高校教師流動(dòng)過程涉及法律問題的思考

黑建敏

高校教師流動(dòng)過程涉及法律問題的思考

黑建敏

(河南師范大學(xué),河南新鄉(xiāng) 453007)

高校教師流動(dòng)是人才市場(chǎng)化背景下的一種必然現(xiàn)象,尤其是目前高校人事制度改革深化過程中交織著《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施,使得高校教師流動(dòng)過程涉及的法律關(guān)系更為復(fù)雜。如何謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)教師流動(dòng)過程中涉及的各種法律問題,確保學(xué)校和當(dāng)事人的合法權(quán)益,是學(xué)校人力資源主管部門依法管理的重要內(nèi)容之一,也是人事工作者適應(yīng)新形勢(shì)所必須思考的問題。

高校教師;流動(dòng);法律問題

一、目前高校教師流動(dòng)的背景

高校教師流動(dòng),尤其是主要按照教師自己意愿的流動(dòng),是人才市場(chǎng)下的一種正常人員流動(dòng)現(xiàn)象,國(guó)內(nèi)真正出現(xiàn)較大規(guī)模和范圍的高校教師流動(dòng)現(xiàn)象的,是在上世紀(jì)90年代末全國(guó)高校開始人事分配制度改革以后。因?yàn)檫@次改革在賦予高校充分的用人自主權(quán)的同時(shí),也賦予了高校職工充分的擇業(yè)自主權(quán),學(xué)校與職工之間是一種完全平等基礎(chǔ)上的雙向選擇關(guān)系。與此同時(shí),與聘任有關(guān)的政策和行政法規(guī)也陸續(xù)出臺(tái),尤其是從2008年1月1日開始實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》,從法律層面對(duì)員工和用人單位的用工關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范,使得高校教師流動(dòng)既涉及學(xué)校的規(guī)章制度,又涉及國(guó)家的行政法規(guī),還涉及到國(guó)家的法律,共同構(gòu)成目前高校教師流動(dòng)的政策背景和法律背景。

(一)高校用人自主權(quán)不斷落實(shí),教師擇業(yè)自主權(quán)逐步保障

高校用人自主權(quán)是一種法定權(quán)力,包含在辦學(xué)自主權(quán)之中。1999年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)高等教育法》賦予高校充分的辦學(xué)自主權(quán),規(guī)定“高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則,自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備”,“高等學(xué)校的教師的聘任,應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則,由高等學(xué)校校長(zhǎng)與受聘教師簽訂聘任合同”。

教師的擇業(yè)自主權(quán)也是一種法定權(quán)力。擇業(yè)自主權(quán)是一種與人身有關(guān)的自由權(quán)?！稇椃ā返谌邨l規(guī)定,“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯”,即公民的人身自由權(quán)非經(jīng)過法定程序不得剝奪。在《憲法》賦予公民的人身自由權(quán)中,當(dāng)然包含擇業(yè)自主權(quán)。同時(shí),教師擇業(yè)自主權(quán)在《高等教育法》中得到了進(jìn)一步的確認(rèn),第四十八條規(guī)定了高校教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方平等自愿的原則,就排除了學(xué)校用單方面規(guī)定的行政手段制約或限制教師流動(dòng)的可能性。

以上述法律規(guī)定為依據(jù),自上世紀(jì)90年代末開始的全國(guó)范圍的高校人事分配制度改革,將聘任制的法律規(guī)定付諸實(shí)施,高等學(xué)校一改傳統(tǒng)的身份管理模式,轉(zhuǎn)而逐步采用崗位管理模式,按照學(xué)校教學(xué)、科研和管理的需要設(shè)置崗位,明確崗位職責(zé)和上崗條件,面向社會(huì)公開招聘,然后與受聘者簽訂合同。高校教師在這一過程中也得到了充分的擇業(yè)自主權(quán),可以按照自己的意愿選擇自己喜歡的工作崗位。但是這一階段的問題也比較多,主要表現(xiàn)形式是人員流動(dòng)的無(wú)序性帶來的教師與學(xué)校之間的矛盾和沖突所形成的一系列法律問題。這種無(wú)序性的根源來自兩個(gè)方面,一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人才單位所有體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的人才市場(chǎng)化過渡的環(huán)節(jié)不完善,是一種“硬著陸”而不是一種“軟著陸”;二是人才市場(chǎng)還不完善,包括市場(chǎng)主體資格的確認(rèn)機(jī)制、人員流動(dòng)的規(guī)則系統(tǒng)、相關(guān)的社會(huì)保障體系等,還沒有完全建立。

