歐盟區(qū)域政策的法律分析＊

李道剛

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

歐盟區(qū)域政策的法律分析
＊

李道剛

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250100)

歐盟區(qū)域政策旨在彌合區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地域聚合,其在歐盟政策體系當(dāng)中的地位日顯重要。歐盟區(qū)域政策與區(qū)域性制度的建構(gòu)密切相關(guān),這一政策本身不僅浸潤(rùn)著歐洲法律文化的精髓,其政策過(guò)程也一直伴隨著完備的法律機(jī)制保障,從而為其實(shí)施構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的制度框架。

歐盟;區(qū)域政策;法律分析

經(jīng)歷了 50多年的發(fā)展,歐洲一體化的深化客觀上要求成員國(guó)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)趨同,這本已是一個(gè)復(fù)雜的議題,而不斷擴(kuò)大的現(xiàn)狀又使得成員國(guó)之間的差距進(jìn)一步拉大,在這種背景下,歐盟區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展就成為衡量區(qū)域一體化成效更為具體和關(guān)鍵的一項(xiàng)指標(biāo),只有在成員國(guó)及其地區(qū)能夠維持一個(gè)足夠的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聚合水平,一體化才能順利地向前發(fā)展。因此,旨在彌合區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地域聚合的歐盟區(qū)域政策在歐盟政策體系當(dāng)中的地位就得以日漸提升。歐盟區(qū)域政策與區(qū)域性制度的建構(gòu)密切相關(guān),這一政策本身不僅浸潤(rùn)著歐洲法律文化的精髓,其政策過(guò)程也一直伴隨著完備的法律機(jī)制保障,為其構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的制度框架。

一、歐盟區(qū)域政策的法律淵源

歷史上歐盟各成員國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展水平以及發(fā)展道路都存在很大差異,自上個(gè)世紀(jì) 50年代初期歐洲一體化進(jìn)程全面展開以來(lái),特別是在不斷東擴(kuò)的背景下,這種不平衡的結(jié)構(gòu)性矛盾必然會(huì)隨著歐盟成員國(guó)的增加①歐盟成員國(guó)從 2004年 5月 1日起增加為 25個(gè),從 2007年 1月 1日起增加為 27個(gè)。、內(nèi)部市場(chǎng)的擴(kuò)大和人口總量的增多而變得更加激烈和嚴(yán)重,因此,區(qū)域政策已成為歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心議題之一。作為有目的地促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施,與其他一些產(chǎn)業(yè)政策一樣,區(qū)域政策的制定和實(shí)施本身有意偏離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則,而是通過(guò)構(gòu)筑由歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)、成員國(guó)以及成員國(guó)的地方當(dāng)局等組成的多層治理體系、綜合運(yùn)用宏觀調(diào)控和財(cái)政、金融等政策工具,來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的缺陷。

在創(chuàng)立之初,歐洲共同體的三個(gè)基礎(chǔ)條約并未對(duì)區(qū)域政策作明確具體的規(guī)定。1957年《羅馬條約》首次在序言中提出“通過(guò)減少不同區(qū)域之間現(xiàn)存的差異、以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的落后狀況而強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合并保障其協(xié)調(diào)發(fā)展”。第 299條進(jìn)一步專門劃定了若干優(yōu)先發(fā)展區(qū)域,認(rèn)為“這些地區(qū)地處偏僻、與世隔絕、面積狹小、地理和氣候環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)上依賴于少數(shù)幾種產(chǎn)品,這些不利條件長(zhǎng)期同時(shí)并存,嚴(yán)重地制約了上述地區(qū)的發(fā)展”。雖然有上述雄心勃勃的政策宣示,但該條約并未就實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)創(chuàng)建某種正式的機(jī)制,①Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p.171.僅規(guī)定:歐共體理事會(huì)應(yīng)根據(jù)委員會(huì)的提議,在與歐洲議會(huì)磋商后,通過(guò)具體措施特別是確立著眼于使包括共同政策在內(nèi)的本條約適用于上述地區(qū)的條件,來(lái)“促進(jìn)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及持續(xù)和均衡的擴(kuò)張”。②祝寶良、張峰主編:《歐盟地區(qū)政策》,中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社 2005年版,第 81頁(yè)。《羅馬條約》的上述條款被視為歐盟區(qū)域政策的最早源頭。

1973年歐共體委員會(huì)向部長(zhǎng)理事會(huì)提交了《歐洲地區(qū)發(fā)展報(bào)告》并于 1975年 3月獲得批準(zhǔn),從而第一次在歐共體官方文件中正式確立了全面的共同體區(qū)域政策概念,歐共體區(qū)域政策開始逐漸走向成型,1986年《歐洲單一法令》發(fā)布時(shí),“共同體應(yīng)作為協(xié)調(diào)發(fā)展的整體”的基本目標(biāo)被正式確定下來(lái)?！稓W洲單一法令》決定,到 1992年底,實(shí)現(xiàn)商品、服務(wù)、人員和資本自由流動(dòng)的內(nèi)部大市場(chǎng)這一新的一體化目標(biāo),并且通過(guò)加強(qiáng)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聚合,以縮小共同體內(nèi)部的地區(qū)差距?！稓W洲共同體條約》第 130a-e條 (《新歐洲共同體條約》第 158-162條)集中規(guī)定了歐盟區(qū)域政策,明確了協(xié)調(diào)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡發(fā)展為其總目標(biāo),由此引發(fā)了區(qū)域政策的新一輪改革,對(duì)區(qū)域政策的基本原則、結(jié)構(gòu)基金、組織機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了調(diào)整,設(shè)立了專司區(qū)域政策的咨詢機(jī)構(gòu)——區(qū)域委員會(huì) (The Committee of the Regions)。1988年歐盟布魯塞爾首腦會(huì)議決定合并組建“結(jié)構(gòu)基金”(Structural Fund),同時(shí)大幅增加基金份額。③到 1992年,結(jié)構(gòu)基金占整個(gè)共同體預(yù)算的比重已達(dá)到 25.4%,僅次于共同農(nóng)業(yè)政策開支。1992年《馬約》之后歐盟又增設(shè)了“聚合基金”(Cohesion Fund)用于促進(jìn)成員國(guó)的地區(qū)發(fā)展。1993年歐盟的建立更加凸顯了制定和實(shí)施區(qū)域政策的緊迫性。

