許昌市集體林權(quán)改革成效與發(fā)展對策研究

賀延生，王燕軍，魏洪敏 ，董文輝，王會琴

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許昌市集體林權(quán)改革成效與發(fā)展對策研究

賀延生1，王燕軍2，魏洪敏2，董文輝3，王會琴4

（1.長葛市林業(yè)局，河南長葛 461500；2.許昌林科所；3. 許昌市森防站；4.鄢陵縣林業(yè)局）

圍繞許昌市集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀，全面總結(jié)了全市開展集體林權(quán)制度改革模式的探索與取得的成效，并分析了存在的實(shí)際問題，提出了今后林權(quán)改革的建議與對策。

集體林權(quán)；改革成效；發(fā)展對策

1995年，以鄢陵縣柏梁鎮(zhèn)率先試行宜林荒地使用權(quán)拍賣的林權(quán)改制為標(biāo)志，許昌市圍繞如何管好、用活集體林地，開創(chuàng)集體林有效經(jīng)營的新路子，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)行了一系列有益的探索和嘗試。

1 許昌市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀

截至2009年9月底，全市林業(yè)用地已達(dá)112 300 hm2（不含花木面積）。其中，集體林地105 453.3 hm2，占全市林業(yè)用地面積的93.9%，國營林地6 846.7 hm2，占全市林業(yè)用地面積的6.1%。全市集體林地面積已全部落實(shí)產(chǎn)權(quán)。其中，采用承包制經(jīng)營模式的集體林地面積46 126.7 hm2，占集體林地的43.7%；采用拍賣制經(jīng)營模式的集體林地面積25 673.3 hm2，占集體林地的24.3%；采用租賃制經(jīng)營模式的集體林地面積12 266.7 hm2，占集體林地的11.6%；采用其他經(jīng)營模式的集體林地面積21 386.7 hm2，占集體林地的20.3%。

2 許昌市林權(quán)制度改革的主要模式

2.1 承包制經(jīng)營模式

目前，全市采用承包制經(jīng)營模式落實(shí)林權(quán)制度改革的造林面積達(dá)46 126.7 hm2，占集體林總面積43.7%。

2.1.1 荒山造林 據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市集體宜林荒山32 946.7 hm2，采用承包制經(jīng)營模式的達(dá)21 053.3 hm2，占其總面積的63.9%，禹州市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如鳩山、神垕）荒山承包率達(dá)到85%以上。在承包荒山造林中主要有以下幾種形式：一是大戶承包造林。承包戶主要是具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)體業(yè)主，熱衷于造林綠化事業(yè)。承包方法是：簽訂承包合同，明確承包期限及承包金額，明晰權(quán)益，由業(yè)主負(fù)責(zé)造林、收益全部歸業(yè)主所有，承包期限內(nèi)允許繼承、轉(zhuǎn)讓。如禹州市鳩山、神后、無梁、淺井、萇莊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過承包，經(jīng)營面積在66.7 hm2以上的造林大戶就有30余戶，總承包造林面積達(dá)到3 333.3 hm2，回收承包資金300多萬元。二是零價(jià)承包荒山。為有效調(diào)動造林戶的積極性，對一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較弱，但勇于投身造林綠化事業(yè)的造林業(yè)主，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予相應(yīng)的政策支持，將宜林荒山零價(jià)承包給業(yè)主經(jīng)營。如禹州市鴻暢鎮(zhèn)，對荒山實(shí)行零價(jià)承包，承包期70年，均取得了良好效果。三是分戶承包造林。禹州市鳩山鄉(xiāng)針對該鄉(xiāng)部分行政村集體經(jīng)濟(jì)較差，荒山較難治理，沒有造林大戶愿意承包，而群眾又有很高積極性的實(shí)際情況，把宜林荒山按人口平均分配到戶，以戶為單位劃片承包經(jīng)營，限期綠化。苗木由村集體或者個(gè)人負(fù)責(zé)購置，采用誰種誰有、樹隨地走的造林形式，同樣取得了很好效果。四是企業(yè)承包造林。全市通過企業(yè)承包荒山面積達(dá)1 000 hm2，投入造林資金超過1 000萬元。通過企業(yè)集團(tuán)出資，實(shí)現(xiàn)荒山連片開發(fā)，規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)較好的解決了資金和管護(hù)的問題。如禹州市中鋒集團(tuán)，在張得鄉(xiāng)萬寨村投資15萬元承包荒山栽植刺槐100 hm2，由企業(yè)職工負(fù)責(zé)日常管理和看護(hù)，目前苗木長勢良好。

