關(guān)于衡陽(yáng)縣林權(quán)制度改革的思考

張泉謙，丁源生，佘安端，劉水平

(1.衡陽(yáng)縣林業(yè)局, 湖南 衡陽(yáng) 421200; 2.衡陽(yáng)縣陳坪國(guó)有林場(chǎng)， 湖南 衡陽(yáng) 421231)

關(guān)于衡陽(yáng)縣林權(quán)制度改革的思考

張泉謙1，丁源生1，佘安端2，劉水平1

(1.衡陽(yáng)縣林業(yè)局, 湖南 衡陽(yáng) 421200; 2.衡陽(yáng)縣陳坪國(guó)有林場(chǎng)， 湖南 衡陽(yáng) 421231)

為積極穩(wěn)妥推進(jìn)林權(quán)制度改革，就衡陽(yáng)縣林業(yè)林權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行綜合調(diào)研，并形成調(diào)查報(bào)告，以期為縣委、縣政府在林權(quán)制度改革的決策中參考。

林權(quán)制度改革；林業(yè)林權(quán)現(xiàn)狀；問(wèn)題；建議

衡陽(yáng)縣是湖南省重點(diǎn)林區(qū)縣之一，其中林業(yè)在縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了較大的作用。對(duì)衡陽(yáng)縣來(lái)說(shuō)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)在山，潛力在山，全縣林業(yè)的興衰，直接關(guān)系著“林農(nóng)致富奔小康”和縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而如何推進(jìn)全縣林權(quán)制度改革，建立激發(fā)社會(huì)各界投資造林的長(zhǎng)效機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)廣大林農(nóng)參與改革的積極性，形成全社會(huì)辦林業(yè)的良好格局，已成為當(dāng)前衡陽(yáng)縣林業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要課題。

集體林權(quán)制度改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革。林地是農(nóng)村寶貴的資源，是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料。衡陽(yáng)縣集體林地面積75575.2hm2，占全縣林地總面積的60.1%。這些集體林地，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中主要存在兩個(gè)方面問(wèn)題，一方面是經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)，始終沒(méi)有解決好廣大農(nóng)民群眾對(duì)于林地和林木的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，農(nóng)民沒(méi)有成為真正意義上的經(jīng)營(yíng)主體，生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展；另一方面是經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活，現(xiàn)行林業(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制不能適應(yīng)林業(yè)發(fā)展的客觀要求，老百姓有一句順口溜，“我山不能我種，我種不能我砍，我砍不能我得?！本图蟹从沉肆謽I(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，集體林地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得不到充分體現(xiàn)，集體林地生產(chǎn)率低下，集體林業(yè)沒(méi)有成為農(nóng)民就業(yè)增收的重要渠道。中央十分關(guān)注林業(yè)的改革和發(fā)展，2003年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出了“深化林業(yè)體制改革，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力”，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》明確了農(nóng)村集體林地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)制度，為推進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作奠定了法律和政策基礎(chǔ)。福建、江西、遼寧等省率先進(jìn)行了大膽探索和實(shí)踐，開(kāi)展了以“明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革,取得了“農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)”的顯著成效，得到了廣大農(nóng)民的真心擁護(hù)。胡錦濤總書記在福建考察時(shí)指出“林改意義確實(shí)很重大”。溫家寶總理在江西考察時(shí)提出“在山區(qū)、林區(qū)，林權(quán)制度改革與農(nóng)村耕地改革具有同等重要的意義”“我和國(guó)務(wù)院的同志下決心要加快推進(jìn)林權(quán)制度改革”?；亓加窀笨偫矶啻紊钊肓謪^(qū)調(diào)研考察并作了許多重要指示和批示。黨的十七大報(bào)告明確提出了“改革集體林權(quán)制度”的要求，2008年中央1號(hào)文件、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議也分別對(duì)集體林權(quán)制度改革做出了部署。中組部、中宣部、中農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院研究室、中國(guó)人民銀行、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家檔案局等部門主動(dòng)介入、積極參與調(diào)研和出臺(tái)政策，合力推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，為引領(lǐng)改革，把握方向，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，2008年6月8日，中央出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》[1]。