到 20世紀(jì) 90年代后期,歐盟業(yè)已建立起比較完整的區(qū)域政策體系,然而隨著全球化背景下歐洲一體化進(jìn)程的加速和東擴(kuò)負(fù)面效應(yīng)的日益凸顯,加上近年來(lái)歐洲經(jīng)濟(jì)整合過(guò)程中暴露出的問(wèn)題的增多,使得歐盟區(qū)域政策面臨不少新的挑戰(zhàn):市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使得資本、人力、技術(shù)等生產(chǎn)要素都傾向于那些處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心地帶的地理優(yōu)位地區(qū),這就導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人口、交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施等的高度集中,勢(shì)必進(jìn)一步加大區(qū)域發(fā)展的不平衡,而在歐盟不斷東擴(kuò)的大背景下,這種中心地區(qū)和邊緣地區(qū)發(fā)展不平衡的集散效應(yīng)將更加明顯。此外,以歐洲單一市場(chǎng)和歐洲貨幣聯(lián)盟的建立及其平穩(wěn)運(yùn)行為標(biāo)志的一體化政策議程已經(jīng)極大地削弱了成員國(guó)政府實(shí)施其本國(guó)區(qū)域發(fā)展政策的能力。深化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化迫使成員國(guó)放棄了一些原來(lái)在本國(guó)施行的旨在彌合區(qū)域發(fā)展差距的政策工具,如歐洲經(jīng)貨聯(lián)盟中的歐盟成員國(guó)就不可能通過(guò)匯率管制來(lái)扶持本國(guó)落后地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;在歐盟競(jìng)爭(zhēng)政策框架下,各種形式的用于地區(qū)發(fā)展的政府補(bǔ)貼也被大幅削減。④M.J.Gorge.Euro-coporatism?Interest intermedium in the European Community.London:University Press ofAmerican,1996,p.231.因此,歐盟力圖通過(guò)幫助和扶持歐盟區(qū)域的發(fā)展來(lái)抵消這種自我中心化的傾向(centralising tendencies)。⑤A.Bourned.Regional Europe[A].inMichelle Cini,ed.,European Union Politics,Oxford:Oxford University Press,2003,p.284.1997年的《阿約》也明確規(guī)定了要促進(jìn)地區(qū)均衡可持續(xù)發(fā)展;2003年《歐盟憲法條約草案》及后來(lái)的《里斯本條約》也都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地域聚合”⑥曾令良:《歐洲聯(lián)盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》,武漢大學(xué)出版社 2007年第 1版,第 23頁(yè)。對(duì)于歐洲的重要性。鑒于歐盟各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的差異以及中東歐申請(qǐng)國(guó)的狀況,歐盟委員會(huì)于 1997年 7月提出題為《2000議程》的文件。

二、歐盟區(qū)域政策的運(yùn)行機(jī)制

歐盟區(qū)域政策歷經(jīng)了多次改革,但自 1988年政策改革后確定的制度框架基本保持不變,如確定政策援助的優(yōu)先目標(biāo)、明確政策原則、使用和管理各項(xiàng)財(cái)政基金的程序等。但對(duì)于業(yè)已進(jìn)入深化擴(kuò)大快車道的歐盟而言,整個(gè)聯(lián)盟正面對(duì)著全球化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)加速重組、貿(mào)易日益開放、科技革命和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的興起、人口老齡化以及移民增長(zhǎng)等新的挑戰(zhàn)。為此,2007年歐盟推出了 2007-2013財(cái)政年度新的區(qū)域政策規(guī)劃。下面將以此為基礎(chǔ)分析歐盟區(qū)域政策新的運(yùn)行機(jī)制框架。

第一,關(guān)于歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)定位和主要內(nèi)容。

新時(shí)期歐盟區(qū)域政策的總目標(biāo)是:增強(qiáng)共同體內(nèi)部社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的凝聚力,其途徑之一就是加強(qiáng)對(duì)歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的援助,首先要對(duì)政策的實(shí)施方式加以改良,如提高發(fā)展基金的使用效率等等,最終使落后地區(qū)獲得相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)地位。①European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.p.6.為了加強(qiáng)共同市場(chǎng)的構(gòu)建和推進(jìn)歐洲一體化進(jìn)程,繼續(xù)深化歐盟內(nèi)部的合作與穩(wěn)定,歐盟領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和各成員國(guó)正在努力尋求實(shí)施新的歐盟區(qū)域政策,以便鞏固和擴(kuò)大歐盟一體化的發(fā)展成果。