(二)與教師流動(dòng)有關(guān)的制度、行政法規(guī)和法律體系在進(jìn)一步完善中

按照約束效力從低到高的順序,與教師流動(dòng)有關(guān)的制度、行政法規(guī)和法律體系包括三個(gè)層次。

高等學(xué)校制定的規(guī)章制度:學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展對(duì)人才的需要,制定的一系列教師的培養(yǎng)、引進(jìn)、調(diào)出等方面的規(guī)章制度。這些規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是立足學(xué)校的需要,因而不同學(xué)校之間針對(duì)同一種情形的規(guī)定差別會(huì)非常大。目前高等學(xué)校在行使法律賦予的用人自主權(quán)時(shí),存在著不同程度地?cái)U(kuò)大權(quán)利內(nèi)涵、縮小義務(wù)內(nèi)涵的現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)權(quán)利濫用現(xiàn)象,在人員的流動(dòng)中產(chǎn)生一系列法律問題。

政府主管部門的規(guī)章:主要是人事部和教育部針對(duì)國(guó)家事業(yè)單位關(guān)于人事制度改革的文件規(guī)定。對(duì)高等學(xué)校來說,主要包括中共中央組織部、人事部、教育部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》的通知(人發(fā)[2000]59號(hào)),國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》(國(guó)辦發(fā)〔2002〕35號(hào))。

法律:主要包括《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》。

在這樣一個(gè)由制度、規(guī)章和法律組成的體系中,幾乎涵蓋了教師流動(dòng)過程中遇到的各種情形,但問題出現(xiàn)在這些制度、規(guī)章和法律的一致性方面,即針對(duì)同一種情形會(huì)有不同的規(guī)定和要求,當(dāng)教師流動(dòng)過程中出現(xiàn)與學(xué)校的糾紛時(shí),雙方會(huì)各自尋找對(duì)自己有利的政策和法律依據(jù),人為地給教師的流動(dòng)增加了難度。

二、引進(jìn)教師過程涉及的法律問題

高校在引進(jìn)教師過程涉及的法律問題,一般表現(xiàn)為兩個(gè)方面。

(一)引進(jìn)對(duì)象提供虛假材料問題

這是比較普遍的一個(gè)問題,由于各學(xué)校在引進(jìn)人才時(shí),都規(guī)定了必要的“入門條件”,有的人為了能夠達(dá)到這些入門條件,不惜采用偽造材料的方式,企圖用虛假的手段騙取用人單位的認(rèn)可。如果用人單位在簽訂聘任協(xié)議之前發(fā)現(xiàn)問題,處理過程比較簡(jiǎn)單,及時(shí)終止談判即可;如果簽訂聘任協(xié)議以后發(fā)現(xiàn)問題,處理過程會(huì)相對(duì)復(fù)雜。

如果當(dāng)事人提供虛假應(yīng)聘材料,使用人單位在不明真相的基礎(chǔ)上與其簽訂了聘任協(xié)議,當(dāng)用人單位發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相后,有過類似經(jīng)歷學(xué)校的做法是終止合同,解除聘任關(guān)系。這是有充分法律依據(jù)的,《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華人民共和國(guó)合同法》都有相關(guān)的規(guī)定,前者規(guī)定,“采取欺詐、威脅等手段訂立的勞動(dòng)合同”是無(wú)效合同;后者規(guī)定,“一方以欺詐、脅迫的手段訂立的合同”是無(wú)效合同。同時(shí)由于一方的違法行為給對(duì)方造成經(jīng)濟(jì)損失的,還應(yīng)該依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

(二)引進(jìn)對(duì)象與原單位人事關(guān)系未結(jié)問題

這是目前人才引進(jìn)過程中一個(gè)非常普遍的問題,在無(wú)序流動(dòng)的人員中,相當(dāng)部分人是從原單位不辭而別的,要么與原單位的合同沒有履行完畢,要么與原單位的費(fèi)用沒有結(jié)算,即在與原單位存在未盡義務(wù)的情況下,跳槽到一個(gè)新的單位。在這種情況下,如果原單位追究當(dāng)事人的法律責(zé)任,新的接收單位也要承擔(dān)連帶責(zé)任。

