西部生態(tài)環(huán)境治理的路徑選擇
——以生態(tài)文明為視角

張軍馳，樊志民

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院， 陜西 楊凌 712100）

西部生態(tài)環(huán)境治理的路徑選擇
——以生態(tài)文明為視角

張軍馳，樊志民

（西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院， 陜西 楊凌 712100）

生態(tài)文明是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志。生態(tài)環(huán)境治理是直接關(guān)系西部開(kāi)發(fā)中經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工程。西部開(kāi)發(fā)10年來(lái)，在國(guó)家政策、法律、財(cái)力和物力等多方面巨大支持下取得了巨大成就,但西部生態(tài)環(huán)境依然面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。解決之策是以生態(tài)文明為理念，以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以公眾為推動(dòng)力，完善西部生態(tài)環(huán)境治理體系,實(shí)現(xiàn)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)文明；可持續(xù)發(fā)展；環(huán)境治理

眾所周知，區(qū)域是一個(gè)國(guó)家的組成單元，是國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，各個(gè)區(qū)域因其自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和環(huán)境等方面的特殊性，存在著經(jīng)濟(jì)區(qū)位和生態(tài)區(qū)位差異。一定區(qū)域的環(huán)境容量和資源的人口承載力是有限度的，人口的數(shù)量一旦超過(guò)了區(qū)域的生態(tài)承載能力，勢(shì)必會(huì)引起人地關(guān)系的失調(diào)、對(duì)資源的掠奪性開(kāi)發(fā)和環(huán)境的破壞，出現(xiàn)生態(tài)危機(jī)和生態(tài)災(zāi)難?！拔覀儾灰^(guò)分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們?！保?］根據(jù)有關(guān)學(xué)者關(guān)于生態(tài)經(jīng)濟(jì)類型的研究，生態(tài)環(huán)境建設(shè)和改善是西部地區(qū)在未來(lái)可持續(xù)發(fā)展中的主要貢獻(xiàn)內(nèi)容。西部生態(tài)環(huán)境治理有其鮮明的地域范圍和特征，在整個(gè)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理的基礎(chǔ)上，對(duì)西部生態(tài)環(huán)境治理實(shí)施多系統(tǒng)管理，有利于實(shí)現(xiàn)西部生態(tài)治理目標(biāo)。

一、生態(tài)環(huán)境治理是西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工程

在中國(guó)歷史上，雖然地理意義上的西部概念多有變動(dòng)，但西部的穩(wěn)定和發(fā)展卻始終直接關(guān)系國(guó)家的繁榮富強(qiáng)、長(zhǎng)治久安，關(guān)系各族人民的幸福安寧、和睦親善［2］。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)西部開(kāi)發(fā)十年來(lái)，在國(guó)家政策、法律、財(cái)力和物力等多方面巨大支持下，西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就。實(shí)施西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，對(duì)促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，為21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興都產(chǎn)生了重大影響。由于資源稟賦、地理?xiàng)l件和社會(huì)歷史等多方面原因，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的東、中部和西部發(fā)展差距明顯，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與東、中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)懸殊。西部地區(qū)盡管土地資源豐富，但大多地處山區(qū)，自然條件普遍較差，水資源極度短缺，水土流失嚴(yán)重，草地、林地資源遭受嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境仍然面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。西部地區(qū)保持良好的生態(tài)環(huán)境，是西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，更是整個(gè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。西部生態(tài)環(huán)境狀況的好壞，直接影響西部地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程，而且對(duì)東部和中部也會(huì)產(chǎn)生影響，最終影響到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全局。在西部開(kāi)發(fā)和科學(xué)發(fā)展觀的歷史大背景下，西部生態(tài)環(huán)境治理還面臨著諸多亟待改進(jìn)的內(nèi)容，西部地區(qū)必須把生態(tài)環(huán)境安全放在更加突出的地位，必須立足西部地區(qū)的實(shí)際情況，以生態(tài)文明為理念，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加重視人與資源的關(guān)系，更加重視人與生態(tài)的關(guān)系，更加重視人與自然的和諧，努力探索在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中開(kāi)展西部生態(tài)環(huán)境治理，促進(jìn)西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前西部生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是當(dāng)前西部地區(qū)面臨的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題，是我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的重要內(nèi)容，也是迫切需要根本治理的問(wèn)題，它關(guān)系全國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，關(guān)系整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。西部開(kāi)發(fā)十年來(lái)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得了巨大成就，但形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。

