中國(guó)核心勞工標(biāo)準(zhǔn) 30年回顧與展望

孫冬鶴

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,哈爾濱 150001)

中國(guó)核心勞工標(biāo)準(zhǔn) 30年回顧與展望

孫冬鶴

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,哈爾濱 150001)

改革開放 30多年里,我國(guó)共批準(zhǔn)了 4項(xiàng)基本勞工公約,并構(gòu)建和發(fā)展了較完善的核心勞工標(biāo)準(zhǔn)的法律體系。我國(guó)為提高核心勞工標(biāo)準(zhǔn)已做出了積極努力并取得了可喜成就。但同時(shí),我國(guó)的核心勞工標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀,包括對(duì)其立法、司法和執(zhí)法依然存在很多不足之處。這就要求我們通過制定、修改來不斷完善相關(guān)的勞動(dòng)法律法規(guī),并在實(shí)踐中真正地履行,以保護(hù)全體勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

核心勞工標(biāo)準(zhǔn);基本勞工公約;國(guó)際勞動(dòng)法

過去 30多年里,我國(guó)作為世界上人口最多、勞動(dòng)力資源最豐富的國(guó)家經(jīng)常面臨發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)我國(guó)勞動(dòng)立法落后、勞動(dòng)執(zhí)法不嚴(yán)、勞動(dòng)司法不公和勞工標(biāo)準(zhǔn)落后的指責(zé)。更為嚴(yán)重的是,發(fā)達(dá)國(guó)家頻頻將國(guó)際貿(mào)易與投資和勞工標(biāo)準(zhǔn)掛鉤,特別是一些發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)一步提出要在W TO協(xié)議中寫入“社會(huì)條款”,依此條款將對(duì)不遵守國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家實(shí)行貿(mào)易制裁。這會(huì)給我國(guó)企業(yè)造成巨大經(jīng)濟(jì)損失,也給我國(guó)政府帶來相當(dāng)大的政治壓力。當(dāng)國(guó)際勞工組織通過 1998年《工作中的基本原則和權(quán)利宣言》授予了國(guó)際核心勞工標(biāo)準(zhǔn)基本勞動(dòng)權(quán)的法律地位,我國(guó)在僅僅批準(zhǔn)了 4項(xiàng)基本勞工公約的情況下該怎樣應(yīng)對(duì)這種國(guó)際大環(huán)境?有哪些原因?qū)е挛覈?guó)沒有批準(zhǔn)其他 4項(xiàng)基本勞工公約?筆者將在以下部分首先對(duì)核心勞工標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的 30年發(fā)展歷程做簡(jiǎn)要回顧,然后分析討論我國(guó)在提高核心勞工標(biāo)準(zhǔn)方面存在的主要問題及對(duì)策。

一、中國(guó)核心勞工標(biāo)準(zhǔn) 30年回顧

中國(guó)是國(guó)際勞工組織的創(chuàng)始國(guó)之一,但由于歷史原因,我國(guó)直到 1983年 6月才派代表團(tuán)參加在日內(nèi)瓦舉辦的第 69屆國(guó)際勞工大會(huì),正式恢復(fù)我國(guó)在國(guó)際勞工組織的活動(dòng)。1984年 5月,我國(guó)政府全部承認(rèn)了舊中國(guó)對(duì) 14項(xiàng)國(guó)際勞工公約的批準(zhǔn),并宣布新中國(guó)成立后臺(tái)灣當(dāng)局批準(zhǔn)的 23項(xiàng)勞工公約是非法的、無效的。1985年,國(guó)際勞工組織在我國(guó)設(shè)立了國(guó)際勞工組織北京局。截至 2008年10月 15日,中國(guó)共批準(zhǔn) 26項(xiàng)國(guó)際勞工公約。在這26項(xiàng)公約中,屬于基本勞工公約的有4項(xiàng)。由此可見,改革開放 30多年里,我國(guó)在批準(zhǔn)勞工公約和貫徹履行勞工標(biāo)準(zhǔn)方面,從零開始做出了積極努力并取得了可喜的成就。筆者將對(duì) 4項(xiàng)核心勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的 30年發(fā)展歷程做簡(jiǎn)要回顧。