新的歐盟區(qū)域政策 2007-2013主要由以下部分組成:(1)被定義為一組共同規(guī)則、適用于歐洲區(qū)域發(fā)展基金 (ERDF)、歐盟社會(huì)基金 (ESF)和歐盟聚合基金 (ECF)的一項(xiàng)普遍性規(guī)定 (general regulation)?；诼?lián)盟、成員國(guó)以及地方當(dāng)局管理權(quán)共享的原則,這項(xiàng)規(guī)定為上述基金提供了一套與財(cái)政管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和項(xiàng)目評(píng)估規(guī)范類似的新的項(xiàng)目進(jìn)程。聚合基金主要圍繞三個(gè)優(yōu)先目標(biāo)進(jìn)行組織,即聚合、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力與就業(yè)、歐洲地域合作。(2)關(guān)于各項(xiàng)財(cái)政基金(歐洲區(qū)域發(fā)展基金、歐洲社會(huì)基金、歐洲聚合基金以及入盟前期援助政策工具 (IPA))來(lái)源的規(guī)定。(3)關(guān)于建立一個(gè)跨境機(jī)構(gòu)以實(shí)施合作項(xiàng)目的新的規(guī)定。

共同體的戰(zhàn)略性指南和成員國(guó)相關(guān)的國(guó)家戰(zhàn)略框架是歐盟區(qū)域政策新規(guī)定的主要來(lái)源,它們?yōu)樾碌膮^(qū)域政策提供了戰(zhàn)略層面的維度。成員國(guó)及其地方當(dāng)局同樣享有將共同體的優(yōu)先權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)家和地方層面的優(yōu)先權(quán)的便利,以此來(lái)維護(hù)其民族和地方特性。從另一個(gè)方面講,財(cái)政援助并不是分散化的,而是高度集中于歐盟促進(jìn)增長(zhǎng)和就業(yè)的聯(lián)盟戰(zhàn)略 (《里斯本戰(zhàn)略》)當(dāng)中。其主要的優(yōu)先領(lǐng)域是:研究和技術(shù)開發(fā),創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)精神 (the spirit of enterprise);知識(shí)社會(huì) (knowledge-based society),交通,能源,環(huán)境保護(hù),人力資本投資,就業(yè)市場(chǎng)政策以及提升勞資方的兼容性(worker and business adaptability)。因此,歐盟在很多方面是扮演著一個(gè)貫穿整個(gè)項(xiàng)目的戰(zhàn)略實(shí)施的保證人的角色,以確保上述優(yōu)先性的投資落到實(shí)處。②European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.pp.6-7.

第二,關(guān)于歐盟區(qū)域政策的執(zhí)行體系。

為了保證區(qū)域政策得以有效地貫徹落實(shí),歐盟構(gòu)建了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域政策執(zhí)行體系。在歐洲層面上,歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)都為區(qū)域發(fā)展政策設(shè)置了專門的職能機(jī)構(gòu)和顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。歐盟委員會(huì)內(nèi)設(shè)“區(qū)域政策委員”專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策以及成員國(guó)間聚合方面的事務(wù)。歐盟理事會(huì)內(nèi)則設(shè)有區(qū)域委員會(huì)。歐洲議會(huì)設(shè)有 20個(gè)常設(shè)委員會(huì),其中區(qū)域政策委員會(huì),交通與旅游委員會(huì),環(huán)境、公共衛(wèi)生與消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)等三個(gè)委員會(huì)與區(qū)域政策問(wèn)題密切相關(guān)。值得一提的是,《歐洲聯(lián)盟條約》針對(duì)區(qū)域政策進(jìn)行了重要的機(jī)構(gòu)創(chuàng)新——設(shè)立了區(qū)域委員會(huì)。該委員會(huì)由 317名成員組成,全部來(lái)自歐洲各地區(qū)或者由成員國(guó)政府商同地方當(dāng)局任命。該機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的就是要向布魯塞爾表達(dá)以及通過(guò)歐洲議會(huì)表達(dá)地區(qū)的聲音。但是區(qū)域委員會(huì)的作用十分有限,它沒有實(shí)際的權(quán)力,僅僅是一個(gè)通過(guò)對(duì)其他有權(quán)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響并進(jìn)而影響歐盟立法過(guò)程的咨詢機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)的許多成員都是富有經(jīng)驗(yàn)的本地或地區(qū)的政治家,他們對(duì)于地區(qū)問(wèn)題有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)識(shí)。區(qū)域委員會(huì)的設(shè)立不僅對(duì)在歐盟層面上表達(dá)地區(qū)的聲音具有重要意義,它還為地區(qū)之間的經(jīng)驗(yàn)交流、聯(lián)絡(luò)和互惠互利創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

成員國(guó)政府居于第二個(gè)層級(jí),它們一般在接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策協(xié)調(diào)和整合的同時(shí),也擁有自身的區(qū)域政策,其主要權(quán)力由中央當(dāng)局特別是議會(huì)掌握,議會(huì)負(fù)責(zé)處理所有有關(guān)區(qū)域政策的法律,批準(zhǔn)或否決援助措施、獎(jiǎng)勵(lì)力度、區(qū)域設(shè)計(jì)和分散程度,也包括批準(zhǔn)成立或取消特定管理機(jī)構(gòu)等。歐盟的成員國(guó)也制定了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系,如德國(guó)的憲法、改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的法律等,在促進(jìn)德國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)方面起著關(guān)鍵性作用。德國(guó)的聯(lián)邦憲法規(guī)定,聯(lián)邦政府與州政府之間是一種相互協(xié)調(diào)的關(guān)系,在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中聯(lián)邦政府必須擔(dān)當(dāng)占 50%比重的任務(wù)。根據(jù)改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的法律,德國(guó)制定了“地區(qū)經(jīng)濟(jì)的框架計(jì)劃”,被譽(yù)為德國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“圣經(jīng)”(每年度有一個(gè)框架計(jì)劃),它規(guī)定什么地區(qū)該受援助,援助多少,是憲法精神的具體化?？梢钥闯?德國(guó)政府很少通過(guò)“人治”的政策優(yōu)惠和扶持來(lái)支持區(qū)域發(fā)展,而是一切以法律行事。③趙海峰:《歐洲法問(wèn)題專論》,中國(guó)法制出版社 2007年第 1版,第 124頁(yè)。

