吏員制度與兩漢政治

趙光懷

（臨沂師范學(xué)院傳媒學(xué)院，臨沂山東276005）

吏員制度與兩漢政治

趙光懷

（臨沂師范學(xué)院傳媒學(xué)院，臨沂山東276005）

兩漢時期吏與官相通，吏員可通過各種途徑升遷為國家正式官員，使?jié)h代官員具有豐富的基層工作經(jīng)驗與較強施政的能力，確保了官員的高素質(zhì)；吏員在漢代行政信息系統(tǒng)中扮演著重要的角色，是行政信息網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，是漢代實現(xiàn)社會控制的重要保障。漢代吏員由各級行政長官自行辟除，分曹治事，使各級政府組成一個較為嚴(yán)密的行政運作系統(tǒng)，對漢代地方政治產(chǎn)生了重要影響。

吏員；漢；政治

吏員指由各級行政長官自行聘用的行政人員，漢代一般稱掾?qū)?、掾史、掾吏等，隋唐以后則通稱胥吏。吏員是漢代官僚機構(gòu)的基本組成人員，在秦漢政治、行政制度中占有重要的地位。秦漢時期的吏員與隋唐以后的胥吏有很多不同之處，其社會地位與社會影響亦不可同日而語。在秦漢政治舞臺上吏員占有舉足輕重的地位，對漢帝國的政治產(chǎn)生了重要影響。

一

兩漢是我國專制主義官僚體制的確立與初步發(fā)展時期，其各項制度都與其后的社會發(fā)展階段表現(xiàn)出不同的特點。就吏員制度而言，兩漢時期表現(xiàn)出的最大特點就是吏與官相通，為吏者可通過各種途徑升遷，從而成為國家正式官員，甚至成為公卿名臣，此即學(xué)界所謂的“吏道”。而漢代以后，“吏道”漸窄，士人由“吏道”升遷的機會愈來愈少，直至隋唐以后，“吏道”逐漸退出歷史舞臺（元朝是個例外）。秦漢這種吏與官相通的制度，對秦漢政治產(chǎn)生了極其重要的影響。

首先，吏與官相通，對于大多數(shù)士人而言，為吏幾乎成為為官入仕的必要途徑，無論其才華、聲譽如何高，必須從基層吏員干起，東漢以后甚至還規(guī)定地方舉薦、中央銓選的人才，必須有一定期限的吏員資歷。這樣，就有效地保證了地方上和基層的人才需求，他們不僅能有效地佐助地方官員進(jìn)行治理，還往往能以身作則，造福一方，教化一方。與后世相比，漢代地方吏員隊伍，確實是人才輩出，其中出現(xiàn)的大批循“吏”即充分證明了這一點。后世吏與官隔絕，有才能之人幾乎完全被科舉之途所吸納，極少有充胥吏者，導(dǎo)致地方政府中人才匱乏。清人錢大昕看到了這一點，對此已有論述：“漢之三老、嗇夫，志行猶著者，可累擢至大官，故賢才恒出其中，郡縣掾吏亦然。今雖欲重其選，而若輩本無出身之路，地方官又?jǐn)?shù)凌辱之，其愿充者不過奸猾無恥之徒而已，安能佐縣令之治哉。”[1]284在錢大昕看來，后世地方吏員素質(zhì)之低下及人才之匱乏，關(guān)鍵原因就在于為吏者無升遷之希望。

其次，兩漢時期，吏員只要勤于職守，才能出眾，就有許多“擢至大官”的機會。因此，無論是物質(zhì)利益的驅(qū)動（在官僚社會中，官位與物質(zhì)利益往往是成正比的），還是個人價值的追求（在士人心目中，人生價值的實現(xiàn)也常以官位為尺度），都要求士人在吏員職位上認(rèn)真工作，恪盡職守，這或許就是漢世多良“吏”的內(nèi)在原因吧。隋唐以后，官、吏之位如自天隔，吏員“無出身之路”，社會地位極低，幾乎完全喪失了漢代吏員那樣的人生抱負(fù)與自尊自愛。屬于胥吏流品者，無論如何有才德，仍還是胥吏，個人努力已沒有任何意義，他們常極力追逐私利，吏往往與“利”聯(lián)系在一起，淪為為士人所不齒、為社會所詬病的一個階層。其地位愈低，意志愈消沉，人生價值愈是扭曲，自甘墮落，形成惡性循環(huán)，以致胥吏之害成為社會的一大痼疾。后世的這種胥吏之病主要是由仕進(jìn)制度造成的，與個人品行并無多大關(guān)聯(lián)，正如錢穆所說：“此乃法病，非人病。”[2]漢代雖然也有胥吏之害，但問題還不是很嚴(yán)重，而且，多與個人品行相關(guān)，并不完全是制度性的問題。而后世胥吏之害則主要為制度性的問題，將二者完全比附是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