1.自由結(jié)社權(quán)和集體談判權(quán)。自由結(jié)社權(quán)又稱組織權(quán)或團(tuán)結(jié)權(quán)[1]。作為最重要的國(guó)際核心勞工標(biāo)準(zhǔn),自由結(jié)社權(quán)是其他核心勞工標(biāo)準(zhǔn)的基石。我國(guó) 1982年《憲法》第 35條將自由結(jié)社權(quán)規(guī)定為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。該條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由?！弊?995年 1月 1日起施行的我國(guó)《勞動(dòng)法》第 7條也規(guī)定:“勞動(dòng)者有權(quán)參加和組織工會(huì)。工會(huì)代表和維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益,依法獨(dú)立自主地開展活動(dòng)?！边@一基本權(quán)利又通過我國(guó) 1992年頒布、2001年修改的《工會(huì)法》得以具體實(shí)施。該法第 2條和第 3條規(guī)定:“工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織。在中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者,不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度,都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得阻撓和限制?！?/p>

集體談判權(quán)是在自由結(jié)社權(quán)基礎(chǔ)上賦予勞動(dòng)者的另一項(xiàng)基本人權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利重在通過集體的力量改變個(gè)體勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系中的弱勢(shì)地位從而達(dá)到保護(hù)勞動(dòng)者的目的。集體談判在我國(guó)又稱集體協(xié)商,集體協(xié)商是簽訂集體合同的前提。因此,我國(guó)關(guān)于集體談判的法律規(guī)定常見于關(guān)于集體合同的法律規(guī)定中。黨的十一屆三中全會(huì)以后,隨著工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來,工會(huì)的地位開始恢復(fù),國(guó)家開始重視發(fā)展集體合同制度。早在 1983年 9月 20日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》就對(duì)此作了專門規(guī)定。20世紀(jì) 90年代以來,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生了巨大變化。這使得勞動(dòng)關(guān)系利益主體地位更加明晰、沖突發(fā)生日益可能。在這一客觀背景下,我國(guó)集體合同制度在這段時(shí)間得到快速發(fā)展[2]。1992年的《工會(huì)法》和 1994年的《勞動(dòng)法》對(duì)集體合同都作了原則性的規(guī)定。在 1994年 12月 11日全國(guó)總工會(huì)通過的《關(guān)于貫徹實(shí)施勞動(dòng)法的決定》中,也已提出應(yīng)當(dāng)將協(xié)商談判作為一項(xiàng)制度在企業(yè)中確定下來。并且,全國(guó)總工會(huì)在 1995年向各級(jí)工會(huì)發(fā)布了《工會(huì)參加平等協(xié)商和簽訂集體合同試行辦法》,從而為各地基層工會(huì)組織在具體工作中提供操作辦法。1996年 5月開始,勞動(dòng)部、全國(guó)總工會(huì)、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中國(guó)企業(yè)家協(xié)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于逐步實(shí)行集體協(xié)商和集體合同制度的通知》,大規(guī)模地開展集體協(xié)商和集體合同制度試點(diǎn)的工作。2001年,這些部委又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推行平等協(xié)商和集體合同制度的通知》。值得一提的是,勞動(dòng)部在 2000年 11月 8日又頒布了《工資集體協(xié)商試行辦法》,以專門規(guī)范工資集體協(xié)商制度。為更好地在實(shí)踐中履行集體談判權(quán)及為勞動(dòng)合同制度提供可操作性的規(guī)范,勞動(dòng)部在 1994年《勞動(dòng)法》頒布不久發(fā)布了《集體合同規(guī)定》,并在 2004年對(duì)該規(guī)定做了重大修改。目前,全國(guó)總工會(huì)也正在積極推動(dòng)《集體合同法》早日列入全國(guó)人大的立法規(guī)劃。

這樣,雖然我國(guó)目前并未批準(zhǔn)包含自由結(jié)社權(quán)和集體談判權(quán)的《結(jié)社自由和保障組織權(quán)利公約》(第 87號(hào))和《組織權(quán)利和集體談判權(quán)利公約》(第 98號(hào)),但是并不意味著我國(guó)不重視這兩項(xiàng)基本人權(quán),相反,關(guān)于這兩項(xiàng)權(quán)利,特別是集體談判權(quán)我國(guó)已建立了相當(dāng)完善的立法體系。