處于治理體系第三層級(jí)的是成員國(guó)地方政府,包括各聯(lián)邦國(guó)家的組成部分 (比如德國(guó)的各個(gè)州、英國(guó)的蘇格蘭)、單一制國(guó)家的地方 (比如法國(guó)的科西嘉)以及若干海外飛地 (如法國(guó)的海外省)、特殊區(qū)域 (如德國(guó)東部地區(qū)、丹麥的格陵蘭地區(qū))。成員國(guó)地方政府參與區(qū)域治理的渠道主要有三:一是在地方層次設(shè)立相應(yīng)的區(qū)域政策機(jī)構(gòu);二是多數(shù)成員國(guó)地方政府在歐盟總部布魯塞爾都設(shè)有某種形式的辦事處和代表機(jī)構(gòu);三是如比利時(shí)和德國(guó)官方的規(guī)定,如果歐盟理事會(huì)討論的問(wèn)題屬于其地方政府管轄范圍,則由地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人出席相關(guān)會(huì)議。正如《伯爾納報(bào)告》所指出的那樣:“地方當(dāng)局作為歐盟決策的合法參與者,打破了一種通常的認(rèn)識(shí),即在歐盟只有中央政府才能代表他們的國(guó)家?！雹賁imon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p177.

第三,關(guān)于歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)區(qū)域遴選。

為使區(qū)域政策在縮小地區(qū)差距方面真正發(fā)揮預(yù)期作用,歐盟根據(jù)人均 GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、失業(yè)狀況、地理?xiàng)l件等因素,將優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)地區(qū)劃分為 7大類。(1)促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整。所謂落后地區(qū)一般指人均 GDP低于歐盟平均水平 75%的地區(qū),如法國(guó)的科西嘉和海外省、德國(guó)東部地區(qū)、英國(guó)的北愛爾蘭地區(qū)、意大利南部以及希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙 4國(guó)的大部分地區(qū)。1994年到 1999年期間,結(jié)構(gòu)基金總額為 1414.71億歐洲貨幣單位,其中 68%用于上述地區(qū),受益人口占?xì)W盟總?cè)丝诘?26.6%。(2)幫助工業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型。工業(yè)衰退地區(qū)的主要特征是,工業(yè)部門的失業(yè)率高于歐盟平均水平,并且工業(yè)部門的就業(yè)呈下降趨勢(shì)。在 1994年到 1996年間,結(jié)構(gòu)基金中有 74.21億歐洲貨幣單位用來(lái)資助該地區(qū)。該地區(qū) 1994年到 1999年期間的人口占?xì)W盟總?cè)丝诘?16.3%。(3)與長(zhǎng)期失業(yè)斗爭(zhēng)并提供就職便利,特別是幫助青年人和受勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥的人員解決就業(yè)問(wèn)題,同時(shí)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)男女同工同酬。(4)采取預(yù)防措施,使勞動(dòng)力適應(yīng)工業(yè)結(jié)構(gòu)和新技術(shù)的變化。(5)調(diào)整農(nóng)業(yè)及漁業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)共同農(nóng)業(yè)政策的改革。1994年至 1999年,結(jié)構(gòu)基金中共安排了 64.02億歐洲貨幣單位的資金;2000年至 2004年歐盟的藍(lán)箱、綠箱措施共增加了 27.89億歐元。②王傳麗等:《WTO〈農(nóng)業(yè)協(xié)定〉及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則執(zhí)行評(píng)價(jià) (上)》,《政法論叢》2008年第 5期。(6)開發(fā)脆弱的農(nóng)村地區(qū),推進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣化。1994年到 1999年,該地區(qū)人口占?xì)W盟總?cè)丝诘谋壤秊?8.8%。(7)加快人口密度極低的地區(qū) (每平方公里少于 8人)的發(fā)展,這主要是指芬蘭和瑞典的邊緣地區(qū)。在 1994年到 1999年期間,該地區(qū)人口僅為歐盟總?cè)丝诘?0.4%。③申皓:《試析歐盟地區(qū)政策的演進(jìn)》,《法國(guó)研究》2002年第 2期。歐盟區(qū)域政策實(shí)施所針對(duì)的這些目標(biāo)地區(qū)集中反映了歐盟地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀,很大程度上也說(shuō)明了歐盟內(nèi)部在地區(qū)發(fā)展上的不平衡性,這對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善以及整個(gè)歐盟的社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展無(wú)疑是一個(gè)很大的障礙。