1 衡陽(yáng)縣林業(yè)林權(quán)現(xiàn)狀

1.1林業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

全縣土地總面積25.59萬(wàn)hm2，其中林地面積12.58萬(wàn)hm2；有林地面積6.81萬(wàn)hm2，森林覆蓋率42.7%，森林蓄積總量201.9萬(wàn)m3，立竹總株數(shù)5155萬(wàn)根[2]。全縣林業(yè)總產(chǎn)值17531萬(wàn)元，占社會(huì)總產(chǎn)值的2.3%；年財(cái)政收入18123萬(wàn)元，財(cái)政收入來(lái)自林業(yè)的比重為5.52%；農(nóng)民人均純收入3743元，來(lái)自林業(yè)的比重為1.2%[3]。衡陽(yáng)縣林業(yè)系統(tǒng)有干部職工1422人，其中在職職工1058人，專業(yè)技術(shù)人員155人。全縣有鄉(xiāng)辦林場(chǎng)73個(gè)，村辦林場(chǎng)519個(gè)，組辦林場(chǎng)855個(gè)，有經(jīng)營(yíng)管理人員2700余人。

改革開(kāi)放以來(lái)，衡陽(yáng)縣林業(yè)不斷發(fā)展壯大。全縣林地面積由“六五”清查時(shí)的8.47萬(wàn)hm2，增加到現(xiàn)在的12.5萬(wàn)hm2[2]；森林蓄積量由原來(lái)的83萬(wàn)m3，增加到現(xiàn)在的201萬(wàn)m3[2]；森林覆蓋率由原來(lái)的32.7%提高到42.7%[2]。植被擴(kuò)展，綠色回歸，在全縣范圍內(nèi)已形成無(wú)山不綠，有水皆清，四時(shí)花香，萬(wàn)壑鳥鳴的新氣象。

1.2林權(quán)現(xiàn)狀

目前，衡陽(yáng)縣的山林經(jīng)營(yíng)，有4%為國(guó)有經(jīng)營(yíng)，10%為集體經(jīng)營(yíng)，86%為分戶經(jīng)營(yíng)。新中國(guó)成立以來(lái)，衡陽(yáng)縣林地經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)村合作化、“四固定”和林業(yè)“三定”四次確權(quán)。但是，由于多方面的原因，林權(quán)問(wèn)題仍然不少。一是林地確權(quán)發(fā)證不徹底。全縣尚有10%左右的山林沒(méi)有登記發(fā)放林權(quán)證，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這個(gè)比例。而且當(dāng)時(shí)全縣還有大量的荒山荒地未確權(quán)發(fā)證，有的地方重復(fù)發(fā)證的情況較為普遍；二是林權(quán)證丟失的情況比較嚴(yán)重。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，由于群眾對(duì)林權(quán)證的法律地位和作用認(rèn)識(shí)不足，在思想上沒(méi)有引起高度重視，因此對(duì)林權(quán)證保管不善，導(dǎo)致全縣林權(quán)證的保存率不高；三是部分林權(quán)證記載的面積不實(shí)。由于當(dāng)時(shí)歷史條件的限制，全縣發(fā)放林權(quán)證時(shí)，面積測(cè)算大都采用目估的辦法，因此普遍出現(xiàn)了林權(quán)證記載的面積與實(shí)際面積不相符的現(xiàn)象。同時(shí)，林權(quán)證記載的四至界線不清的現(xiàn)象也非常普遍；四是林地林權(quán)日常管理工作沒(méi)有正常開(kāi)展。林業(yè)“三定”初始發(fā)證后，由于沒(méi)有林權(quán)管理機(jī)構(gòu)和專職人員，沒(méi)有建立林地林權(quán)管理機(jī)制，因此，植樹造林新增的林木、林地，合理流轉(zhuǎn)的森林、林木、林地，征占用林地等原因減少的林木、林地，均沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行初始、變更或注銷登記。