（一）西部水資源嚴(yán)重短缺

西部水資源總量15000億立方米，占全國(guó)總量的55.66%，但分布不均，南多北少，其中西南占西部總水量的82%。從總體上看，除四川盆地等少數(shù)地區(qū)外，西部大部分地區(qū)水資源短缺。加之對(duì)水資源的不合理開(kāi)發(fā)利用，江河斷流、湖泊和水庫(kù)萎縮干涸、冰川和雪線后退等問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)。

（二）森林生態(tài)系統(tǒng)失衡，生物多樣性受到嚴(yán)重破壞

《中國(guó)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2005》的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，西部森林生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)數(shù)量型增長(zhǎng)與質(zhì)量型下降并存。一是天然林面積下降，人工林、經(jīng)濟(jì)林面積增加。近10年來(lái)，西部地區(qū)(不含西藏、云南、重慶和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))森林面積和森林覆蓋率增幅分別達(dá)到8.27%和12.75%，但森林活立木總蓄積量和單位面積活立木蓄積量降幅分別達(dá)18.96%和25.14%，經(jīng)濟(jì)林面積大幅度增長(zhǎng)，增長(zhǎng)幅度達(dá)62.96%，而天然林、防護(hù)林的面積卻分別下降了14.49%和51.07%。二是林齡結(jié)構(gòu)不合理。西部地區(qū)以幼齡林和中齡林分布面積最多，分別占西部林地總面積的33.5%和32.2%；過(guò)熟林面積僅占林地總面積的7.9%；近熟林和成熟林面積占林地總面積的12.9%和13.5%。

（三）西部水土流失和沙化問(wèn)題仍然突出

西部地區(qū)目前仍是我國(guó)水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)，水土流失面積達(dá)104.7萬(wàn)平方公里，占全國(guó)水土流失面積的80%以上，水土流失率達(dá)15.15%。土地荒漠化加劇使得沙塵暴源區(qū)不斷擴(kuò)大，加劇了沙塵暴發(fā)生的頻率和強(qiáng)度。目前，全國(guó)荒漠化土地262.2萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的27.3%，超過(guò)全國(guó)現(xiàn)有耕地面積。全國(guó)每年新增荒漠化面積的90%以上在西部。西部地區(qū)沙化耕地和沙化草地的面積呈持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，并且面積大、分布廣，治理難度大。西北及內(nèi)蒙古6省區(qū)是我國(guó)荒漠化最嚴(yán)重地區(qū)，荒漠化總面積達(dá)188萬(wàn)平方公里，占全國(guó)荒漠化面積的71.7%。

三、西部生態(tài)環(huán)境治理中存在的問(wèn)題和不足

回顧西部開(kāi)發(fā)十年來(lái)的生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，不難看出政府在環(huán)境政策和法律制定、公眾環(huán)境參與等方面還存在著許多亟待完善的內(nèi)容。

（一）環(huán)境政策滯后

我國(guó)環(huán)境治理經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，并不斷趨于完善的過(guò)程。環(huán)境政策在整個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)和改善中發(fā)揮了重要作用。1983年環(huán)境保護(hù)上升為國(guó)家的基本國(guó)策，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性?！邦A(yù)防為主、防治結(jié)合”等一系列環(huán)境政策成為指導(dǎo)我國(guó)環(huán)境治理的綱領(lǐng)性文件。西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施十年來(lái)，從很大程度上改變了西部貧窮落后的面貌，但同時(shí)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題直接影響著西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境治理取得的成果，隨著開(kāi)發(fā)進(jìn)程的加快而喪失，邊治理邊破壞的狀況直接影響到西部生態(tài)環(huán)境治理的效果。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)家的環(huán)境政策明顯滯后，給環(huán)境治理帶來(lái)了許多不利影響。在西部開(kāi)發(fā)中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，沒(méi)有明確的目標(biāo)和協(xié)調(diào)一致的措施，同時(shí)難以保證政策的公平性和公開(kāi)透明，在西部開(kāi)發(fā)中有關(guān)水土流失的環(huán)境政策、水資源政策、“三廢”的環(huán)境政策等不能很好地銜接，直接影響了西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善。環(huán)境政策的滯后性，已經(jīng)成為制約西部生態(tài)環(huán)境治理的重要因素。

