在災(zāi)害損失補(bǔ)償體系結(jié)構(gòu)的合理搭配上。

三、三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償模式之選擇

三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害具有隨意性、多發(fā)性、后果嚴(yán)重性等特點(diǎn)，這就要求相應(yīng)的災(zāi)害補(bǔ)償模式應(yīng)綜合考慮各方面的因素。根據(jù)各種災(zāi)害損失補(bǔ)償方式的效率高低來(lái)確定其在整個(gè)災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中的地位，并發(fā)揮各種損失補(bǔ)償方式的互補(bǔ)性，將促使災(zāi)害損失補(bǔ)償取得最佳的宏觀效益。

筆者的基本觀點(diǎn)是，從經(jīng)濟(jì)效率的角度出發(fā)，社會(huì)化、市場(chǎng)化的保險(xiǎn)補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)在整個(gè)災(zāi)害損失補(bǔ)償體系中占據(jù)最為重要的位置，然后是政府補(bǔ)償，自我補(bǔ)償、互助補(bǔ)償和社會(huì)援助作補(bǔ)充。它們之間較為理想的模式為:保險(xiǎn)補(bǔ)償∶政府補(bǔ)償∶自我補(bǔ)償∶互助補(bǔ)償∶社會(huì)援助=5∶2∶1∶1∶1。這種組合揭示的意義在于:

第一，保險(xiǎn)補(bǔ)償居支配地位。在這種災(zāi)害損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償組合中，保險(xiǎn)補(bǔ)償是位居支配地位的補(bǔ)償方式。對(duì)于災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)民來(lái)講，政府補(bǔ)償只能解決生活中暫時(shí)性的困難，不可能彌補(bǔ)災(zāi)民的全部損失，災(zāi)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益和恢復(fù)建設(shè)資金更無(wú)法從政府補(bǔ)償方式中得到滿(mǎn)足。如果通過(guò)保險(xiǎn)，情況就大不一樣了:其一，任何類(lèi)型的企事業(yè)單位與個(gè)人只要事先投保，災(zāi)害發(fā)生后就可以向保險(xiǎn)公司得到補(bǔ)償。其二，保險(xiǎn)費(fèi)率的制定原理使保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人基于自身利益而重視防災(zāi)工作。其三，保險(xiǎn)公司還可以通過(guò)契約督促投保人合理使用賠款，以便賠款在救災(zāi)中發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益。其四，保險(xiǎn)公司能夠通過(guò)分保等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)將各種災(zāi)害事故損失風(fēng)險(xiǎn)在盡可能大的范圍分散，使保險(xiǎn)補(bǔ)償具有更強(qiáng)大的補(bǔ)償實(shí)力和更高的宏觀補(bǔ)償效率，即保險(xiǎn)公司在賺取利潤(rùn)的過(guò)程中能夠通過(guò)高度社會(huì)化的保險(xiǎn)手段來(lái)開(kāi)展災(zāi)害損失補(bǔ)償，這是其他補(bǔ)償方式所不具備的。因此，保險(xiǎn)補(bǔ)償確實(shí)是一種最具優(yōu)勢(shì)的災(zāi)害損失補(bǔ)償方式，它應(yīng)當(dāng)在災(zāi)害損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中占有最重要的位置并占有很高的比例。

第二，政府補(bǔ)償與自我補(bǔ)償為輔。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料分析整理，社會(huì)公共設(shè)施如公路、鐵路、橋梁、電廠(chǎng)、煤礦、通訊等約占社會(huì)總財(cái)富的30%左右。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)公共設(shè)施是屬于不可保財(cái)產(chǎn)的范圍，因而由財(cái)政負(fù)擔(dān)這部分風(fēng)險(xiǎn)比較適合。自我補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)比例較難確定，但依據(jù)保險(xiǎn)理論與各國(guó)保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，財(cái)產(chǎn)承保比例不可超過(guò)社會(huì)總財(cái)富中可保財(cái)產(chǎn)的90%，因此可以將自保與保險(xiǎn)各自負(fù)擔(dān)比例分別定為20%和50%。這樣，一方面比較符合我國(guó)的國(guó)情，另一方面在充分發(fā)揮財(cái)政后備與自我補(bǔ)償作用的基礎(chǔ)上，能充分體現(xiàn)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)也減輕了財(cái)政對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)所承擔(dān)的責(zé)任，又為社會(huì)財(cái)富提供了最大限度的、可靠的經(jīng)濟(jì)保障。