2.1.2 通道綠化 目前，許昌市通道（包括縣級以上主干道、市轄區(qū)內(nèi)5大水系）總長度1 656 km，已綠化1 591 km，綠化率96.1%，通道綠化折合造林面積近6 933.3 hm2，其中近75%通道綠化采用了承包制經(jīng)營模式。承包方法是：主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)對轄區(qū)通道進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，明確道路兩側(cè)綠化寬度、樹種、株行距等要求，并出資統(tǒng)一購苗、栽植。承包人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂管護(hù)合同，明確合同期限（多為10年）、雙方責(zé)任及權(quán)益分配，承包人對通道綠化占用土地農(nóng)戶進(jìn)行一次性補(bǔ)償（每株8~10元）。如鄢陵縣望田鎮(zhèn)望陶路段、禹州市S327線褚河段即為這種模式。

2.1.3 農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè) 全市現(xiàn)有農(nóng)田林網(wǎng)280 666.7 hm2，折合林地面積23 386.7 hm2，近80%采用了承包制經(jīng)營模式。目前，樹木長勢良好，展現(xiàn)出林權(quán)制度改革的生機(jī)和活力。承包方法是：主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供樹苗，村統(tǒng)一規(guī)劃栽植，承包戶負(fù)責(zé)樹木管理，村民組與承包戶簽訂林木承包管護(hù)合同，林木收益雙方按2、8或3、7比例分成。

2.2 拍賣制經(jīng)營模式

目前，全市采用拍賣制經(jīng)營模式落實(shí)林權(quán)制度改革的林地25 673.3 hm2，占集體林總面積的24.3%。

2.2.1 宜林荒山荒地綠化 全市宜林荒山荒地19 826.7 hm2采用拍賣制經(jīng)營模式實(shí)現(xiàn)了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的明晰。方法是：主要是對荒山、荒地公開拍賣，業(yè)主進(jìn)行競爭投標(biāo)，中標(biāo)后簽訂合同，明確經(jīng)營年限，一般30~70年不變，允許繼承和轉(zhuǎn)讓，林木收益歸業(yè)主所有。禹州市磨街鄉(xiāng)關(guān)廟村村民王太晨在老薛溝、劉杰在驢陵各承包荒山133.3 hm2，造林時(shí)用挖掘機(jī)高標(biāo)準(zhǔn)整地，并在山上修建灌溉工程，提高了荒山造林質(zhì)量和成活率。平原地區(qū)的溝、河、路、渠、荒坑、荒地的林權(quán)也實(shí)行了公開拍賣，實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。

2.2.2 通道綠化 全市1 656 km通道近17%采用公開拍賣制經(jīng)營模式進(jìn)行了綠化。方法是：主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對擬拍賣的綠化通道統(tǒng)一規(guī)劃，公開競標(biāo)，中標(biāo)者擁有對該通道綠化經(jīng)營權(quán)，樹木收入全部歸中標(biāo)者所有。如陳化店鎮(zhèn)花農(nóng)王懷根通過公開競標(biāo)，取得了許由路長5.5 km通道綠化的經(jīng)營權(quán)。當(dāng)年，王懷根就投入資金15萬元，購置青桐、垂柳、黃楊、百日紅3萬多株，對許由路進(jìn)行了高標(biāo)準(zhǔn)綠化。

2.2.3 農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè) 拍賣制經(jīng)營模式在全市農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)中占20%。方法是：主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按每個(gè)樹坑10~20元價(jià)格拍賣給造林大戶，拍賣后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與中標(biāo)人簽訂合同，合同期一般為10年，由中標(biāo)人按規(guī)劃栽植和管護(hù)，收益根據(jù)合同雙方協(xié)商議定按比例分成或全歸承包人。許昌縣五女店鎮(zhèn)自2001年以來，采用這種模式每年開發(fā)666.7 hm2，截至2005年底已開發(fā)近2 666.7 hm2，所植林木全部拍賣。

2.3 租賃制經(jīng)營模式

目前，全市采用租賃制經(jīng)營模式落實(shí)林權(quán)制度改革的造林面積12 266.7 hm2，占集體林地總面積11.6%。這種模式在鄢陵縣、禹州市、許昌縣普遍存在。方法是：主要是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村將所屬的宜林地租賃給業(yè)主造林，以合同形式明確利益關(guān)系，期限一般為30~70年。如禹州市方崗鄉(xiāng)徐門村，村集體將本村宜林荒山13.3 hm2以2 000元/年價(jià)格租賃給村民進(jìn)行植樹造林，經(jīng)營使用30年。鄢陵縣、許昌縣用于發(fā)展花卉苗木的苗圃地，除農(nóng)戶自己種植外，其余均采取租賃制模式經(jīng)營。