特別是1981年林業(yè)“三定”發(fā)證后，至今，全縣林業(yè)用地面積已增加近3.33萬(wàn)hm2，森林蓄積已增加近70萬(wàn)m3，這些增加的林地和林木，需要重新登記確權(quán)。還有部分林地因一些工程項(xiàng)目建設(shè)等原因被征用或占用，地類發(fā)生了變化，需要變更林地林權(quán)證。同時(shí)，隨著林地流轉(zhuǎn)機(jī)制的逐步建立，涌現(xiàn)了一大批造林經(jīng)營(yíng)大戶，林地流轉(zhuǎn)面積達(dá)0.6萬(wàn)多hm2，他們迫切需要尋求法律的保護(hù)。

2 衡陽(yáng)縣林業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1營(yíng)造林機(jī)制不順

一是沒(méi)有完全做到適地適樹，公益林建設(shè)普遍忽視封山育林這種既省錢省力又對(duì)生態(tài)影響小的方式，商品林建設(shè)普遍忽視對(duì)原生植被的保護(hù)；二是在商品林、公益林建設(shè)上尚未有適應(yīng)其發(fā)展的、較為完備的人工造林技術(shù)規(guī)程和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，仍然沿用傳統(tǒng)的人工造林模式，致使公益林建設(shè)未能充分體現(xiàn)追求生態(tài)功能最大化的價(jià)值取向，商品林建設(shè)未能完全體現(xiàn)追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)；三是普遍采用單一樹種造林，忽視多樹種混交；注重前期表現(xiàn)好的速生樹種，忽視后期有潛力的鄉(xiāng)土樹種。

2.2林業(yè)投資機(jī)制不活

一是投資標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，重視每畝高達(dá)數(shù)百元投資的人工林造林，而忽視低投資的封山育林；二是不同的造林項(xiàng)目投資差距較大。如退耕還林每667m2投資達(dá)2800多元，而對(duì)一些立地條件好的采伐跡地、火燒跡地等營(yíng)林投入較少，有的地方甚至根本沒(méi)有投資，從而造成宜林的山地逐漸荒蕪；三是有的林業(yè)投資項(xiàng)目還存在一定的盲目性。如原來(lái)的“三難地”改造工程在投資方向上就存在一定失誤。紫色頁(yè)巖地區(qū)本應(yīng)依靠封山育林，從而達(dá)到自然恢復(fù)原生植被目的，而實(shí)施的蘆竹造林開(kāi)發(fā)、放炮撩壕造林開(kāi)發(fā)等，投入成本大且效果不是十分明顯，既浪費(fèi)人力又浪費(fèi)財(cái)力；四是資金完全按計(jì)劃管理存在一定弊端。一些地方仍存在重計(jì)劃爭(zhēng)取、輕計(jì)劃落實(shí)，重計(jì)劃完成、輕質(zhì)量管理的不良傾向。

2.3林業(yè)經(jīng)營(yíng)者收益權(quán)無(wú)法得到保障

由于林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)依然過(guò)重，擠占了經(jīng)營(yíng)者的合理收益。根據(jù)調(diào)查，林業(yè)稅費(fèi)主要由三大部分組成：林業(yè)部門的育林基金20%，一部分村委會(huì)還要收取一定比例的管理費(fèi)，林業(yè)稅費(fèi)征收總額度要超過(guò)10%[4]。如經(jīng)營(yíng)狀況較好的杉木林20年成林收益，按5m3/667m2、600元/m3計(jì)算，每667m2收益3000元左右，除去營(yíng)林投入400元/667m2，管護(hù)成本100元/667m2，采伐成本按40元/m3計(jì)200元/667m2，運(yùn)輸成本按60元/m3計(jì)300元/667m2，林業(yè)稅費(fèi)300元/667m2，20年收益總額1700元/667m2，每年每667m2收入只有85元。如果木材等林產(chǎn)品產(chǎn)出因交通不便等因素，運(yùn)輸成本將會(huì)更高，林業(yè)經(jīng)營(yíng)者更加無(wú)利可圖。

