試論公共圖書館的法治環(huán)境

孫廣勝

河北省邢臺(tái)市圖書館

〔河北省邢臺(tái)市 054000〕

圖書館是人類知識(shí)的寶庫和人們終身學(xué)習(xí)的場(chǎng)所,也是國(guó)家科技文獻(xiàn)信息體系的重要組成部分。營(yíng)造良好的法治環(huán)境,保障圖書館事業(yè)健康發(fā)展,對(duì)于提高全民素質(zhì),促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)的文明進(jìn)步,都有著重要意義。

一、法治環(huán)境應(yīng)該是立法和法律實(shí)施的有機(jī)統(tǒng)一

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中提出了“推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”的偉大號(hào)召。作為社會(huì)主義文化事業(yè)重要組成部分的公共圖書館事業(yè),要在新形勢(shì)下大發(fā)展、大繁榮,就必須以良好的法治環(huán)境為保障,這在學(xué)術(shù)界已形成相當(dāng)共識(shí)。如何營(yíng)造良好的法治環(huán)境?筆者視野所及,目前國(guó)內(nèi)的研究幾乎全部集中于圖書館立法上。那么,有了圖書館法是否就有了良好的法治環(huán)境呢?筆者認(rèn)為,兩者之間還不能劃上等號(hào)。古人說:“徒法不足以自行?！狈勺鳛槿藗兊囊环N行為規(guī)范和社會(huì)生活調(diào)節(jié)器,是通過嚴(yán)格有效地執(zhí)行和遵守發(fā)揮作用的。試想,如果有了法律但不能嚴(yán)格執(zhí)行和遵守,又怎么能起到規(guī)范人們行為、調(diào)節(jié)社會(huì)生活的作用呢?法律形同一紙空文,又怎能談得上良好的法治環(huán)境呢?可見,所謂法治環(huán)境,應(yīng)該是立法、執(zhí)法、守法、監(jiān)督法律實(shí)施相統(tǒng)一的完整鏈條。研究圖書館的法治環(huán)境,也應(yīng)該從這四個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)一去著眼。

圖書館事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性事業(yè),政府興辦的公共圖書館又是一個(gè)面向社會(huì)公眾開放的公益性機(jī)構(gòu)。這就決定了其生存、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展,必然與社會(huì)生活的方方面面密切相關(guān)。因此,不僅要有完備的立法,而且要抓好實(shí)施,造成政府依法管理、圖書館依法運(yùn)營(yíng)、讀者依法利用的社會(huì)氛圍,才能形成圖書館事業(yè)繁榮發(fā)展的良好法治環(huán)境。就此而言,立法是根本前提,確保法律實(shí)施則是中心環(huán)節(jié)。

二、關(guān)于我國(guó)圖書館法治環(huán)境的現(xiàn)狀

近年來,我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)圖書館法治問題的研究不斷深入,并引起了各地圖書館的普遍關(guān)注。這說明,隨著依法治國(guó)的深入,人們的法治觀念日益增強(qiáng)。這是一個(gè)很大的進(jìn)步。但是,就具體情況看,目前我國(guó)圖書館特別是公共圖書館的法治環(huán)境并不樂觀。

一是立法嚴(yán)重滯后。自1850年英國(guó)頒布世界上第一部圖書館法以來,至今已有60多個(gè)國(guó)家先后頒布了250多部圖書館法,其中公共圖書館法數(shù)量最多。但是,我國(guó)至今尚未頒布一部圖書館法。目前,被圖書館界視為“尚方寶劍”的主要是教育部2002年2月21日印發(fā)的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程(修訂)》、文化部1982年12月頒布的《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》、中國(guó)科學(xué)院1987年頒發(fā)的《中國(guó)科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)工作暫行條例》。這些規(guī)章性文件,分別由三個(gè)系統(tǒng)圖書館的主管部門制定,其內(nèi)容必然側(cè)重于各自的特點(diǎn)。這些規(guī)章性文件雖具有法律性質(zhì),但它們并非國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定,缺乏普遍的指導(dǎo)意義和法律約束力。對(duì)為數(shù)眾多的縣、市級(jí)公共圖書館而言,目前連這樣的規(guī)章性文件也沒有。