第四,關(guān)于歐盟區(qū)域政策的政策工具。

歐盟通過(guò)實(shí)施包括經(jīng)濟(jì)政策在內(nèi)的一系列措施,在促進(jìn)地區(qū)發(fā)展當(dāng)中發(fā)揮了重要作用,其中最為重要的就是建立了實(shí)施其區(qū)域政策的兩大基金,即歐洲地區(qū)發(fā)展基金 (The European Regional Development Fund)和聚合基金 (Cohesion Fund)。歐洲地區(qū)發(fā)展基金根據(jù)《羅馬條約》于 1975年建立,該基金以共同體預(yù)算的 5%為基礎(chǔ),主要支持結(jié)構(gòu)資金項(xiàng)目,包括對(duì)落后地區(qū)的重建與資助以及對(duì)工業(yè)衰退地區(qū)恢復(fù),英國(guó)是該基金的主要倡導(dǎo)和支持者,主要是因?yàn)橛?guó)在共同體內(nèi)部屬于這種比較落后的地區(qū)。聚合基金是根據(jù) 1992年《馬斯特里赫特條約》建立,主要是促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展及與較貧窮成員國(guó)的環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的措施,該基金以促進(jìn)比較落后的成員國(guó)而不是歐盟內(nèi)部落后地區(qū)為其實(shí)施目標(biāo)。接受該基金的成員國(guó)主要是 GDP不足歐盟平均值 90%的國(guó)家,在 1992年時(shí)是指希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭。但同時(shí)迫切需要該基金援助的還有地中海國(guó)家,它們的受益才能為統(tǒng)一市場(chǎng)的建立掃平更多的障礙。④Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p172.

在歐盟制定的《2000年議程》中,明確規(guī)定了 2000年到 2006年間結(jié)構(gòu)基金預(yù)算總額達(dá) 2630億歐元,占?xì)W盟同期財(cái)政預(yù)算的 1/3左右,惠及歐盟 25%的人口。2005年歐盟布魯塞爾首腦首腦會(huì)議上,歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人最終就 2007年到 2013年中期預(yù)算方案達(dá)成協(xié)議。該預(yù)算總金額為 8600多億歐元,其中大約 3360億歐元 (也就是超過(guò) 1/3的預(yù)算)將用于歐盟區(qū)域政策的實(shí)施。這是自 2004年制憲危機(jī)以來(lái),歐盟在一體化進(jìn)程中取得的難得的勝利成果,將有助于恢復(fù)歐盟對(duì)未來(lái)發(fā)展和進(jìn)一步推進(jìn)一體化的信心。值得注意的是,結(jié)構(gòu)基金和團(tuán)結(jié)基金的來(lái)源是歐盟各成員國(guó)按照其國(guó)民生產(chǎn)總值的一定比例繳納的,并納入歐盟的財(cái)政預(yù)算,也就是說(shuō)各個(gè)成員國(guó)都負(fù)擔(dān)一定份額,但只有被歐盟認(rèn)定的特定區(qū)域才能依一定比例享有使用該基金的資格。比如從 1993年到 1999年七年間,預(yù)算總額達(dá)到 150億埃居 (ECU)的團(tuán)結(jié)基金只有四個(gè)目標(biāo)國(guó):希臘和葡萄牙各占 16%—20%的配額,愛爾蘭占 7%—10%,西班牙占 52%—58%,因此,結(jié)構(gòu)基金和團(tuán)結(jié)基金實(shí)際上是一種以歐盟整體財(cái)政資源來(lái)集中支持最需要資助地區(qū)的援助,而不是“大鍋飯”式的分配,體現(xiàn)了基金使用的“集中原則”和“伙伴關(guān)系原則”。

除了上述兩大基金的財(cái)政手段之外,歐盟區(qū)域政策的政策工具還包括金融手段和行政手段。金融手段主要是指通過(guò)歐洲投資銀行對(duì)落后地區(qū)提供優(yōu)惠貸款,試圖以金融杠桿帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展活力。行政手段主要是指通過(guò)在落后地區(qū)建立有效的法律體系和社會(huì)規(guī)范,強(qiáng)化政府、企業(yè)、工會(huì)和家庭的和諧合作關(guān)系,不斷改革和完善區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu),以改變公共部門慣有的等級(jí)制度和官僚作風(fēng),加強(qiáng)與私人部門的合作,從而使整個(gè)政策的執(zhí)行轉(zhuǎn)向分散決策、建立伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。①祝寶良、張峰主編:《歐盟地區(qū)政策》,中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社 2005年版,第 92-94頁(yè)。

三、歐盟區(qū)域政策的基本原則及其法律文化意涵

歐盟區(qū)域政策機(jī)制作為一個(gè)帶有一定超國(guó)家性的跨國(guó)法律機(jī)制,其運(yùn)行也遵循一般國(guó)際法的基本原則,同時(shí)又兼顧了歐洲一體化的具體情況,從而形成了獨(dú)具特色的運(yùn)行模式,其運(yùn)行的基本原則包括。

(一)伙伴關(guān)系原則 (partnership)

結(jié)構(gòu)基金援助由歐盟委員會(huì)在密切合作的框架下決定,即“伙伴關(guān)系”?；锇殛P(guān)系建立在委員會(huì)和成員國(guó)之間。根據(jù)其國(guó)內(nèi)法規(guī)和實(shí)踐,成員國(guó)自行組織自己的機(jī)構(gòu)和主體,即有能力的地區(qū)、地方、市政當(dāng)局和其他公共機(jī)構(gòu);經(jīng)濟(jì)和社會(huì)伙伴;其他合適的主體代表社會(huì)公民、環(huán)保組織、非政府組織、人權(quán)組織等。每個(gè)成員國(guó)應(yīng)當(dāng)盡可能多地指派各個(gè)層面的代表參與伙伴關(guān)系。伙伴關(guān)系中的各個(gè)“伙伴”必須遵從相應(yīng)的制度、法律和財(cái)政權(quán)限。成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃戰(zhàn)略的各個(gè)階段接納合適的伙伴,特別是相關(guān)地區(qū)的參與。②E uropean Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.pp.27-29.