2.4現(xiàn)行林業(yè)政策與放活林業(yè)經(jīng)營(yíng)存在矛盾

一是林木采伐制度改革與社會(huì)期望尚有較大差距。部分林業(yè)經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為，大量造林后成林的林木會(huì)受限額采伐政策的制約，對(duì)進(jìn)一步放寬商品林采伐的呼聲較高；二是由于缺乏規(guī)范操作和交易平臺(tái)，林地使用權(quán)和森林、林木所有權(quán)難以合理流轉(zhuǎn)，既影響了森林資產(chǎn)的變現(xiàn)，也阻礙了生產(chǎn)要素的有效配置；三是生態(tài)需求與林農(nóng)的利益需求矛盾突出。全縣通過(guò)森林分類經(jīng)營(yíng)區(qū)劃界定，列入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)公益林面積達(dá)4.08萬(wàn)hm2，國(guó)家補(bǔ)償僅為4.5元/667m2，這部分面積中有79.8萬(wàn)m3的林木在采伐上受到限制，而地方財(cái)政又沒(méi)有能力配套足額補(bǔ)償，以致林農(nóng)利益受到一定程度的影響。積淀的這些體制性障礙，影響了社會(huì)各界尤其是林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性。

2.5森林資源保護(hù)管理疲軟

一是林地管理難度大。國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)措施加強(qiáng)后，不少地方開(kāi)始把建設(shè)用地的目光轉(zhuǎn)向林地，一些重點(diǎn)工程還存在未批先占、少批多占等違法現(xiàn)象，林地管理面臨的形勢(shì)還相當(dāng)嚴(yán)峻；二是林業(yè)法制建設(shè)還比較滯后。不少林業(yè)法律法規(guī)已不適應(yīng)新形勢(shì)下林業(yè)發(fā)展的需要，很難發(fā)揮保駕護(hù)航的作用；中央林業(yè)決定的許多精神，還沒(méi)有以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)，存在立法“盲區(qū)”；三是林業(yè)流轉(zhuǎn)不順暢、不規(guī)范、難以將資源變資本，缺乏調(diào)節(jié)機(jī)制；四是財(cái)政對(duì)林業(yè)的投入不足。林業(yè)系統(tǒng)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)有相當(dāng)一部分人員的經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期未納入財(cái)政預(yù)算，主要靠育林基金支撐，導(dǎo)致出現(xiàn)“靠山吃山、管林吃林”的被動(dòng)局面，甚至以違法者養(yǎng)執(zhí)法者。

2.6林業(yè)服務(wù)機(jī)制不夠健全

缺乏發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策方面的宏觀引導(dǎo)，尚未形成布局合理和競(jìng)爭(zhēng)有序的局面；缺乏對(duì)市場(chǎng)主體尤其是廣大農(nóng)民的有效服務(wù)，社會(huì)化服務(wù)體系、中介組織還不夠健全，市場(chǎng)、政策、科技等服務(wù)較為薄弱；缺乏對(duì)新興產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)必要扶持，使之處于一種放任狀態(tài)；缺乏對(duì)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益兼顧的林種樹種、經(jīng)營(yíng)模式等的研究推廣，不利于以生態(tài)建設(shè)為主戰(zhàn)略的有效實(shí)施；缺乏對(duì)公益林保護(hù)、退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度，迫切需要出臺(tái)相關(guān)政策。

3 深化衡陽(yáng)縣林權(quán)制度改革的幾點(diǎn)意見(jiàn)

3.1完善營(yíng)造林機(jī)制

首先，必須做到適地適樹?，F(xiàn)代造林工作不但要求造林地和造林樹種相適應(yīng)，而且要求造林地和一定樹種的一定類型(地理種源、生態(tài)類型)或品種相適應(yīng)，即適地適類型。為了使“地”和“樹”基本相適，可通過(guò)三條基本途徑：第一選樹適地或選地適樹；第二改樹適地，即在地和樹之間某些方面不太相適的情況下，通過(guò)選種、引種馴化、育種等辦法改變樹種的某些特性使它們能夠相適應(yīng)；第三改地適樹，即通過(guò)整地、施肥、灌溉、混交、土壤管理等措施改變?cè)炝值氐纳L(zhǎng)環(huán)境，使其適應(yīng)于原來(lái)不適應(yīng)的樹種生長(zhǎng)[5]。其次，根據(jù)生態(tài)公益林(地)和商品林(地)二個(gè)類別的主導(dǎo)功能不同，分別制定相應(yīng)的較為完備的人工造林技術(shù)規(guī)程和管理辦法。再次，大力推行鄉(xiāng)土樹種，實(shí)行多樹種混交造林，多層次造林，注重樹種配置，如針闊、喬灌、速慢混交等營(yíng)林方式，禁止?fàn)I造純林，同時(shí)不提倡煉山造林，煉山造林不利于原有植被生長(zhǎng)，也增加碳排放量；極力倡導(dǎo)封山育林、封山護(hù)林、四旁造林。