第三，自我補(bǔ)償、政府補(bǔ)償、互助補(bǔ)償、社會(huì)援助均屬必要的補(bǔ)償方式。在災(zāi)害損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式中，自我補(bǔ)償、政府補(bǔ)償、互助補(bǔ)償、社會(huì)援助均屬于必要的補(bǔ)償方式，但其所占地位會(huì)隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和保險(xiǎn)業(yè)的普及化而下降到模式中的相應(yīng)位置。因此，政府補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下調(diào)，尤其是部分發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)當(dāng)改變主要依靠政府補(bǔ)償來(lái)解決災(zāi)害損失補(bǔ)償問(wèn)題的傳統(tǒng)，盡可能地代之以保險(xiǎn)補(bǔ)償。自我補(bǔ)償則應(yīng)當(dāng)努力通過(guò)參加保險(xiǎn)的行為，向保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)化，其保留的職能是彌補(bǔ)保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)鹊牟蛔??；ブa(bǔ)償?shù)葎t在未來(lái)社會(huì)保留其相應(yīng)位置即可。

應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，上述模式中各補(bǔ)償方式的比例并非是絕對(duì)的，它代表的是各種補(bǔ)償方式彼此之間的相對(duì)位置?？v觀世界，發(fā)達(dá)國(guó)家的保險(xiǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，而政府承擔(dān)的責(zé)任有限，受災(zāi)體因普遍參加了保險(xiǎn)而較少通過(guò)直接自我補(bǔ)償來(lái)解決自己的災(zāi)害損失補(bǔ)償問(wèn)題，從而事實(shí)上接近于筆者提出的模式;而在發(fā)展中國(guó)家，由于保險(xiǎn)業(yè)十分落后，災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)暮暧^體系往往還停留在傳統(tǒng)的以政府補(bǔ)償與直接的自我補(bǔ)償為支柱的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)上，但是隨著經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展，絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的災(zāi)害損失補(bǔ)償體系結(jié)構(gòu)，必將實(shí)現(xiàn)以保險(xiǎn)為主，政府補(bǔ)償與自保補(bǔ)償方式為輔，而其他災(zāi)害經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式為補(bǔ)充的有機(jī)結(jié)合。只有這樣，才能在災(zāi)害發(fā)生后迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序、組織生產(chǎn)、重建家園以及奪回災(zāi)害所造成的損失，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。

四、完善三峽庫(kù)區(qū)多元化地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償模式的措施

市場(chǎng)化的災(zāi)害補(bǔ)償體系具有良好的效率優(yōu)勢(shì)和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的激勵(lì)功能，在缺乏治理資金的客觀形勢(shì)下，必然建立多元化、多渠道的地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制。三峽庫(kù)區(qū)多元化地質(zhì)災(zāi)害補(bǔ)償模式要求我們大力發(fā)展災(zāi)害保險(xiǎn)補(bǔ)償方式，同時(shí)縮小政府補(bǔ)償?shù)谋戎?，并進(jìn)一步完善自我補(bǔ)償、互助補(bǔ)償和社會(huì)捐助等相關(guān)制度。為此，應(yīng)采取以下措施:

第一，建立庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)制度。三峽庫(kù)區(qū)應(yīng)選擇地方政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的政策性地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)模式，即由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)原保險(xiǎn)，政府成立專(zhuān)門(mén)的政策性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)再保險(xiǎn)的模式。這種模式不是純商業(yè)化和政府主辦地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)制度的簡(jiǎn)單混和，而是政府和市場(chǎng)在地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)制度中的一種融合。它強(qiáng)調(diào)的是政府和市場(chǎng)在地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中的分工和相應(yīng)職責(zé)，既突出政府在制度變遷中的誘導(dǎo)和財(cái)政支持方面的作用，又充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)作用，因此應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與、非贏利性和強(qiáng)制性原則。地方政府主導(dǎo)，就是要調(diào)動(dòng)三峽庫(kù)區(qū)各級(jí)政府的積極性，為地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的順利開(kāi)展提供法律、行政、經(jīng)濟(jì)全方位支持。商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，既可以避免政府經(jīng)營(yíng)的低效性，又能充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極因素，利用其現(xiàn)成的機(jī)構(gòu)和人員就可以經(jīng)營(yíng)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，既高效又廉價(jià)。