復(fù)次，將吏員資歷作為任官擇人的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，使多數(shù)官員都具備了處理行政事務(wù)的實踐經(jīng)驗與基層工作經(jīng)歷，官員們熟知國家政令、行政規(guī)程與社會狀況，對其仕宦與施政具有十分重要的作用，無疑也是提高官員隊伍的素質(zhì)的一種重要方法。生于經(jīng)學(xué)極盛時代的王充也不得不承認(rèn)“文吏”以事長的現(xiàn)實，晉時甚至出現(xiàn)了“徒三十年看儒書，不如一詣習(xí)主簿”[1]859之諺語，說明時人已認(rèn)識到了實踐經(jīng)驗對行政官員的重要性。

從總體情況看，漢代官員的素質(zhì)之高在中國歷史上是絕無僅有的，這與這種吏與官相通的人事制度是密不可分的。中國歷代學(xué)者對漢制多極力推崇，其中一個重要的方面就是漢代的選舉與人事制度。隋唐以后，科舉制成為人才選拔的基本方式。相對漢代選官和人事制度而言，科舉制最大的優(yōu)勢在其制度化、客觀性與相對的公平性等方面，科舉制的出現(xiàn)無疑是歷史進(jìn)步的表現(xiàn)，但科舉制與漢代選官制相比也有其局限性的一面，其最大的弊端就是科舉出身的官員實踐經(jīng)驗不足，不懂行政技術(shù)，缺乏處理復(fù)雜行政事務(wù)的能力。尤其是明清八股取士后，官員因嚴(yán)重脫離社會現(xiàn)實而極其缺乏實際從政能力，以致不得不將行政事務(wù)交由幕僚與胥吏處理，造成吏與幕僚共天下的局面。顧炎武對此曾作過精辟的論述，茲錄于下：

是漢時縣令多取郡吏之尤異者，是以習(xí)其事而無不勝之患。今則一以畀之初釋褐之書生，其通曉吏事者十不一二，而軟弱無能者且居其八九矣。又不擇其人之材，而以探籌投鉤為選用之法，是以百里之命付之阘葺不材之人，既以害民，而卒至于自害。于是煩劇之區(qū)遂為官人之陷阱，而年年更代，其弊益深而不可振矣。然漢時之吏多通儒術(shù)，故張敞得而舉之，宣帝得而用之。今天下之儒非儒，吏非吏，則吾又不識用之何從也。[1]296-297

二

兩漢時期的吏員在漢代行政信息系統(tǒng)中一直扮演著重要的角色，是行政信息網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。信息在行政運作中占有十分重要的地位，是行政決策的基礎(chǔ)，也是上級控制下級、實現(xiàn)社會控制的重要依據(jù)。信息系統(tǒng)的暢通與否，在一定程度上決定了政治的興衰成敗。漢代盡管還沒有現(xiàn)代信息的概念，然而卻有很強的信息觀念。劉邦的軍隊初入咸陽，諸將皆爭走金帛財務(wù)之府以分之，而獨蕭何先收秦丞相御史府律令圖書藏之。其實，蕭何所做的工作就是亡秦信息搜集和保存的工作，為劉邦贏得楚漢戰(zhàn)爭的勝利及漢初的有效統(tǒng)治提供了寶貴的信息資源，發(fā)揮了十分關(guān)鍵性的作用。司馬遷在《史記·蕭相國世家》中對蕭何的這一舉動給予很高的評價：“漢王所以具知天下戶口多少，強弱之處，民所疾苦者，以何具得秦圖書也?！薄痘茨献印ぶ餍g(shù)訓(xùn)》講得更明確：“人主深居隱處，幃幕之外，目不能十里之前，耳不能聞百步之外，天下之物，無不通者。其灌輸之者，大而斟酌之者，眾也?！?/p>