3.2深化林業(yè)投資機(jī)制改革

一要加大林木管理投入。三分造，七分管。盡快編制森林撫育補(bǔ)貼方案，加大森林防火資金投入，增加森林病蟲害防治經(jīng)費(fèi)。二要對(duì)荒山荒地、跡地更新造林實(shí)行補(bǔ)貼。鑒于林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益低下，對(duì)荒山荒地造林實(shí)行補(bǔ)貼；為解決“只砍不造”的問(wèn)題，對(duì)跡地更新也要予以補(bǔ)助。三要切實(shí)加強(qiáng)資金管理。一方面不能盲目投資。不管是那種投資，先必須進(jìn)行可行性研究分析，然后進(jìn)行專家評(píng)估，在此基礎(chǔ)上方可實(shí)施，真正做到有投入有效益。另一方面落實(shí)到位。項(xiàng)目資金必須實(shí)行?？顚Ｓ?，專戶儲(chǔ)存，嚴(yán)防跑冒滴漏，嚴(yán)禁挪作它用。再者，明確責(zé)任，實(shí)行責(zé)任追究制。

3.3大力推行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革[4]

改革林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是理順林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的“瓶頸”所在。一是要建立和完善好林權(quán)制度改革的相應(yīng)機(jī)制。要想搞好林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，決不能簡(jiǎn)單和盲目，必須建立“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，經(jīng)營(yíng)主體到位，責(zé)權(quán)劃分明確，利益保障嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)規(guī)范順暢，監(jiān)管服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，制訂和完善相應(yīng)的《森林、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》、《森林采伐更新管理辦法》等配套措施，推動(dòng)問(wèn)題的解決。二是改革現(xiàn)行的林業(yè)稅費(fèi)制度。低效益的經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重制約著林業(yè)經(jīng)營(yíng)者發(fā)展林業(yè)的積極性，實(shí)行稅費(fèi)改革勢(shì)在必行。降低征收標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⒄魇盏亩愘M(fèi)按相當(dāng)?shù)谋壤颠€給經(jīng)營(yíng)者，是發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)、提高林業(yè)經(jīng)營(yíng)者積極性的一個(gè)可行的重要手段。操作上應(yīng)采用以獎(jiǎng)代支、以獎(jiǎng)代勞的形式進(jìn)行，對(duì)經(jīng)營(yíng)效益好的應(yīng)提高返還比例，對(duì)經(jīng)營(yíng)效益低的降低返還比例。育林基金返還額度和比例的確定，應(yīng)有一個(gè)具體、可行的辦法，并在林業(yè)部門驗(yàn)收把關(guān)的基礎(chǔ)上按規(guī)定支付。推行林業(yè)稅費(fèi)改革的前提是要有一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，從而保障林業(yè)管理隊(duì)伍的穩(wěn)定。

3.4大力發(fā)展非公有制林業(yè)，為私有林、民營(yíng)林的大發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松的外部環(huán)境