(二)輔助性原則 (subsidiary)

輔助性原則就是強(qiáng)調(diào)歐盟只在最需要其發(fā)揮作用的層面上展開地區(qū)行動(dòng),因此,成員國(guó)一般將涉及跨國(guó) /跨境的地區(qū)發(fā)展計(jì)劃交由歐盟統(tǒng)籌負(fù)責(zé),而盡可能保有對(duì)其他項(xiàng)目的管理權(quán)限。③曾令良:《歐洲聯(lián)盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》,武漢大學(xué)出版社 2007年第 1版,第 41-42頁(yè)。例如,結(jié)構(gòu)基金的使用并非簡(jiǎn)單地向所有受援落后地區(qū)提供直接財(cái)政援助,受援地方當(dāng)局為了有效實(shí)施結(jié)構(gòu)基金所資助的項(xiàng)目計(jì)劃,必須建立專門的管理與評(píng)估機(jī)構(gòu),并保持與歐盟委員會(huì)的密切聯(lián)系,整個(gè)資助項(xiàng)目的選定、管理、監(jiān)督、評(píng)估、信息交換都涉及歐盟、成員國(guó)政府、地方當(dāng)局的有效互動(dòng),以確保整個(gè)基金的使用符合規(guī)范化和效率要求。

(三)配套原則 (additionality)

配套原則就是指歐盟的財(cái)政援助只能作為落后地區(qū)發(fā)展的輔助性財(cái)政手段,地區(qū)當(dāng)局必須保證一定數(shù)量的財(cái)政支出作為配套資金,而不能完全依賴于財(cái)政援助。由此可見,歐盟各種區(qū)域政策工具的運(yùn)用并非單向的救濟(jì)式的援助,也非中國(guó)式的“開發(fā)式扶貧”,而是需要超國(guó)家機(jī)構(gòu)、成員國(guó)、受援區(qū)域地方當(dāng)局等展開多維互動(dòng)的一個(gè)進(jìn)程,這就折射出歐盟區(qū)域政策的多元性、靈活性和開放性特點(diǎn)。

(四)一致性原則 (consistency)

委員會(huì)和成員國(guó)應(yīng)當(dāng)確保歐盟基金和成員國(guó)的援助符合歐盟政策。這種一致性應(yīng)在歐盟戰(zhàn)略指導(dǎo)意見、國(guó)家戰(zhàn)略參考框架、操作性規(guī)劃中特別說(shuō)明。

(五)比例原則 (proportionality)

歐盟委員會(huì)和成員國(guó)采取的方法會(huì)根據(jù)成員國(guó)對(duì)歐盟的財(cái)政交納不同而有所區(qū)別。同樣,對(duì)這些成員國(guó)實(shí)施的評(píng)估以及歐盟委員會(huì)對(duì)規(guī)劃監(jiān)管委員會(huì)的參與度也有所不同?？偟脑瓌t是,對(duì)歐盟財(cái)政貢獻(xiàn)大的成員國(guó),使用基金的自主權(quán)更大,這個(gè)原則兼顧了超國(guó)家主義與政府間主義的平衡。

(六)規(guī)劃原則 (programming)

結(jié)構(gòu)基金的目標(biāo)追求體現(xiàn)在跨年度規(guī)劃體系中,這一體系包括戰(zhàn)略優(yōu)先、管理過(guò)程、決策機(jī)制和各個(gè)階段的財(cái)政組織。歐盟自 1988年地區(qū)政策改革以來(lái),堅(jiān)持 7年為一個(gè)規(guī)劃期,對(duì)地區(qū)政策的設(shè)計(jì)、管理和資金安排均按中長(zhǎng)期規(guī)劃思路進(jìn)行,這樣可以充分確定政策的穩(wěn)定性、透明度和可預(yù)見性。

上述歐盟區(qū)域政策的基本原則是對(duì)歐盟法律原則的一種具體闡釋和注解,體現(xiàn)了“公平、凝聚與趨同”的價(jià)值理念,而這些基本原則之所以能夠在歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)整合的進(jìn)程中存續(xù)并且發(fā)揮作用,是與歐洲特定的法律文化背景分不開的。正如“歐盟之父”讓·莫內(nèi) (Jean Monnet)曾經(jīng)指出的那樣:“歐洲的聯(lián)合……引入了新的制度化方法,這種方法長(zhǎng)久地改變著國(guó)家和人之間的關(guān)系”,“當(dāng)國(guó)家和人接受了共同的規(guī)則和共同的制度并確保其應(yīng)用時(shí),他們相互之間在行為上就會(huì)發(fā)生變化,這是文明本身的發(fā)展過(guò)程”。①J e anMonnet:A Ferment of Change,The European Union,Readings on Theory and Practice of European Integration,Edited byBrent F.Nelsen&Alexander C-G.Stubb,Lynne Rienner Publishers,Inc.1994,p.21.因此,深入挖掘這些原則背后的法律文化意涵,是我們正確分析歐盟區(qū)域政策的必要途徑。