2.廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)。禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)作為一項(xiàng)基本人權(quán)已經(jīng)獲得了世界各國(guó)的普遍承認(rèn)。目前,國(guó)際勞工組織有兩項(xiàng)基本公約含有這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),即 1930年制定的《強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》(第 29號(hào))和 1957年制定的《廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)公約》(第 105號(hào))。但由于我國(guó)多年實(shí)行的勞改和勞教制度包含強(qiáng)迫勞動(dòng),使得我國(guó)目前并未批準(zhǔn)這兩項(xiàng)公約。然而,沒有批準(zhǔn)這些公約并不意味著我國(guó)不尊重這項(xiàng)核心勞工標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的勞動(dòng)改造制度是通過 1954年施行的《勞動(dòng)改造條例》而作為一項(xiàng)制度確定下來。它是指通過強(qiáng)迫罪犯進(jìn)行勞動(dòng)以達(dá)到對(duì)其進(jìn)行教育改造的目的。改革開放以來,特別是上個(gè)世紀(jì) 90年代以來,我國(guó)一直不斷實(shí)行勞改和勞教制度改革。其中,最重要的是 1994年 12月 29日通過了《監(jiān)獄法》?，F(xiàn)在“勞動(dòng)改造”已經(jīng)被“教育改造”代替,勞動(dòng)生產(chǎn)只是教育改造的一部分內(nèi)容。2008年 6月,司法部召開全國(guó)監(jiān)獄體制改革工作會(huì)議,監(jiān)獄體制改革正式全面鋪開?？梢灶A(yù)見,將來我國(guó)政府還會(huì)為廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)做出更大的努力。

3.消除就業(yè)與職業(yè)歧視。消除就業(yè)與職業(yè)歧視作為一項(xiàng)基本人權(quán)實(shí)際就是賦予勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)。包含這一標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際基本勞工公約有 1951年的《對(duì)男女工人同等價(jià)值的工作賦予同等報(bào)酬公約》(第 100號(hào))和 1958年的《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》(第 111號(hào))。我國(guó)自新中國(guó)成立以來,就一直堅(jiān)持“女性是半邊天”的理念。這是對(duì)舊中國(guó)長(zhǎng)期以來輕視婦女、殘酷剝削婦女勞動(dòng)者的不平等待遇的否定。我國(guó)法律也非常重視男女同工同酬問題。這在我國(guó)《憲法》和 1992年通過、2005年修正的《婦女權(quán)益保障法》及《勞動(dòng)法》中都有原則性規(guī)定。因此,我國(guó)在 1990年就批準(zhǔn)了國(guó)際勞工組織第 100號(hào)公約。我國(guó)在反對(duì)和消除就業(yè)和職業(yè)歧視問題上立場(chǎng)明確,這在我國(guó)《憲法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》、《殘疾人保障法》和《婦女權(quán)益保障法》都有原則性規(guī)定。2005年,當(dāng)條件成熟時(shí),我國(guó)又批準(zhǔn)了國(guó)際勞工組織第 111號(hào)公約。而且,為履行這一公約及便于這一標(biāo)準(zhǔn)的具體實(shí)施,全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)于 2007年8月 30日又通過了《就業(yè)促進(jìn)法》。這些法律的制定標(biāo)志著我國(guó)在構(gòu)建反就業(yè)歧視法律體系的道路上正不斷向前邁進(jìn)。