（二）法律制度落后

作為國(guó)家法律制度的重要組成部分，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律還存在著許多不適應(yīng)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：國(guó)家現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)不夠配套，有的單行法尚無(wú)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；地方環(huán)境立法不成體系，發(fā)展明顯滯后，立法內(nèi)容上照搬國(guó)家的多、創(chuàng)新的少，缺乏地方特色和針對(duì)性，特別是對(duì)當(dāng)?shù)赝怀龅哪承┉h(huán)境問(wèn)題，也未在地方立法中作出相應(yīng)的規(guī)定；立法體系不合理，處于環(huán)境保護(hù)法律體系核心地位的環(huán)境保護(hù)基本法，名不副實(shí)；現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題比較突出，其中包括基本法與單行法、單行法與實(shí)施細(xì)則、國(guó)家法與地方法以及環(huán)境法與其他相關(guān)法之間，均存在著不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題，某些方面的規(guī)定甚至相互矛盾和沖突；環(huán)境資源法中的不少規(guī)定過(guò)于原則和抽象，操作性不強(qiáng)，與實(shí)際脫節(jié)等。法律制度作為強(qiáng)制性制度，對(duì)規(guī)范和保障西部開(kāi)發(fā)行為，保護(hù)西部生態(tài)環(huán)境治理成果具有無(wú)可替代的作用，建立健全法律制度是西部生態(tài)環(huán)境治理的重要內(nèi)容。

（三）公眾參與缺位

隨著可持續(xù)發(fā)展理念的不斷普及和西部大開(kāi)發(fā)的深入推進(jìn)，在西部生態(tài)環(huán)境治理中建立公眾參與機(jī)制，成為當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)西部環(huán)境法制建設(shè)的重要內(nèi)容。世界環(huán)保事業(yè)的最初推動(dòng)力量來(lái)自公眾，沒(méi)有公眾參與就沒(méi)有環(huán)境運(yùn)動(dòng)［3］。公眾參與是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是增?qiáng)環(huán)境決策合法性和正當(dāng)性的需要，是協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系、預(yù)防環(huán)境糾紛的有效手段，是完善政府決策科學(xué)化的重要手段，也是社會(huì)民主的充分體現(xiàn)［4］。我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境治理中的公眾參與，無(wú)論是程序性規(guī)定，還是實(shí)體方面的規(guī)定，都難以與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)。公眾的環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)、環(huán)境權(quán)利不夠明晰、權(quán)利缺乏保障等，是造成西部生態(tài)環(huán)境不斷惡化的重要原因。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理未能成為自覺(jué)行動(dòng)，作為生態(tài)環(huán)境治理的重要主體，公眾參與缺位的現(xiàn)實(shí)是西部生態(tài)環(huán)境治理中面對(duì)的又一個(gè)亟待完善的內(nèi)容。

四、以生態(tài)文明為理念完善西部生態(tài)環(huán)境治理

生態(tài)文明是對(duì)農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的反思和超越，是人類文明進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的標(biāo)志。它體現(xiàn)了人與自然和諧共生、以人為本的生態(tài)價(jià)值觀。建設(shè)生態(tài)文明就是要形成資源節(jié)約和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式和消費(fèi)模式。生態(tài)文明是可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志，它強(qiáng)調(diào)人與自然的整體和諧，致力于實(shí)現(xiàn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)文明所具有的整體觀、協(xié)調(diào)觀、公平觀等特征，調(diào)節(jié)著人與人、人與社會(huì)的關(guān)系，而且也調(diào)節(jié)著人與自然的道德關(guān)系，調(diào)節(jié)著人的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。西部生態(tài)環(huán)境治理取得成功，在很大程度上取決于建立一套適合于西部生態(tài)治理的制度體系，只有把以生態(tài)文明為理念貫穿到整個(gè)法律政策的制定上，在西部開(kāi)發(fā)中才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善。應(yīng)該看到，西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系初具規(guī)模的條件下進(jìn)行的，在生態(tài)治理實(shí)踐中，各種利益主體的行為、不同領(lǐng)域的開(kāi)發(fā)保護(hù)內(nèi)容等都會(huì)遇到許多新情況、新問(wèn)題，現(xiàn)有的政策、法律制度必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，綜合運(yùn)用多系統(tǒng)管理，才是解決西部生態(tài)治理中有效“制度供給”的落腳點(diǎn)和根本出路，才是解決西部生態(tài)環(huán)境治理的有效途徑。