二是相關(guān)法律很少關(guān)注到圖書館。公共圖書館的社會(huì)性和公益性,決定了其法治建設(shè)的多元性。因此,許多國(guó)家的相關(guān)法律、法規(guī)中都有針對(duì)公共圖書館的明確規(guī)定。例如,日本與圖書館有關(guān)的法律法規(guī)總數(shù)多達(dá)近200件。其《地方自制法》明確規(guī)定了地方政府設(shè)置、管理圖書館以及保障圖書館經(jīng)費(fèi)的責(zé)任;《統(tǒng)計(jì)法》把圖書館列入法定的“指定統(tǒng)計(jì)”范圍和反映國(guó)家教育文化水平的重要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)之一,由政府負(fù)責(zé)實(shí)施;有關(guān)城市建設(shè)的法律,把圖書館界定為“城市設(shè)施”、“特殊建筑物”,在城市規(guī)劃、建設(shè)中置于優(yōu)先地位,執(zhí)行較高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律,把圖書館納入規(guī)范范圍加以保護(hù),就連《旅館法》以及“風(fēng)俗業(yè)”(即“色情業(yè)”)限制的法律也分別規(guī)定,圖書館周邊100米范圍內(nèi)“不得開辦各種類型的旅館設(shè)施”,200米的范圍是“風(fēng)俗相關(guān)營(yíng)業(yè)的禁止區(qū)域”,等等。相比之下,我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)圖書館關(guān)注得很不夠。一些法律雖然有所涉及,但只是附帶性的,并未引起人們重視。有的法律條文語焉不詳,執(zhí)行起來難如人意。如《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》規(guī)定,“圖書館、檔案館、紀(jì)念館、博物館、美術(shù)館等為陳列或保存版本的需要,復(fù)制本館收藏的作品”,被視為合理利用。但在實(shí)際生活中,絕大多數(shù)圖書館復(fù)制館藏作品的主要目的并不是“為了陳列或保存版本的需要”,而是為了滿足利用者的需求,這是不是合理利用?現(xiàn)行著作權(quán)法恰恰在這個(gè)與圖書館關(guān)系最為密切的方面沒有作出回答,執(zhí)行中難免無所適從。

三是人們的圖書館法治觀念相對(duì)還很淡薄。我國(guó)憲法規(guī)定,國(guó)家發(fā)展包括圖書館在內(nèi)的為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文化事業(yè)。教育法、文物保護(hù)法、檔案法以及營(yíng)業(yè)稅暫行條例等行政法規(guī)也有關(guān)于圖書館的規(guī)定。但是,由于人們的法治觀念淡薄,這些法律規(guī)定的執(zhí)行情況幾乎無人問津。如《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》明確規(guī)定,全民所有的圖書館是法定的文物收藏單位之一。其收藏的重要古舊圖書資料,“必須區(qū)分文物等級(jí),設(shè)置藏品檔案,建立嚴(yán)格的管理制度,并向文化行政管理部門登記”。但在人們的觀念里,文物保護(hù)似乎只是文物部門的事,這些規(guī)定并沒有引起各級(jí)文化行政管理部門和同行的注意,有的甚至還不知道有這樣的法律規(guī)定。許多館藏的古舊圖書資料隨意堆放,并沒有按照文物保護(hù)法的規(guī)定嚴(yán)格管理,各級(jí)人大也幾乎沒有對(duì)此進(jìn)行過執(zhí)法檢查。而黨和國(guó)家有關(guān)圖書館設(shè)置、投入、管理的一些政策性規(guī)定,由于缺乏法律約束力,執(zhí)行情況更是大打折扣。

由于上述原因,致使我國(guó)公共圖書館的管理和發(fā)展長(zhǎng)期以來基本處于人為的隨意性狀態(tài)。有的政府部門對(duì)文化和文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分不清,對(duì)公共圖書館的性質(zhì)缺乏認(rèn)識(shí),把公共圖書館也視為應(yīng)該“斷奶”、“推向市場(chǎng)”的單位。目前,大多數(shù)縣、市級(jí)公共圖書館設(shè)施陳舊、管理落后、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足,圖書資料更新緩慢,人員素質(zhì)參差不齊,已成為制約我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展的主要因素。有的圖書館甚至出租館舍、破墻開店,以所謂開辦“三產(chǎn)”、“以副養(yǎng)文”彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。公共圖書館應(yīng)有的社會(huì)職能日益萎縮,與社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的需求和現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求越來越不適應(yīng)。

三、面對(duì)不樂觀的圖書館法治環(huán)境的對(duì)策和建議

作為現(xiàn)代法治社會(huì)和文明程度的重要標(biāo)志,以強(qiáng)有力的法治保障圖書館事業(yè)的發(fā)展,已成為國(guó)際社會(huì)的主要潮流。聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際圖聯(lián)等國(guó)際組織,都通過不同形式,特別強(qiáng)調(diào)了圖書館立法以及與之密切相關(guān)的問題。應(yīng)該看到,當(dāng)今世界,科技文化日新月異,對(duì)生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生著巨大影響。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入世貿(mào)組織,人們對(duì)現(xiàn)代科技文化信息的需求將越來越迫切。國(guó)內(nèi)公共圖書館互聯(lián)網(wǎng)的逐步建立,也使圖書館信息資源共享變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。讀者利用圖書館的渠道和手段更廣泛、更快捷、更方便。這些都迫切需要改變目前圖書館管理和發(fā)展混亂無序及隨意性狀況。因此,加快制定和頒布有利于圖書館事業(yè)發(fā)展的圖書館法,營(yíng)造良好的法治環(huán)境,不僅是圖書館自身發(fā)展的需要,也是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求。目前在“推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”的良好政策環(huán)境下,我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面抓緊工作:

一要加強(qiáng)對(duì)圖書館及其法治建設(shè)的宣傳教育。從某種意義上說,圖書館事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r,是一個(gè)國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)志之一。我國(guó)圖書館法治建設(shè)嚴(yán)重滯后,說明我們對(duì)圖書館性質(zhì)與作用的認(rèn)識(shí)還存在很大差距。要讓人們,特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者看到公共圖書館的現(xiàn)狀與廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的先進(jìn)文化需求的差距,與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的差距,從而解放思想、更新觀念,提高對(duì)圖書館及其法治建設(shè)的重視程度。不補(bǔ)好這一課,營(yíng)造良好的法治環(huán)境將很難落到實(shí)處。

二要加速圖書館立法研究,推進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮。盡快改變無法可依的現(xiàn)狀,是營(yíng)造良好的圖書館法治環(huán)境的前提。建議全國(guó)人大將圖書館立法列入近期立法規(guī)劃,抓緊開展工作。筆者認(rèn)為,我國(guó)目前雖然還沒有頒布專門的圖書館法,但黨和國(guó)家有關(guān)圖書館事業(yè)的政策性規(guī)定多年來起到?jīng)Q定性作用。近年來,學(xué)術(shù)界對(duì)圖書館立法的研究也是具有實(shí)際意義的。這些都為圖書館立法打下了基礎(chǔ)、提供了條件。應(yīng)該對(duì)這方面的情況進(jìn)行認(rèn)真地總結(jié),并吸收學(xué)術(shù)界關(guān)于圖書館法治研究的成果,盡快制定我國(guó)的圖書館法。同時(shí),在對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂時(shí),應(yīng)充分注意與圖書館有關(guān)的內(nèi)容,加以補(bǔ)充完善,逐步形成具有我國(guó)特色,符合圖書館事業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律的圖書館法律體系。在國(guó)家立法尚未完成之前,建議有立法權(quán)的地方人大先研究制定有關(guān)圖書館的地方性法規(guī),為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)。令人欣慰的是,我國(guó)的圖書館法立法活動(dòng)已從2001年4月起正式啟動(dòng),到2002年6月,《圖書館法(草案)》的第三稿已經(jīng)形成,我國(guó)圖書館立法已取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段制定圖書館法,應(yīng)遵守什么原則,主要應(yīng)規(guī)范解決什么問題,這不僅是立法工作參與者們面臨的實(shí)際問題,也是圖書館界同仁普遍關(guān)注和期待的問題。

三要積極開展與圖書館相關(guān)的國(guó)際條約、協(xié)定的研究。應(yīng)該看到,經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的影響是多方面的。我們要加快發(fā)展,必須大膽地吸收與借鑒人類創(chuàng)造的一切優(yōu)秀精神文化成果,這就必然要擴(kuò)大與國(guó)外文化的交流。在這個(gè)過程中,創(chuàng)新發(fā)展思路、推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮和發(fā)展,圖書館的作用是不可低估的。因此,營(yíng)造圖書館法治環(huán)境,也應(yīng)考慮與國(guó)際接軌的問題。與圖書館有關(guān)的、具有國(guó)際指導(dǎo)意義的國(guó)際條約、協(xié)定、宣言、章程等,應(yīng)是我國(guó)圖書館法治建設(shè)的重要參考材料,應(yīng)考慮怎樣有機(jī)地融合與容納其主旨精神,使我國(guó)圖書館事業(yè)以開放的姿態(tài)走向世界的法治環(huán)境。

四是建議國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行法律中涉及圖書館的規(guī)定進(jìn)行分解,明確責(zé)任,納入執(zhí)法責(zé)任制。同時(shí),建議各級(jí)人大把這些法律規(guī)定的執(zhí)行情況列入議事日程,加強(qiáng)監(jiān)督,努力營(yíng)造有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的社會(huì)氛圍。在保證相關(guān)法律規(guī)定得到遵守和執(zhí)行的同時(shí),增強(qiáng)各級(jí)政府、文化行政管理部門和圖書館依法辦事的自覺性,為圖書館走上法治發(fā)展軌道奠定社會(huì)基礎(chǔ)。

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