漢帝國建立以后，在當(dāng)時技術(shù)手段十分落后的前提下，要實現(xiàn)對社會的有效控制，要達(dá)到對天下事“無不通”的狀態(tài)，制定切合時宜的統(tǒng)治方針、政策，保持信息渠道的暢通十分必要。漢代建立了較為健全的多渠道、多方位的信息系統(tǒng)，其行政信息主要來自各級官員的奏疏以及郡國上計吏、刺史州牧、使者及民間上書者，共同構(gòu)成信息系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，各級吏員、基層鄉(xiāng)官部吏是整個信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)和主要信息源，他們直接與社會接觸，往往能得到大量的第一手材料，信息更可靠，因此在整個信息系統(tǒng)中占有十分重要的地位。此外，由于漢代政治機構(gòu)尚簡，政府正式官員較少，許多具體的信息搜集、整理和匯報傳達(dá)工作只能交由吏員來負(fù)責(zé)。

上計制度是漢代最基本的信息傳遞方式之一，通過上計吏，全國各地的耕地、戶口、墾田、社會治安等狀況綜合匯集到中央。漢制規(guī)定：縣道上計于郡國，郡國上計于中央?！独m(xù)漢書·百官五》本注曰：“（縣道）秋冬集課，上計于所屬郡國?！焙鷱V注曰：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿?！狈驳蹏芸刂频牡胤?，均須上計，計吏的本職工作主要是向朝廷匯報地方治理狀況的籍簿表冊，但上計吏員亦可將在地方獲得的其他信息及時向朝廷傳輸。上計吏員來自全國各地，因此其信息從地域上講是全部漢帝國。另外，這些吏員來自地方，身份較低，對社會狀況、民間疾苦、地方治績等，掌握第一手材料。朝廷對上計吏員所帶來的信息也比較重視，皇帝常親自召見計吏，如宣帝嘗“召使丞相御史問郡國上計長吏守丞以政令得失”[3]3627。《漢舊儀》載，哀帝元壽二年（公元前1年），“郡國守長史上計事畢，遣公（大司徒）出庭，上親問百姓疾苦”[4]3561。建武中，光武帝嘗召見諸郡計吏，“問其風(fēng)土及前后守令能否”。

信息系統(tǒng)的完備不僅是中央政府獲取基層信息及施政的依據(jù)，對地方各級政府與各級行政官員同樣具有十分重要的意義。漢代官員為流官，且已實行了較嚴(yán)格的回避制，長吏多非本地人，不熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，在信息方面自然有很大的局限性。漢代吏員與行政長官又兼有師友、智囊的關(guān)系，所有吏員均是長吏的信息來源。長吏到任后，往往先通過吏員了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土民情等各種社會狀況。成帝時，孫寶為京兆尹數(shù)月，即敕東部督郵：“今日鷹隼始集，當(dāng)順天會取奸惡，以成嚴(yán)霜之誅，掾部渠有其人乎?”[3]3259長吏通過吏員或親自巡行而掌握有關(guān)轄區(qū)內(nèi)的各種信息，是一項必需的工作。吏員是否能向長吏及時準(zhǔn)確地提供信息，對長吏，尤其是那些即任時間較短的長吏，具有十分重要的意義。謝承《后漢書》記載，史弼為郡功曹時，“承前太守宋沂穢濁之后，悉條諸生聚斂奸吏百余人，皆白太守，掃跡還縣”[4]2108。史弼所提供的這些信息對新太守與當(dāng)?shù)匦姓o疑具有關(guān)鍵性的意義。

各級吏員除其本職工作外，往往還是長吏耳目，向長吏提供各種信息。魏相為丞相時，“敕掾史案事郡國及休告從家還至府，輒白四方異聞，或有逆賊風(fēng)雨災(zāi)變，郡不上，（魏）相則奏言之”[3]3141。可見，魏相是十分注意利用吏員收集四方信息的。陳寵為司徒掾時，“勤心物務(wù)，數(shù)為（司徒鮑）昱陳當(dāng)世便宜”[4]1548。所謂“勤心物務(wù)”者，顯然包括信息的收集、匯報。地方官員也很注意利用吏員收集信息。嚴(yán)延年為太守時，厚遇掾?qū)偃绻侨猓虼恕爸蜗聼o隱情”，即信息渠道完全暢通，嚴(yán)延年遂以能稱[3]3669。