4.禁止童工。新中國(guó)成立后,我國(guó)政府就一直非常重視對(duì)兒童權(quán)益的保護(hù)。這在我國(guó)《憲法》里有原則性規(guī)定。但是,由于利益的驅(qū)動(dòng),有的企業(yè)招用童工問題引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。為此,國(guó)家勞動(dòng)部、教委、農(nóng)業(yè)部、工商行政管理局、全國(guó)總工會(huì)在 1988年 11月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁使用童工的通知》。該通知嚴(yán)格禁止任何單位和個(gè)人使用童工,并對(duì)違反規(guī)定者給予重罰。而我國(guó)第一部明確規(guī)定禁止使用童工的法律是 1991年 9月 4日通過的《未成年人保護(hù)法》,這部法律和我國(guó)《勞動(dòng)法》都明確規(guī)定禁止用人單位招用未滿 16周歲的未成年人。另外,我國(guó)《教育法》通過執(zhí)行國(guó)家九年義務(wù)教育制度也間接規(guī)定了禁止使用童工。而目前關(guān)于童工問題最全面、具體的法規(guī)是國(guó)務(wù)院在 1991年 4月 5日發(fā)布并于 2002年全面修訂的《禁止使用童工的規(guī)定》。這部法規(guī)對(duì)違法招用童工的用人單位除執(zhí)行行政處罰外還將依法追究嚴(yán)格的刑事責(zé)任[3]。由此可見,我國(guó)對(duì)于禁止童工問題已經(jīng)建立了從基本法層面到法律法規(guī)和行政規(guī)章層面的比較完善的立法體系。當(dāng)掃清了諸多障礙后,我國(guó)政府分別在 1999年和 2002年批準(zhǔn)了國(guó)際勞工組織第 138和 182號(hào)公約。值得一提的是,我國(guó)法律規(guī)定的最低就業(yè)年齡是16周歲,而國(guó)際勞工組織公約規(guī)定的是 15周歲。我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的人口大國(guó)在禁止童工問題上做出的努力和取得的成績(jī)也受到了國(guó)際勞工組織的肯定。國(guó)際勞工局在 2005年發(fā)布的《童工勞動(dòng)的終結(jié):可望可及》報(bào)告中指出,中國(guó)是消除童工現(xiàn)象的榜樣。

二、中國(guó)在提高核心勞工標(biāo)準(zhǔn)方面存在的主要問題及建議

1.自由結(jié)社權(quán)和集體談判權(quán)。我國(guó)憲法雖然和其他國(guó)家憲法一樣將自由結(jié)社權(quán)規(guī)定為公民基本權(quán)利,但這更多是從民主政治的角度以彰顯憲法的民主精神[4]。當(dāng)然,學(xué)者們也不能忽視我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。非技術(shù)工人過剩和國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)實(shí)問題使得我國(guó)現(xiàn)有的集體協(xié)商制度和集體合同制度距離國(guó)際勞工組織的要求還相距甚遠(yuǎn)。

2.廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)。雖然我國(guó)政府在觀念上有所轉(zhuǎn)變,現(xiàn)在不再提“勞動(dòng)改造”而將勞動(dòng)生產(chǎn)作為“教育改造”的一種手段,但是在監(jiān)獄和勞教所中,服刑人員和勞教人員的勞動(dòng)生產(chǎn)活動(dòng)作為一種強(qiáng)迫勞動(dòng)形式畢竟還存在。而且,在我國(guó)已執(zhí)行半個(gè)多世紀(jì)的勞改和勞教制度將很難在短時(shí)間內(nèi)被改變,改革之路依舊漫長(zhǎng)。

3.消除就業(yè)與職業(yè)歧視。我國(guó)雖然批準(zhǔn)了包含這一標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際勞工公約而且也制定了相關(guān)法律來具體實(shí)施這一原則,但是現(xiàn)實(shí)生活中,就業(yè)歧視作為一個(gè)社會(huì)問題形式越來越多,而且愈演愈烈。性別歧視、戶口歧視、年齡歧視、地域歧視、相貌歧視、身高歧視、學(xué)歷歧視、壟斷行業(yè)招工時(shí)對(duì)非本單位職工子女的歧視等不一而足。為此,有人提出制定《反就業(yè)歧視法》以徹底消除各種形式的就業(yè)歧視從而真正地履行我國(guó)已簽訂的基本公約。當(dāng)然,就業(yè)歧視既包含有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和文化等方面的因素,又受著目前就業(yè)大環(huán)境的直接影響,單靠法律也難以達(dá)到預(yù)期的效果,需要使用各種非法律手段才能最終消除就業(yè)歧視。