我國(guó)現(xiàn)有的保險(xiǎn)市場(chǎng)狹小，相對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害損失，保險(xiǎn)的有效供給與需求都嚴(yán)重不足，其主要原因是缺乏政府的引導(dǎo)和激勵(lì)。因此在庫(kù)區(qū)設(shè)立庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)基金，建立政府財(cái)政對(duì)庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)的擔(dān)保制度，使地質(zhì)災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在政府的激勵(lì)和引導(dǎo)下進(jìn)行。具體操作上，可采取保險(xiǎn)公司與財(cái)政建立超額賠款分保關(guān)系的做法，運(yùn)用分保機(jī)制解決三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害損失所形成的超額賠償責(zé)任。保險(xiǎn)公司為保證經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性，可將地質(zhì)災(zāi)害損失的賠款限制在某個(gè)固定的限額或比例內(nèi)，超過(guò)限額或比例的部分轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政部門(mén)承擔(dān)。同時(shí)，保險(xiǎn)公司也將年度保費(fèi)收入按一定比例劃歸財(cái)政部門(mén)，以此作為財(cái)政部門(mén)的超賠基金。保險(xiǎn)公司與財(cái)政部門(mén)在保費(fèi)收入上的分成比例一經(jīng)確定，則不論超額情況是否發(fā)生，保險(xiǎn)公司必須按時(shí)將財(cái)政部門(mén)所得的份額上交財(cái)政。

第二，健全社會(huì)救災(zāi)捐贈(zèng)機(jī)制。為彌補(bǔ)國(guó)家救災(zāi)資金的不足，必須健全救災(zāi)捐贈(zèng)機(jī)制，通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)募集災(zāi)害救助資金和物資。當(dāng)前我們要加快社會(huì)捐贈(zèng)相關(guān)法律的立法進(jìn)程，一是使社會(huì)捐贈(zèng)依法開(kāi)展;二是制定完善社會(huì)捐贈(zèng)工作免稅政策和捐贈(zèng)款的使用管理規(guī)定，鼓勵(lì)捐贈(zèng);三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)捐助資金的管理。要建立救災(zāi)款物公示制度，為社會(huì)監(jiān)督提供條件。省地縣各級(jí)民政部門(mén)發(fā)放使用救災(zāi)款物，都應(yīng)將本行政區(qū)域內(nèi)救災(zāi)款物的接收使用情況通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視等新聞媒體向社會(huì)公布，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村應(yīng)在政務(wù)公開(kāi)欄、村務(wù)公開(kāi)欄張榜公布，將救濟(jì)對(duì)象的確定和救災(zāi)款物的發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)都置于群眾監(jiān)督之下，避免“暗箱操作”，杜絕優(yōu)親厚友等情況的發(fā)生。

第三，提高災(zāi)民防災(zāi)和自救互救能力。災(zāi)民并非單純的受救助對(duì)象，同時(shí)也應(yīng)成為救災(zāi)活動(dòng)的主體?！吧a(chǎn)自救、互助互濟(jì)”是我國(guó)救災(zāi)工作的重要原則。災(zāi)民在救災(zāi)中不能單純依靠政府和社會(huì)救濟(jì)，必須充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，設(shè)法減輕災(zāi)害可能造成的損失，災(zāi)后努力自力更生，恢復(fù)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)民的自我補(bǔ)償。

增強(qiáng)災(zāi)民防災(zāi)和自救能力，一是要向庫(kù)區(qū)災(zāi)民宣傳地質(zhì)災(zāi)害的相關(guān)抗災(zāi)救災(zāi)知識(shí)，提高災(zāi)民的防災(zāi)救災(zāi)意識(shí)。在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，最有效、最及時(shí)的救助往往來(lái)自于災(zāi)民自身，而不是來(lái)自于外界。因?yàn)椴徽摱嗝磸?qiáng)有力的救災(zāi)措施，都只能在災(zāi)害發(fā)生之后來(lái)實(shí)施，而災(zāi)民可以在災(zāi)害一發(fā)生時(shí)就實(shí)施自救和互救。另外，災(zāi)民對(duì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)最熟悉，進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)最快。這些都是災(zāi)民自救所特有的優(yōu)勢(shì)。因此，災(zāi)民在救災(zāi)中能最大限度地減少人員和財(cái)產(chǎn)損失。二是要提高災(zāi)民的經(jīng)濟(jì)能力、物資儲(chǔ)備能力、抗災(zāi)能力。這樣在災(zāi)后重建階段，災(zāi)民就容易通過(guò)自行創(chuàng)造條件，進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，彌補(bǔ)災(zāi)害造成的損失，度過(guò)災(zāi)后難關(guān)。三是鼓勵(lì)災(zāi)民參加各種保險(xiǎn)，以較小的代價(jià)轉(zhuǎn)移和分?jǐn)倿?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。這樣，不僅可以最大限度降低災(zāi)民的損失、穩(wěn)定當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)秩序，也可以減輕政府的財(cái)政壓力，為救災(zāi)和災(zāi)后重建打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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［責(zé)任編輯:馬建平］

C 913.7

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1672－6219(2010)06－0054－04

2010－08－25

司法部資助項(xiàng)目“三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治若干法律問(wèn)題研究”(06SFB2059)。

盧以品(1969－)，女，江蘇淮安人，三峽大學(xué)政法學(xué)院副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法、民商法的教學(xué)研究。