一是充分尊重私有林、民營(yíng)林經(jīng)營(yíng)者的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，放手發(fā)展。真正做到“四不限”，即不限發(fā)展比例、不限發(fā)展速度、不限經(jīng)營(yíng)方式和不限經(jīng)營(yíng)規(guī)模，最終使私有林、民營(yíng)林實(shí)現(xiàn)“三有”，即經(jīng)濟(jì)上有實(shí)惠、社會(huì)上有地位、政治上有榮譽(yù)；二是實(shí)行“兩權(quán)”分離。穩(wěn)定所有權(quán)，放活使用權(quán)，這是發(fā)展私有林、民營(yíng)林的基礎(chǔ)和前提。要大力發(fā)展私有林，首先必須將林地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，實(shí)行“兩權(quán)”分離。這是解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的關(guān)鍵；三是規(guī)范政策行為，實(shí)行公平稅賦?，F(xiàn)在的林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，限制了林業(yè)的發(fā)展。要堅(jiān)決制止向非公有制林業(yè)亂收費(fèi)，在減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)上下大決心、用真措施，真正使私有林、民營(yíng)林經(jīng)營(yíng)者有利可圖；四是強(qiáng)化法制保障。法制健全是十分重要的投資環(huán)境，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，使投資者有安全感，是發(fā)展私有林、民營(yíng)林的根本保證；五是調(diào)整林業(yè)發(fā)展模式，拓寬私有林、民營(yíng)林的發(fā)展領(lǐng)域。商品林建設(shè)總體應(yīng)是國(guó)有林、集體林、私有林、私營(yíng)林共同存在，共同發(fā)展，并以私有林和民營(yíng)林為主。鼓勵(lì)發(fā)展私有林、民營(yíng)林，上不封頂。對(duì)現(xiàn)有的公有林，如果經(jīng)營(yíng)不好，也可以對(duì)林木實(shí)行“兩權(quán)”分離，通過(guò)公有民營(yíng)，從而優(yōu)化公有制的實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)新造林，可以更多地鼓勵(lì)搞私有林業(yè)，不管是國(guó)有林地還是集體林地，都可以將其使用權(quán)承包、租賃、轉(zhuǎn)讓或無(wú)償劃撥給個(gè)人，供其造林綠化，實(shí)行“誰(shuí)造誰(shuí)有，合造共有”的政策。公益林建設(shè)總體而言應(yīng)以公有制為主體，建議也要積極引入民營(yíng)機(jī)制，對(duì)林下產(chǎn)業(yè)、林間產(chǎn)業(yè)可以開(kāi)發(fā)的，可以承包給個(gè)人造林或管護(hù)，國(guó)家和集體不再承包或者只承擔(dān)一部分建設(shè)或管護(hù)費(fèi)用，以期達(dá)到既降低經(jīng)營(yíng)成本，又提高經(jīng)營(yíng)效益的目的。

3.5鼓勵(lì)和引導(dǎo)森林資源的合法流轉(zhuǎn)

就衡陽(yáng)縣的林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，應(yīng)改革目前千家萬(wàn)戶分散經(jīng)營(yíng)管理森林資源的現(xiàn)狀，通過(guò)正確引導(dǎo)和鼓勵(lì)森林資源的合法流轉(zhuǎn)，采取股份合作、聯(lián)營(yíng)、大戶承包等經(jīng)營(yíng)形式，吸引社會(huì)資金，大力發(fā)展非公有制林業(yè)，把分散經(jīng)營(yíng)管理逐步引導(dǎo)過(guò)渡到集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)管理上來(lái)，從而促使森林資源有效快速增長(zhǎng)。要想推進(jìn)全縣森林資源合法、有效流轉(zhuǎn)，首先，在思想認(rèn)識(shí)上要到位。應(yīng)進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新觀念，把發(fā)展非公有制林業(yè)作為今后一個(gè)時(shí)期林業(yè)工作的重點(diǎn)，只要有利于改善生態(tài)環(huán)境，有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，有利于人民生活水平的提高，各種經(jīng)濟(jì)成份都可以參加林業(yè)建設(shè)，平等競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展；應(yīng)注重解決林業(yè)政策滯后的問(wèn)題，積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，完善政策措施，引導(dǎo)森林資源合法流轉(zhuǎn)，做到政策上放寬放活；應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛中解放出來(lái)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)森林資源流轉(zhuǎn)，做到在工作上放手放權(quán)。第二，在管理服務(wù)上要到位。應(yīng)從轉(zhuǎn)變政府職能入手，加強(qiáng)對(duì)森林資源流轉(zhuǎn)的組織形式多樣化方面的宏觀引導(dǎo)，根據(jù)全縣林業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的實(shí)際，采用個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)、私營(yíng)租賃經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)、外資獨(dú)資經(jīng)營(yíng)、混合所有制經(jīng)營(yíng)等多種形式，加快林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)；應(yīng)從產(chǎn)權(quán)制度改革入手，著力解決制約森林資源流轉(zhuǎn)的瓶頸問(wèn)題，按照“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，落實(shí)使用權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)收益權(quán)，尊重處置權(quán)”的原則，依法對(duì)經(jīng)營(yíng)者確權(quán)發(fā)(換)證，建立保護(hù)林業(yè)產(chǎn)權(quán)的法律制度，盡快制訂森林資源評(píng)估辦法；應(yīng)從改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境入手，廣泛吸引外資和民間資本，參與林業(yè)開(kāi)發(fā)；應(yīng)結(jié)合國(guó)有場(chǎng)圃的改革，通過(guò)兼并、控股或參股等方式，改造國(guó)有經(jīng)濟(jì)，使之成為適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的混合所有制林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。第三，在重點(diǎn)扶持上要到位。實(shí)踐證明，保障森林資源合法、有序流轉(zhuǎn)，保護(hù)非公有制林業(yè)的合法權(quán)益，穩(wěn)定的政策和有保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)要比直接的經(jīng)濟(jì)支持更加重要。因此，在林木采伐利用政策上應(yīng)予以放寬，并制定具體的政策措施；在投融資政策上應(yīng)重點(diǎn)傾斜，拓寬融資渠道，減輕林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；在科技、信息上應(yīng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。通過(guò)以上各種措施逐步使森林資源流轉(zhuǎn)步入健康、有效、快速的發(fā)展軌道。