4.禁止童工。雖然我國(guó)禁止童工的相關(guān)法律健全,但是童工現(xiàn)象在我國(guó)一些地方,特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村仍屢禁不止。造成這一問題的直接原因就是政府相關(guān)部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力,當(dāng)然我國(guó)現(xiàn)行法律也存在一些漏洞。對(duì)于雇傭童工的地下作坊,工商局可能面臨無證可吊銷、派出所管轄權(quán)有限和勞動(dòng)部門調(diào)查滯后的尷尬。所以就目前的現(xiàn)實(shí)情況,任何一個(gè)部門進(jìn)行單純的治理,效果都不大,必須由各個(gè)部門聯(lián)合行動(dòng),讓童工使用者付出沉重的代價(jià),才能將這種現(xiàn)象控制在最低水平。同時(shí),我們必須深刻地認(rèn)識(shí)到童工問題產(chǎn)生的根源是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。雖然我國(guó)大力支持經(jīng)濟(jì)文化落后的地區(qū)實(shí)行九年義務(wù)教育,但是這些地區(qū)的一些貧困家庭在巨大的生存壓力面前不是僅僅需要政府免去學(xué)雜費(fèi),而是希望自己的孩子能為家庭帶來收入。因此,癥結(jié)的根本是經(jīng)濟(jì)問題、發(fā)展問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,如果社會(huì)經(jīng)濟(jì)得不到發(fā)展、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差不能消除,童工問題依然會(huì)存在。

通過回顧歷史可見,30多年的改革開放不僅使我國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面取得了舉世矚目的成就,而且我國(guó)法制建設(shè)也取得了飛躍式的發(fā)展。在核心勞工標(biāo)準(zhǔn)方面,我國(guó)從上世紀(jì) 90年代開始已批準(zhǔn)了 4項(xiàng)國(guó)際基本勞工公約,我國(guó)也正在通過深化改革來為批準(zhǔn)其他 4項(xiàng)基本公約做準(zhǔn)備。這標(biāo)志著我國(guó)在履行核心勞工標(biāo)準(zhǔn)方面正在與世界接軌。同時(shí),我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到 30多年的改革開放并未解決所有問題,我們?nèi)匀蝗沃囟肋h(yuǎn)。對(duì)于我國(guó)已批準(zhǔn)的基本勞工公約,我們?nèi)匀恍枰ㄟ^制定、修改和完善我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)法律法規(guī)來滿足基本公約的要求。同時(shí),不斷完善我國(guó)勞動(dòng)保障監(jiān)察、勞動(dòng)司法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和仲裁制度,以在實(shí)踐中真正地履行這些公約。對(duì)于我國(guó)未批準(zhǔn)的基本勞工公約,因?yàn)檫@些公約中的核心標(biāo)準(zhǔn)已被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)為工人的基本權(quán)利,我國(guó)在制定政策,從事立法、執(zhí)行和司法活動(dòng)時(shí)應(yīng)尊重這些標(biāo)準(zhǔn)。最后,透過對(duì)我國(guó)整體勞動(dòng)法律體系的考察,筆者發(fā)現(xiàn)如果國(guó)家要在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì),政府、社會(huì)甚至普通百姓可能無暇顧及甚至漠視社會(huì)不公平現(xiàn)象的發(fā)生,但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,過分地踐踏社會(huì)公平正義將會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)和諧安定構(gòu)成巨大威脅。這里似乎存在矛盾,勞工標(biāo)準(zhǔn)的提高要有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是發(fā)展經(jīng)濟(jì)可能無形中又降低了勞工標(biāo)準(zhǔn)。因此,擺在政府面前迫切需要解決的問題是,如何在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為全體人民謀福利的過程中,平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平正義之間的關(guān)系。兩者必須兼顧,缺一不可。這也是我國(guó)繼續(xù)堅(jiān)持改革開放政策必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

[1] 林燕玲.國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)[M].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2007:58.

[2] 關(guān)懷.勞動(dòng)法教程[M].北京:法律出版社,2007:130.

[3] 周長(zhǎng)征.中國(guó)是否應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)更多的基本國(guó)際勞工公約——基本國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)勞動(dòng)立法之比較研究[M]//石美遐,L isa Stearns.全球化背景下的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)與勞動(dòng)法研究.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2005:92-93.

[4] 李龍,夏立安.論自由結(jié)社權(quán)[J].法學(xué),1997,(12).

〔責(zé)任編輯:楊大威〕

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1007-4937(2010)04-0137-03

2010-05-13

孫冬鶴 (1971-),女,河北昌黎人,副教授,從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法及國(guó)際勞動(dòng)法研究。