法國(guó)大革命時(shí)期提出“博愛”的口號(hào),即社會(huì)正義是一個(gè)實(shí)質(zhì)平等的問(wèn)題。如果自由僅僅局限在要求國(guó)家的不作為方面,這種對(duì)自由的保障顯然是不充分的。真正的自由還應(yīng)該包括實(shí)現(xiàn)人格自由發(fā)展的各種現(xiàn)實(shí)條件,如經(jīng)濟(jì)條件。按照洛克的觀點(diǎn),私有財(cái)產(chǎn)既是自由的基礎(chǔ),也與自由互為因果,沒有財(cái)產(chǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由,沒有自由無(wú)法獲得財(cái)產(chǎn),即使有了也會(huì)得而復(fù)失。西方古老的法律諺語(yǔ)同樣認(rèn)為,“無(wú)財(cái)產(chǎn)即無(wú)人格”。一個(gè)沒有財(cái)產(chǎn)滿足自身生存發(fā)展需要的人很難真正享有人的尊嚴(yán)、獲得人的地位,而且其作為人的權(quán)利和利益更容易受到來(lái)自強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)或人物的侵害。黑格爾進(jìn)而認(rèn)為,財(cái)產(chǎn)即是自由的“外在形式”。因而,法治國(guó)家的任務(wù)不應(yīng)僅僅是為個(gè)人的自由空間提供法律的保證,還在于解決物質(zhì)上也是實(shí)質(zhì)上的財(cái)產(chǎn) (自由)分配問(wèn)題。就此意義而言,法治國(guó)家不僅要確保私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯,而且,更應(yīng)實(shí)現(xiàn)“各盡所能,按勞分配”的正義原則,努力尋求個(gè)人財(cái)產(chǎn)的擴(kuò)大。正義是一個(gè)涵攝極廣的倫理范疇,為每一個(gè)社會(huì)、每一個(gè)時(shí)代所關(guān)注。經(jīng)濟(jì)倫理的正義價(jià)值最為突出的莫過(guò)于如何實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的公平合理分配,在國(guó)家和地區(qū)層面上則是經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,使各國(guó)家和地區(qū)都能獲得并享受到發(fā)展帶來(lái)的利益和好處。這種思想或者價(jià)值在《歐洲社會(huì)憲章》(1996年)等歐洲人權(quán)法律文件當(dāng)中得到了體現(xiàn)。②參見Jo Shaw,LAW OF THE EUROPEAN UN ION,3rd edition,Palgrave PublishersLtd,2000.

作為一個(gè)當(dāng)今世界建制最為成熟的區(qū)域性共同體,歐盟要求成員國(guó)妥善地分配公共物品,甚至自身直接提供和分配公共物品,來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利得以在更高的層次上實(shí)現(xiàn)。具體而言,在歐盟的框架之下,其所力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的發(fā)展權(quán)包括三個(gè)層次:微觀層面通過(guò)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與增長(zhǎng)并參與《歐洲人權(quán)公約》而實(shí)現(xiàn)個(gè)人的發(fā)展權(quán);中觀層面通過(guò)區(qū)域政策來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟內(nèi)某些地區(qū)的發(fā)展權(quán);宏觀層面通過(guò)洛美協(xié)定、科托努協(xié)定等國(guó)際協(xié)定實(shí)現(xiàn)有關(guān)國(guó)家的發(fā)展權(quán)。③何志鵬:《歐盟體制內(nèi)的發(fā)展權(quán)》,《當(dāng)代法學(xué)》2007年第 1期,第 92頁(yè)。因此,歐盟正是秉承歐洲法律文化中的這種思想或價(jià)值,在其區(qū)域政策的構(gòu)建和實(shí)施當(dāng)中努力尋求地區(qū)發(fā)展的均衡與和諧。

四、歐盟區(qū)域政策的實(shí)施及其制度困境

從歐共體成立到歐盟誕生,其區(qū)域政策經(jīng)歷了提出、改革、配套、完善的漸進(jìn)過(guò)程,產(chǎn)生了積極的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。1986年到 1996年的十年間,25個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人均 GDP從居歐盟平均水平的 52%增長(zhǎng)到59%,10個(gè)最貧窮地區(qū)從歐盟平均水平的 41%上升到 50%,10個(gè)最富裕地區(qū)與 10個(gè)最貧窮區(qū)域的比例由于 3.7倍下降到 3.1倍。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的大背景下,歐盟區(qū)域政策明顯地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。④European Commission:Working for the Regions.Office forOfficial Publications of the European Communities,2001.當(dāng)然,盡管采取了相應(yīng)的措施,歐盟地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀仍然不盡人意,特別是近些年歐盟擴(kuò)大后,這一問(wèn)題的嚴(yán)重性更加凸顯,一方面這與成員國(guó)原來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān),另一方面也與各個(gè)國(guó)家對(duì)新的歐盟大環(huán)境的適應(yīng)有關(guān)系。

其一,區(qū)域政策機(jī)制在不同成員國(guó)的實(shí)施如何實(shí)現(xiàn)公正。區(qū)域政策實(shí)施初期的一個(gè)重要文件是 1988年共同體理事會(huì)的結(jié)構(gòu)基金指令(修改版)。指令將整個(gè)共同體區(qū)域劃分成需要援助的地區(qū)和不需要援助的地區(qū)以及需要哪些援助的地區(qū)。第 1條確立了若干目標(biāo),其中最為重要的目標(biāo)是:促進(jìn)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些地區(qū)包括:希臘、愛爾蘭、葡萄牙、英國(guó)、意大利以及西班牙的部分地區(qū)。同時(shí),也包括整個(gè)東歐。其他條款則針對(duì)相關(guān)國(guó)家的落后工業(yè)或者落后農(nóng)業(yè)而制定。德國(guó)具有雙重身份:援助者和被援助者。基金分配政策因此遭到質(zhì)疑:按照指令的區(qū)劃,至少有 51%的聯(lián)盟公民居住在被援助地區(qū)。再者,收入差別很大。西愛爾蘭和葡萄牙居民的平均收入僅為德國(guó)漢堡和法國(guó)巴黎一帶的居民收入的 1/6。同時(shí),基金的來(lái)源問(wèn)題也成為一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。對(duì)歐盟預(yù)算的最大貢獻(xiàn)者始終是德國(guó),其貢獻(xiàn)率在整個(gè)上世紀(jì) 90年代的大部分時(shí)間里都超過(guò)了其 GDP的 6%,以致于德國(guó)近年來(lái)也因其對(duì)歐盟預(yù)算的巨大支出產(chǎn)生了抱怨。⑤Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p179.這種缺乏共同體精神的做法,很大程度上是有害的,特別是隨著歐盟的疆界已經(jīng)擴(kuò)大到了更為貧窮的東歐國(guó)家,歐盟如何擴(kuò)大其財(cái)政來(lái)源并實(shí)現(xiàn)公平均衡分配的問(wèn)題將變得更為突出。