《勞動(dòng)合同法》第九十一條規(guī)定,“用人單位招用與其他用人單位尚未解除或者終止勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者,給其他用人單位造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”。因此,許多單位在接收新成員尤其是有過工作經(jīng)歷的成員時(shí),為避免卷入將來可能的法律糾紛,在簽訂合同時(shí)都要特別注明“此前應(yīng)聘者的所有行為由本人負(fù)責(zé)”,這是法律意識(shí)增強(qiáng)的表現(xiàn),也是人才市場(chǎng)規(guī)范化程度不斷提高的標(biāo)志。

三、教師流出學(xué)校過程涉及的法律問題

這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的問題,一是學(xué)校規(guī)定的流出條件合法性問題,二是流動(dòng)者流動(dòng)行為的合法性問題。

(一)學(xué)校規(guī)定的流出條件合法性問題

人才市場(chǎng)化給高等學(xué)校穩(wěn)定高層次人才帶來了前所未有的壓力,當(dāng)國(guó)家事業(yè)單位人事制度改革深化到以聘任制為基本的用工方式時(shí),這種壓力會(huì)進(jìn)一步加大。國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見》(國(guó)辦發(fā)〔2002〕35號(hào))明確規(guī)定,事業(yè)單位實(shí)行聘任制,雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上雙向選擇,單位沒有理由用行政命令的方式限制職工的合理流動(dòng)。于是高等學(xué)校開始放棄“堵”的留人方式,轉(zhuǎn)而采用有限制條件的人員流動(dòng)方式,即用學(xué)校的規(guī)章制度約束人員的流動(dòng)。這些條件中絕大部分是合法的,但也存在少部分條件違法或違反政策規(guī)定的現(xiàn)象。常見的約束條件包括:

(1)服務(wù)期問題。這是目前絕大多數(shù)學(xué)校規(guī)定的控制人員流動(dòng)的條件,其種類一般包括五種:

——引進(jìn)人員基本服務(wù)期。這是雙方協(xié)商確定的服務(wù)期,由于學(xué)校為引進(jìn)的人才提供了一定的住房和經(jīng)濟(jì)方面的支持,因而要求對(duì)方服務(wù)一定的時(shí)間。這是一種合理合法的規(guī)定,只要雙方協(xié)商一致,確定后對(duì)雙方都有約束力。

——定向或委托培養(yǎng)服務(wù)期。這是學(xué)校接受在職職工攻讀學(xué)位的申請(qǐng),同意承擔(dān)其上學(xué)期間的學(xué)費(fèi)、工資和其他方面的支出,要求對(duì)方在完成學(xué)業(yè)后回校服務(wù)一定的期限,這是完全符合法律規(guī)定的約定,達(dá)成的協(xié)議對(duì)雙方有效。

——脫產(chǎn)進(jìn)修服務(wù)期。這是一種類似定向或委培的服務(wù)期,由于學(xué)校承擔(dān)了職工進(jìn)修期間的工資和學(xué)費(fèi),當(dāng)然要求進(jìn)修者回校服務(wù)一定的時(shí)間。

——骨干教師服務(wù)期。這是針對(duì)被評(píng)為省級(jí)和校級(jí)骨干教師的職工規(guī)定的一種服務(wù)期,由于學(xué)校對(duì)骨干教師提供了特殊的待遇,包括經(jīng)費(fèi)方面的支持,因而要求對(duì)方服務(wù)一定的期限。只要在骨干教師申報(bào)前學(xué)校提出明確約定,申請(qǐng)者又認(rèn)可的,是符合法律規(guī)定的。