2.4 其他經(jīng)營模式

目前，全市采用其他經(jīng)營模式落實(shí)林權(quán)制度改革的造林面積達(dá)21 386.7 hm2，占集體林地總面積20.3%。其中主要是股份合作制，此種模式可以使資金、技術(shù)、勞動力等有形或無形資產(chǎn)入股，利益按股分成。如禹州市張得鄉(xiāng)石王村于2004年組建了股份林業(yè)開發(fā)公司，群眾自愿以土地入股，當(dāng)年就造林80 hm2。

3 林權(quán)制度改革的主要成效

3.1 調(diào)動了群眾植樹造林的積極性

通過集體林權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)了土地、勞力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，使購買者真正擁有了林地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，調(diào)動了廣大群眾植樹造林的積極性。如禹州市磨街鄉(xiāng)佛山村李俊超承包荒山后，不惜資金聘請省林科院專家進(jìn)行規(guī)劃，技術(shù)指導(dǎo)，并采用機(jī)械挖坑整地，打井引水，栽植杏李、石榴等經(jīng)濟(jì)林30 hm2，成保率在95%以上。

3.2 初步形成了多元化投資機(jī)制

通過林權(quán)制度改革，激活了投入機(jī)制，拓寬了投資渠道，由過去的政府、集體投入為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妭€(gè)人投入為主，形成了多元化的投入機(jī)制，解決了綠化資金不足的矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間，全市社會性林業(yè)投資累計(jì)達(dá)到3.87億元，為林業(yè)總投資的68.5%。

3.3 促進(jìn)了農(nóng)民增收

通過林權(quán)制度改革，拓寬了集體和群眾增收的渠道，使閑置多年的溝、渠、路邊荒地變廢為寶，不僅盤活了集體資產(chǎn)，而且增加了集體收入，為全市的林業(yè)發(fā)展注入了新的生機(jī)和活力。如禹州市磨街鄉(xiāng)佛山村通過林權(quán)拍賣，僅2005年村集體就累計(jì)回收資金達(dá)20多萬元，用于農(nóng)田林網(wǎng)改造和村鎮(zhèn)綠化，深受群眾好評。同時(shí)，通過配套改革，建立了林業(yè)要素市場和服務(wù)平臺，明晰了林木林地產(chǎn)權(quán)，為林木林地的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，打好了基礎(chǔ)，進(jìn)一步促進(jìn)了人才、資本、科技等各種生產(chǎn)要素向林業(yè)聚集，有效提高了林業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出量和商品率，同時(shí)縮短了經(jīng)營周期，促進(jìn)了林業(yè)的發(fā)展和林農(nóng)增收。

3.4 推動了和諧社會建設(shè)

通過林權(quán)制度改革，明晰了所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)了處置權(quán)，確保了收益權(quán)，林農(nóng)增強(qiáng)了民主法制意識，其知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到保證，從而堅(jiān)定了廣大林農(nóng)投資林業(yè)的信心，真正解決了林木產(chǎn)權(quán)不明晰、林木轉(zhuǎn)讓不規(guī)范等問題，有效地減少了林地林木權(quán)屬爭議和盜伐濫伐林木案件的發(fā)生?！笆濉逼陂g，全市森林火災(zāi)和森林病蟲害成災(zāi)率降低了近50%；各種盜伐、濫伐毀壞林木的現(xiàn)象和案件以2%~3%的幅度逐年減少，全市活立木蓄積量達(dá)到460萬m3，較“九五”期間的330萬m3增長了39.4%，實(shí)現(xiàn)了森林資源的良性循環(huán)和永續(xù)利用，有力地推動了和諧社會的建設(shè)。