吏員以外，以三老為首的鄉(xiāng)官部吏也是地方政府信息系統(tǒng)的重要組成部分。鄉(xiāng)官部吏處于整個官僚隊伍的最下層，生活于民眾之中，對社會的了解和信息的掌握是最直接的，可以看做整個信息系統(tǒng)的末梢。鄉(xiāng)官之下，又有里正、什長、伍長?！独m(xù)漢書·百官五》曰：“鄉(xiāng)置有秩、三老、游徼，郡所署，秩百石，掌一鄉(xiāng)。其鄉(xiāng)小者，縣置嗇夫一人。皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品。三老掌教化……游徼掌徼循，禁司奸盜。”[4]3624所謂“知民善惡，為役先后，知人貧富，為賦多少”等，其實都是關(guān)于鄉(xiāng)里社會的信息收集、整理工作。可見，漢代鄉(xiāng)官雖有分工，但都負(fù)有信息收集的職能。封建國家對地方進(jìn)行控制、治理的基本依據(jù)，都是來自地方各級行政組織逐級匯報的信息資料。

為了保持信息渠道的暢通與信息系統(tǒng)的正常運行，漢代對蔽匿信息、歪曲信息的行為有嚴(yán)厲的處罰措施。宣帝在黃龍元年（公元前49年）的詔書中，針對地方上計簿不實的情況，詔令“御史察計簿，疑非實者，按之，使真?zhèn)挝鹣鄟y”[3]273。景帝時，晁錯為御史大夫，認(rèn)為袁盎受吳金錢，為其蔽匿，言其不反，欲治袁盎[3]2273。顯然，蔽匿信息是有罪的。安帝時，陳忠曾上奏：“自今強盜為上官若它郡所亂覺，一發(fā)，部吏皆正法，尉貶秩一等，令長三月奉（俸）贖罪?！盵4]1559這顯然也是針對各級官吏隱匿盜賊、信息的欺謾行為而議定的處罰措施。

三

吏員在秦漢地方政治、行政制度中占有重要的地位，對地方政治產(chǎn)生了極為重要的影響，與漢代地方政治之關(guān)系至為重要。

首先，漢代各級地方政府中，吏員分曹治事，職責(zé)分明，各司其責(zé)，組成一個較為嚴(yán)密的行政運作系統(tǒng)。同時，因為吏員有明確的分工和職責(zé)，長吏便可以因材授職，有利于提高地方政府的行政效率。關(guān)于漢代地方政府中吏員分曹情況，前人已有較為詳細(xì)的論述，本文不再重復(fù)。這種分工精細(xì)明確的諸曹是漢代地方政府的主要職能部門，在地方政治中發(fā)揮著重要的作用。嚴(yán)耕望在評價漢代地方政治時說：

而郡府縣廷之內(nèi)部組織則極為嚴(yán)密。內(nèi)置諸曹，分職極細(xì)；外置諸尉，星羅弈布。而重刑罰，每置獄丞；重教育，則有學(xué)官；至于農(nóng)林畜牧工礦諸務(wù)，各置專署，為之董理。又綱以道路，節(jié)以亭侯，務(wù)交通以便軍政，因亭吏（應(yīng)為鄉(xiāng)亭之吏）而治里落。秦漢時代，中國始?xì)w一統(tǒng)，其組織之嚴(yán)密已臻此境，居今思惜不得不深服先民之精思密劃。[5]4

嚴(yán)耕望對秦漢地方行政組織給予極高的評價，在其諸理由中，也率推地方政府分曹治事之制。嚴(yán)耕望的觀點難免有夸大失實之嫌，這也是中國歷代史家在研究秦漢史時常陷入的一個誤區(qū)，不過，就秦漢時期的地方組織而言，其精密程度與合理化程度確實達(dá)到了當(dāng)時條件下所能達(dá)到的最高水平，在現(xiàn)實中也顯示出其不凡的社會功效。當(dāng)然，其鄉(xiāng)官部吏也是整個地方組織系統(tǒng)中不可分割的一部分，是地方政府在基層的延伸，共同構(gòu)成一個較為嚴(yán)密的行政網(wǎng)絡(luò)與社會控制系統(tǒng)。