其二,區(qū)域政策機(jī)制在成員國(guó)的不同區(qū)域和地方之間如何實(shí)現(xiàn)公正。雖然歐盟區(qū)域政策的實(shí)施主要依賴聯(lián)盟的層面推動(dòng),但并不意味著歐盟包攬全部的相關(guān)權(quán)限。區(qū)域政策特別是規(guī)劃原則上靠聯(lián)盟和成員國(guó)兩個(gè)層面來(lái)實(shí)施和推動(dòng),執(zhí)行則主要仰仗成員國(guó)。聯(lián)盟支持成員國(guó)的政策并用基金政策協(xié)調(diào),但是地區(qū)發(fā)展與地區(qū)利益密切相關(guān),各地區(qū)也通過(guò)不同的方式對(duì)基金援助和歐盟區(qū)域政策的實(shí)施施加影響?，F(xiàn)在歐洲許多國(guó)家屬于聯(lián)邦性質(zhì),在某些情況下,地區(qū)特性變得比民族特性更為突出。在西班牙,加泰羅尼亞從 1979年起實(shí)施自治,為歐洲其他地區(qū)提供了協(xié)調(diào)發(fā)展的范例;在比利時(shí),繁榮的弗朗德勒希望和處于深刻危機(jī)中的講法語(yǔ)的瓦隆地區(qū)分開;在意大利,北方聯(lián)盟力求使本國(guó)最富的地區(qū)擺脫南部貧窮各省的負(fù)擔(dān)。①[法 ]德尼茲·加亞爾、貝爾納代特·德尚等:《歐洲史》,蔡鴻濱等譯,海南出版社 2002年第 1版,第 610頁(yè)。類似的地區(qū)因素?zé)o不對(duì)歐盟區(qū)域政策的實(shí)施產(chǎn)生重大影響。

其三,區(qū)域政策機(jī)制在不同的政策領(lǐng)域和援助項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)合理布局。由于歐盟區(qū)域政策的涉及領(lǐng)域廣泛,一些政策規(guī)模大、目標(biāo)積極,更多的則注重社會(huì)因素,比如在歐盟區(qū)域政策的執(zhí)行過(guò)程中,結(jié)構(gòu)基金的撥付和使用往往與與國(guó)土規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、旅游資源開發(fā)、水資源利用甚至于促進(jìn)就業(yè)、保護(hù)少數(shù)族裔文化等議題相結(jié)合,因此,區(qū)域政策往往被賦予了“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地域聚合”的意義。在《單一歐洲法令》中,有關(guān)區(qū)域政策的措施被歸類在《羅馬條約》“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聚合”的條款之下,在其修正案中又被冠以“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與地域的聚合”的名稱。②曾令良:《歐洲聯(lián)盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》,武漢大學(xué)出版社 2007年第 1版,第 45-46頁(yè)。就其本意而言,“聚合”一詞含義比較籠統(tǒng),涵蓋范圍更廣泛,囊括了人民生活水準(zhǔn)的均等化、有效的就業(yè)和其他社會(huì)公共內(nèi)容。因此,單獨(dú)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策無(wú)法涵蓋上述目標(biāo),區(qū)域協(xié)調(diào)與聚合才是歐盟區(qū)域政策的應(yīng)有之意。因此,歐盟區(qū)域政策除了關(guān)注現(xiàn)實(shí)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距之外,還需要著眼于區(qū)域的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力,它與傳統(tǒng)的由政府通過(guò)收入再分配和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)聚合的目標(biāo)是有差異的,也是歐盟區(qū)域政策區(qū)別于一般意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的特殊性所在。歐盟 2007-2013財(cái)政年度的區(qū)域政策規(guī)劃已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn),有關(guān)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、區(qū)域發(fā)展與就業(yè)、歐盟內(nèi)部跨境區(qū)域合作以及歐盟與地中海、亞洲地區(qū)等大洲之間的“區(qū)域間主義”(inter-regionalis m)也已被提上日程。③參見 European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries and Official Texts,Luxemburg:Office for Official Publications of the European Communities,2007.第一部分 1.2“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力與就業(yè)”,1.3“歐洲地區(qū)合作目標(biāo)”有關(guān)論述。

盡管如此,歐盟區(qū)域政策的整體思路和方向無(wú)疑是正確的,即合理分配有限資源,盡可能地縮小地區(qū)差距,在歐盟范圍內(nèi)最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這不僅是歐盟區(qū)域政策的邏輯起點(diǎn),也是歐盟區(qū)域政策法律體系的價(jià)值所在。

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1003—4145[2010]05—0075—07

2010-03-09

李道剛,男,山東大學(xué)法學(xué)院教授、法學(xué)博士,主要從事國(guó)際法學(xué)、人權(quán)與憲政理論研究。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)