（一）以政府為主導(dǎo)完善西部生態(tài)環(huán)境治理

當(dāng)前，面對(duì)西部脆弱的生態(tài)環(huán)境與落后的生態(tài)意識(shí)，在開(kāi)發(fā)與治理、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、保護(hù)和治理與經(jīng)費(fèi)短缺、保護(hù)和開(kāi)發(fā)系統(tǒng)行為的要求與落后的管理水平的矛盾面前，作為生態(tài)環(huán)境治理主體的政府，應(yīng)該充分發(fā)揮政府治理的能力，樹(shù)立政府在生態(tài)治理中的主體地位［5］。政府的主導(dǎo)地位，對(duì)于完善西部生態(tài)環(huán)境治理具有無(wú)法替代的作用。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行由政府為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)，政府已經(jīng)成為環(huán)境治理的最主要主體，發(fā)揮著巨大的作用。在西部開(kāi)發(fā)中，政府理應(yīng)發(fā)揮更大優(yōu)勢(shì)，在政策制定、法律制度建設(shè)等方面，履行生態(tài)環(huán)境治理的義務(wù)，妥善處理人與自然的關(guān)系，保持生態(tài)平衡、維護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明。

以政府為主導(dǎo)，就是要完善西部生態(tài)環(huán)境政策法律體系，主要是通過(guò)政策制定、環(huán)境立法、嚴(yán)格執(zhí)法、營(yíng)造和培育良好的法治環(huán)境和文化來(lái)構(gòu)建西部生態(tài)治理保障體系。由于對(duì)生態(tài)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，與西部開(kāi)發(fā)相關(guān)的政策法律制度不夠健全，民族地區(qū)的群眾法治觀念淡薄，這些問(wèn)題都給西部的生態(tài)治理帶來(lái)了許多難以想象的困難和阻力，必須建立一整套有關(guān)防沙治水、防治生態(tài)破壞的政策法律體系，只有依法治理、嚴(yán)格執(zhí)法、運(yùn)用法律的手段才能從根本上改變西部生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)山川秀美、人與自然和諧相處的西部地區(qū)的宏偉目標(biāo)。

以政府為主導(dǎo)，就必須完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三方面可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展原則在決策上的制度化、具體化，是在決策之初即將環(huán)境因素納入決策過(guò)程中，在政府決策、計(jì)劃、規(guī)劃等決策中充分考慮環(huán)境影響和環(huán)境的承受能力，以環(huán)境保護(hù)為中心，使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的平衡關(guān)系得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。政府生態(tài)環(huán)境治理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，以行政手段為主要方式，它的權(quán)威性，勢(shì)必要求在西部開(kāi)發(fā)中，無(wú)論是環(huán)境政策制定還是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法，都以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)思想，開(kāi)展公眾環(huán)境教育、完善環(huán)境管理體制、提高環(huán)境管理水平、促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善。

（二）以市場(chǎng)為基礎(chǔ)完善生態(tài)環(huán)境治理

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，已經(jīng)成為我們時(shí)代的主旋律和行動(dòng)指南，是我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)努力奮斗的目標(biāo)。在西部開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的主體資格和活動(dòng)方式需要法律確認(rèn)和指引，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的正當(dāng)利益需要法律保護(hù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序需要法律維護(hù)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要法律規(guī)范和保障。從本質(zhì)上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。沒(méi)有好的法治環(huán)境，市場(chǎng)主體的獨(dú)立性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性、政府行為的規(guī)范性和市場(chǎng)秩序的有序性都難以保證。生態(tài)資源具有典型的公共物品屬性，因而存在著大量的“公共領(lǐng)域”。在西部開(kāi)發(fā)中自然資源出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)主體不明、產(chǎn)權(quán)安排不合理、產(chǎn)權(quán)制度缺位等問(wèn)題，不利于生態(tài)環(huán)境治理。我國(guó)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞包括兩大類：一類是自然資源或生態(tài)系統(tǒng)的破壞，主要是盲目開(kāi)發(fā)土地、掠奪自然資源導(dǎo)致的嚴(yán)重后果；另一類是環(huán)境污染，主要是企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的破壞。引入市場(chǎng)機(jī)制，可以更好地明確與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的資源的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，開(kāi)展平等競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，這是改善西部生態(tài)環(huán)境的基本取向。西部生態(tài)環(huán)境治理，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，在生態(tài)環(huán)境治理中引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)志和認(rèn)證制度，在稅收、信貸等方面實(shí)行優(yōu)惠政策，促進(jìn)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展壯大，使企業(yè)主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)在西部開(kāi)發(fā)中生態(tài)環(huán)境得到有效改善［6］。