4 影響林業(yè)改革和發(fā)展的問題及深化改革的對策

隨著林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，一些制約林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和林農(nóng)增收的深層次問題日益顯現(xiàn)，亟需解決。一是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革與其他行業(yè)相比相對滯后，與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還有較大差距。在林權(quán)制度改革過程中，森林、林木和林地流轉(zhuǎn)不暢，林業(yè)資源優(yōu)化配置難以根本實(shí)現(xiàn)。二是目前承包經(jīng)營的業(yè)主中，絕大部分為個(gè)體經(jīng)營者，資金相對不足且貸款較難，造成后續(xù)資金短缺，生產(chǎn)持續(xù)投入難以為繼，限制了非公有制林業(yè)的發(fā)展。三是管理粗放，經(jīng)濟(jì)效益低。有些業(yè)主經(jīng)營粗放，“靠天管樹、自然成材”的做法較為普遍，造成樹木生長緩慢，質(zhì)量不高，低產(chǎn)林比重大，有的形成了殘次林，林地的經(jīng)濟(jì)效益不高。四是由于山區(qū)立地條件較差，造林投資大，效益回收期長，致使部分荒山無人承包，即便有業(yè)主承包，經(jīng)多年努力，不見效益，挫傷了其投資林業(yè)的積極性，甚至放棄經(jīng)營。五是科技成果推廣應(yīng)用率較低。由于林業(yè)科研推廣經(jīng)費(fèi)不足，造成一些林業(yè)新成果、新技術(shù)、新經(jīng)驗(yàn)不能及時(shí)推廣應(yīng)用于林業(yè)生產(chǎn)，使造林成效受到一定影響，部分林果產(chǎn)品已不適應(yīng)市場需求，直接影響到經(jīng)營者收益。

4.1 政府要加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)

林業(yè)作為一項(xiàng)社會性公益事業(yè)，離不開政府的引導(dǎo)支持，更需要社會各種資本的注入和全民的參與。當(dāng)前，政府規(guī)劃指導(dǎo)，農(nóng)戶積極參與，大戶投資經(jīng)營，已成為現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的一條有效途徑，既解決了樹與人連心的根本問題，又實(shí)現(xiàn)了承包者與農(nóng)戶的雙贏。這種方式需要政府加強(qiáng)指導(dǎo)，大力推行。

4.2 落實(shí)優(yōu)惠政策，減輕林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

要嚴(yán)格執(zhí)行和規(guī)范國家已出臺的各項(xiàng)林業(yè)稅收優(yōu)惠政策，激活四荒經(jīng)營機(jī)制，解決投資主體與收益主體不明問題。對經(jīng)營承包業(yè)主能減則減、能免則免，輕稅薄費(fèi)，使務(wù)林者得利，經(jīng)營者受益。

4.3 確立和完善對非公有制林業(yè)的信貸支持政策

按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》要求，國家將繼續(xù)對林業(yè)實(shí)行長期限、低利息的信貸扶持政策，各級政府要探索建立穩(wěn)定暢通的融資渠道。金融部門要放寬貸款條件，積極穩(wěn)健的推行林業(yè)實(shí)物抵押貸款政策，擴(kuò)大面向經(jīng)營業(yè)主的小額信貸和聯(lián)保貸款，支持非公有制林業(yè)的發(fā)展。

4.4 要堅(jiān)持以民為本的原則

在推進(jìn)林權(quán)制度改革過程中，要把廣大林農(nóng)作為改革主體，走群眾路線，堅(jiān)持以群眾“愿意不愿意、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”為標(biāo)準(zhǔn)，做到體現(xiàn)民意，謀求民力，符合民心。在改革保障上，及時(shí)予以確權(quán)發(fā)證，以法律形式保障林農(nóng)的合法權(quán)益，促進(jìn)森林資源的有效保護(hù)和非公有制林業(yè)的快速、健康發(fā)展。

4.5 建立林地流轉(zhuǎn)機(jī)制

要把速生豐產(chǎn)林、農(nóng)林間作、經(jīng)濟(jì)林作為農(nóng)村種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來對待，根據(jù)群眾意愿，按照“樹隨地走，誰造誰有”的原則，鼓勵農(nóng)戶之間實(shí)行土地互換、自由結(jié)合等形式，實(shí)現(xiàn)集中連片、規(guī)模化發(fā)展。要認(rèn)真落實(shí)林木所有權(quán)和林地使用權(quán)可依法繼承、抵押、擔(dān)保、入股的政策，以此來調(diào)動群眾參與植樹造林護(hù)林的積極性。

4.6 要建立規(guī)范有序的森林資源流轉(zhuǎn)市場

要對林改后的山權(quán)、林權(quán)、林地、林木進(jìn)行登記、評估，使廣大林農(nóng)和荒山承包經(jīng)營者能夠通過買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押等形式，形成真正的林業(yè)發(fā)展要素市場。同時(shí)要建立監(jiān)督機(jī)制，加大對部分以吸納社會資金為主的投資造林公司監(jiān)管力度，為投資林業(yè)事業(yè)的廣大市民和群眾當(dāng)好參謀，把好關(guān)，防止個(gè)別不法分子以開辦造林公司為名，從中謀取不法之利，嚴(yán)重挫傷廣大群眾投資林業(yè)的積極性。

2010-05-25

賀延生（1986-），女，河南長葛市人，助理工程師。主要從事林業(yè)調(diào)查及技術(shù)推廣工作。

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1003-2630（2010）02-0080

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）