其次，漢代吏員制度有利于發(fā)揮地方政府的積極性和能動性?？な菨h代最重要的一級地方政府，郡守全面負(fù)責(zé)一郡之行政、司法、軍事等各項事務(wù)，郡丞雖為朝廷命官，而實際并沒有什么職權(quán)，在政府中的地位甚至還不如吏員重要。強汝詢在其《漢州郡縣吏制考》卷上中對此有精辟的論述，并結(jié)論曰：“然則太守所不任者蓋徒署文書，權(quán)任反不如功曹、主簿，故兩漢為郡丞而有聞?wù)呱跎??！笨の緞t主要負(fù)責(zé)軍事方面的事務(wù)，較少參與地方之政事，雖偶有強梁者，終不多見。因此，漢代郡守職責(zé)極廣，權(quán)力極大，為一郡之元首，以至?xí)r人常視郡為邦國[6]。這也是漢代地方施政的一個基本原則，難怪宣帝曾感嘆，“與我共此（天下）者，其唯良二千石乎”。令長職權(quán)雖不如郡守，但亦無異于一縣之元首?？梢哉f，漢代推行的是以郡守、縣令為首長的地方行政長官負(fù)責(zé)制，這實際上是中央與地方的一種權(quán)力分配模式。漢代這種權(quán)力分配是比較科學(xué)的，在保證中央集權(quán)的條件下，最大限度地發(fā)揮了地方的積極性和能動性，這也是歷代史家對漢制備加推崇的一個主要原因。嚴(yán)耕望在評論漢代政治時也首推此點：“然全國百郡，大小得中，財力足以自給，軍力足維治安，其權(quán)之重，其力之強，推行郡務(wù)固有余，謀叛中央則不足；故郡守得專制一方，而中央無強藩之懼?！盵5]3-4

漢代的這種地方行政制度頗與其吏員制度有關(guān)。嚴(yán)耕望說：“漢世各級地方政府，唯長官除自中央；故監(jiān)官長吏得諳習(xí)物情，因地敷治，責(zé)績下吏，垂拱總成；以中央集權(quán)之形式，宏地方自治之實效。”[5]358嚴(yán)先生地方自治之說，筆者雖未敢茍同，但他的這些論斷無疑還是有很大啟發(fā)意義的。漢代地方各級政府之吏員由行政長官自行辟除，而且，無論是從現(xiàn)實中還是從社會輿論上，都要求吏員要絕對服從、忠實于其辟主，長吏對吏員有絕對的駕馭能力與控制權(quán)。這樣，地方行政長官在治理郡縣時較少受鉗制，避免了地方權(quán)力的分割。地方行政長官往往以吏員為腹心，吏員不僅是行政長官施政的執(zhí)行者與爪牙，還是行政長官的基本參議人員，這也是漢代郡縣長官重用吏員而排斥丞、尉的主要原因。因此，漢代地方政府實際上是以守令為元首、吏員為基本人員的行政組織模式，這種類型的地方政府在漢代確實發(fā)揮了積極的作用。

當(dāng)然，基于行政長官與吏員的這種關(guān)系而構(gòu)建起來的地方政府，也有其潛在的弊端。吏員對長官的絕對忠誠和長官對吏員的絕對控制，對君主和中央政權(quán)來說，顯然是一種離心力量。當(dāng)社會政治發(fā)生動蕩，或中央失控時，這種類型的地方政府極易形成地方割據(jù)勢力，東漢末年的大動蕩及東漢的滅亡，已充分印證了這一點。

[1]顧炎武.日知錄集釋[M].長沙：岳麓書社，1994.

[2]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001：36.

[3]班固.漢書[M].北京：中華書局，1962.

[4]范曄.后漢書[M].北京：中華書局，1965.

[5]嚴(yán)耕望.中國地方行政制度史：甲部上卷[M].臺北：“中央研究院”歷史語言所，1990.

[6]楊鴻年.漢魏制度叢考[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1985：275-275.

The Relation between the System of Clerk and Politics in H an Dynasty

ZHAO Guang-huai
（Linyi Teachers’University，Linyi 276005，China）

The clerks can be promoted to officials in some ways，and the officials usually went down to the grass-roots unit and had high ability.The clerks played an important role in the system of administrative information that ensured the gov- ernment dominating the whole country.The clerks were selected by the officials themselves and worked in several departments， so the local government had an administrative operation system that deeply affected the local administration.

clerk；Han Dynasty；politics [責(zé)任編輯 許 昌]

K234

A

1000-2359（2010）05-201442-04

趙光懷（1971-），男，山東濟寧人，臨沂師范學(xué)院傳媒學(xué)院教授，歷史學(xué)博士，主要從事先秦秦漢史研究。

2010－06－17