（三）以公眾為推動(dòng)力完善生態(tài)環(huán)境治理

現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志是公眾能夠廣泛參與各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的管理。公眾參與是公眾對(duì)政治生活、社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的參與。1998年歐洲環(huán)境部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)的《奧胡斯公約》對(duì)“公眾”一詞作了界定:一個(gè)或多個(gè)自然人、法人以及其他依法成立的組織和團(tuán)體。環(huán)境保護(hù)中的公眾參與就是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾以各種方式參與與環(huán)境利益相關(guān)的社會(huì)活動(dòng)，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。環(huán)境的公共性、環(huán)境問(wèn)題的公害性、環(huán)境保護(hù)的公益性決定了環(huán)境治理一定要有公眾的參與[7]。隨著西部開(kāi)發(fā)的不斷推進(jìn)與西部基礎(chǔ)條件的不斷完善，政府的角色應(yīng)該發(fā)生轉(zhuǎn)變，主要依靠公眾參與推動(dòng)西部生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)持久進(jìn)行。我國(guó)憲法和相關(guān)法律對(duì)公眾的環(huán)境參與權(quán)利做了規(guī)定，但這些規(guī)定基本上是口號(hào)性的，帶有很強(qiáng)的宣示意義，并沒(méi)有對(duì)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的保障機(jī)制作出具體的制度安排，導(dǎo)致了享有的權(quán)利不能順利實(shí)現(xiàn)。只有通過(guò)健全和完善權(quán)利保障機(jī)制，才能使公眾在生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中發(fā)揮更大作用。首先要大力培育法治環(huán)境，提高公眾的環(huán)保意識(shí)。要多渠道和多層次地進(jìn)行環(huán)保宣傳教育，使各界充分了解環(huán)境保護(hù)的意義，認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題不僅是政府和社會(huì)的責(zé)任，而且是與每個(gè)公眾的生活及其切身利益息息相關(guān)的事情，環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)。其次是相關(guān)法律法規(guī)的完善，主要是通過(guò)立法，進(jìn)一步明確各項(xiàng)環(huán)境權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)公眾參與生態(tài)治理的法律基礎(chǔ)和根本保證，要使他們?cè)诰S護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益時(shí)有法可依，能夠更好地參與保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)。另外就是要在實(shí)體法、程序法和各項(xiàng)環(huán)境管理制度中具體規(guī)定參與環(huán)境保護(hù)的途徑、形式和程序等問(wèn)題，使參與環(huán)境保護(hù)成為可行和易操作的行為，降低參與的門檻，實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的民主化。西部生態(tài)環(huán)境治理要積極培育公眾的生態(tài)意識(shí)，發(fā)揚(yáng)環(huán)境民主，實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策的民主化和科學(xué)性，以公眾為推動(dòng)力更好地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理活動(dòng)的深入開(kāi)展。

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972.

[2]夏勇.論西部大開(kāi)發(fā)的法治保障[J].法學(xué)研究，2001，（2）：19—20.

[3]潘岳.環(huán)境保護(hù)與公眾參與［J］.理論前沿，2004，（6）：12—13.

[4]陳潤(rùn)羊，花明.論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2008，（2）：21—23.

[5]楊溪.我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境治理主體的相關(guān)問(wèn)題分析［J］.理論導(dǎo)刊，2006，（5）：48—49.

[6]劉志仁.西部環(huán)境治理與綜合生態(tài)系統(tǒng)管理［J］.學(xué)術(shù)交流，2007，（9）：98—99.

[7]汪來(lái)杰.公共服務(wù)中的公民參與問(wèn)題分析[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，（5）：67—70.

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1007－905X（2010）06－0217－03

2010-09-11

陜西省社會(huì)科學(xué)界2009年重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目（2009C057）

1.張軍馳（1979— ），男，寧夏銀川人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院博士研究生；2.樊志民（1957— ），男，陜西洛川人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村社會(huì)發(fā)展研究。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

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