3.6提升林業(yè)行業(yè)品位，加強(qiáng)林業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

在林業(yè)體制改革的過(guò)程中，肯定會(huì)出現(xiàn)一些矛盾和問(wèn)題，需要林業(yè)部門去正確引導(dǎo)和解決，因此，林業(yè)隊(duì)伍建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從思想認(rèn)識(shí)上高度重視林業(yè)，在行動(dòng)上采取有效措施支持林業(yè)的發(fā)展。林業(yè)部門的工作人員特別是縣林業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)班子要有改革意識(shí)，全系統(tǒng)干部職工要在其位、謀其政、從其事，增強(qiáng)危機(jī)感、責(zé)任感，把林業(yè)改革抓緊、抓實(shí)、抓出成效。林業(yè)隊(duì)伍要相對(duì)穩(wěn)定，避免急功近利的思想，在管理、執(zhí)法、造林、辦實(shí)體等各方面都要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展思路。要進(jìn)一步穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站和國(guó)有場(chǎng)圃的林業(yè)管理隊(duì)伍，全面健全恢復(fù)村級(jí)護(hù)林組織和護(hù)林員隊(duì)伍。對(duì)縣林業(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站以及被劃定為公益型林場(chǎng)的國(guó)有林場(chǎng)、森林公園的林業(yè)管理人員，在核定編制的基礎(chǔ)上，確保納入財(cái)政預(yù)算，以維護(hù)林業(yè)管理隊(duì)伍的穩(wěn)定。

總之，我們就衡陽(yáng)縣林權(quán)制度改革進(jìn)行綜合調(diào)研之后，得出的結(jié)論是，有效地集體林權(quán)制度改革必須走綜合發(fā)展之路：以完善的營(yíng)林機(jī)制、投資機(jī)制為前提，以大力發(fā)展非公有制林業(yè)為手段，以森林資源的規(guī)范流轉(zhuǎn)為引擎，以堅(jiān)強(qiáng)有力的林業(yè)隊(duì)伍為后盾，大力推行林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。

[1] 江機(jī)生.集體林權(quán)制度改革概述——在首屆安徽推進(jìn)集體林權(quán)制度高峰論壇上的講話.[EB/OL].http://www.ahly.gov.cn.,2008-12-27.

[2] 續(xù)代輝，屈勝利，等.衡陽(yáng)縣“十五”森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查報(bào)告[R].2005.7.

[3] 寧海喬，王利英，等.衡陽(yáng)縣統(tǒng)計(jì)年鑒[M].2009.

[4] 財(cái)政部,國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《育林基金征收使用管理辦法》的通知【財(cái)綜﹝2009﹞32號(hào)】[R].2009.

[5] 孫時(shí)軒，陳大珂.造林學(xué)[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，1980：160-162.

(責(zé)任編輯：譚著明)

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10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2010. 04. 029

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