——職稱服務(wù)期。這是目前最具爭(zhēng)議的一種服務(wù)期,由于在評(píng)職稱的過程中基本上都存在指標(biāo)數(shù)少于申報(bào)者人數(shù)的情況,因而不少學(xué)校把職稱的指標(biāo)數(shù)當(dāng)做一種資源來利用,規(guī)定申報(bào)者在申請(qǐng)之前做出承諾,一旦評(píng)上職稱,就要在學(xué)校服務(wù)一定的期限。從形式上看,這似乎是雙方一種自愿的約定,實(shí)際上存在學(xué)校濫用管理權(quán)的問題。職稱是一種學(xué)術(shù)水平的評(píng)價(jià),與服務(wù)期無(wú)關(guān),只要是單位職工,只要學(xué)術(shù)水平達(dá)到一定要求,就可以正常參評(píng)職稱。一旦因?yàn)榇隧?xiàng)服務(wù)期引發(fā)爭(zhēng)議而走上法庭,制定者是沒有正當(dāng)法律依據(jù)的。

(2)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償問題

學(xué)校的違約賠償常常和服務(wù)期聯(lián)系在一起,采用的原則通常是補(bǔ)償性和懲罰性相結(jié)合,即在返還學(xué)校投入的資金作為補(bǔ)償后,還要另外付出懲罰性的金額。

經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中的懲罰性原則值得商榷。

《勞動(dòng)合同法》關(guān)于違約金的規(guī)定,只支持補(bǔ)償性原則,不支持懲罰性原則。該法第二十二條規(guī)定,“勞動(dòng)者違反服務(wù)期約定的,應(yīng)當(dāng)按照約定向用人單位支付違約金。違約金的數(shù)額不得超過用人單位提供的培訓(xùn)費(fèi)用。用人單位要求勞動(dòng)者支付的違約金不得超過服務(wù)期尚未履行部分所應(yīng)分?jǐn)偟呐嘤?xùn)費(fèi)用”。但是,如果職工與學(xué)校約定有競(jìng)業(yè)限制條款時(shí),職工支付違約金的標(biāo)準(zhǔn)則是雙方約定的,因?yàn)榈诙龡l規(guī)定“勞動(dòng)者違反競(jìng)業(yè)限制約定的,應(yīng)當(dāng)按照約定向用人單位支付違約金”。由此可見,《勞動(dòng)合同法》中的懲罰性原則實(shí)施只存在于有競(jìng)業(yè)限制條款的情形。

懲罰性原則可以在《合同法》中找到依據(jù)。該法第一百一十四條規(guī)定,“當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金,也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法”。這也是高校在制定違約金規(guī)定時(shí)的法律依據(jù)。

現(xiàn)在的問題集中在《勞動(dòng)合同法》與《合同法》關(guān)于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中的懲罰性原則的差異上。按照我國(guó)法律體系實(shí)施過程中特別法優(yōu)于普通法的基本原則,《合同法》是普通法,是適用于各類合同的一般法律規(guī)定,《勞動(dòng)合同法》是特別法,僅僅適用于勞動(dòng)合同的情形,因此,當(dāng)二者在懲罰性原則上出現(xiàn)不一致時(shí),應(yīng)該以《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定為準(zhǔn),即職工對(duì)學(xué)校進(jìn)行違約補(bǔ)償時(shí),不適用懲罰性原則。

(二)教師非正常流出學(xué)校的合法性問題

這種情形一般有兩種:

(1)脫崗。即教師不辭而別離開學(xué)校而尋找另外的單位,主要原因是當(dāng)事人或者對(duì)學(xué)校有意見,或者不愿支付相關(guān)的費(fèi)用。目前對(duì)脫崗的處理有兩種方式,一是按照學(xué)校的曠工規(guī)定,超過一定期限后,做開除處理;二是根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定,超過一定期限后做自動(dòng)離職處理。這兩種處理方式都是具有法律和政策依據(jù)的,同時(shí)學(xué)校保留繼續(xù)向違約者追償經(jīng)濟(jì)損失的權(quán)利。

(2)出國(guó)超期。即教師出國(guó)后到約定時(shí)間沒有返回學(xué)?；蚶m(xù)假未獲批準(zhǔn)仍滯留國(guó)外,這同樣適合脫崗的處理規(guī)定。特別需要說明的是,如果學(xué)校對(duì)超期者未做及時(shí)的組織處理,超期者回國(guó)后要求繼續(xù)工作是有政策依據(jù)的,因?yàn)樗馕吨鴮W(xué)校對(duì)超期采用了一種默認(rèn)的態(tài)度。

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[責(zé)任編輯 許 昌]