湘西自治州林權(quán)改革中的問題與探析

陳 方

(古丈縣林業(yè)局巖頭寨鎮(zhèn)林業(yè)站， 湖南 古丈 416300)

湘西自治州林權(quán)改革中的問題與探析

陳 方

(古丈縣林業(yè)局巖頭寨鎮(zhèn)林業(yè)站， 湖南 古丈 416300)

林權(quán)改革是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施之一。本文總結(jié)了湘西自治州林權(quán)改革的成果，分析了湘西自治州林權(quán)改革中存在的相關(guān)問題，并針對“林權(quán)流轉(zhuǎn)”、“經(jīng)費(fèi)落實(shí)”等關(guān)鍵問題提出有效的解決辦法，為促進(jìn)林業(yè)增效、林農(nóng)增收和森林資源增長，實(shí)現(xiàn)湘西林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供重要參考。

湘西自治州；林權(quán)改革；林權(quán)流轉(zhuǎn)；林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

2007年以來，集體林區(qū)林權(quán)制度改革在全國范圍內(nèi)全面展開。林改使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了重大調(diào)整，森林經(jīng)營呈現(xiàn)主體多元化、形式多樣化，資源林政管理的對象、基礎(chǔ)和方式也發(fā)生了很大變化[1]。林權(quán)和林權(quán)制度對一個(gè)國家林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，必須著力進(jìn)行體制和機(jī)制的創(chuàng)新，必須在“林權(quán)”上大膽突破[2]。

湘西自治州集體林權(quán)制度改革于2009年6月全面啟動(dòng)，預(yù)計(jì)2010年底基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

1 林權(quán)改革的內(nèi)容

林權(quán)是指權(quán)利主體對森林、林木、林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。由于權(quán)利與義務(wù)的對等關(guān)系，林權(quán)也指權(quán)利主體對森林、林木、林地的所有、使用、收益、處置等方面的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系[3]。2009年啟動(dòng)的林權(quán)改革主要包括明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)；開展林權(quán)登記、發(fā)放林權(quán)證；建立規(guī)范有序的林木所有權(quán)、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制；深化林業(yè)配套改革、落實(shí)林木經(jīng)營者對林木的處置權(quán)和收益權(quán)等四個(gè)方面的內(nèi)容[4]。

林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的多次變革，遺留下來許多問題，如林木產(chǎn)權(quán)不清晰、沒有自主經(jīng)營權(quán)、采伐制度不完善等。在目前實(shí)施分類經(jīng)營和森林資源市場化配置日趨活躍的新形勢下，又暴露出許多新的產(chǎn)權(quán)問題，如林權(quán)糾紛等，因此，迫切需要對林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行深入的研究，以求更系統(tǒng)、全面、客觀地分析林權(quán)改革對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響。筆者通過對林權(quán)改革和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題的綜合分析，提出林權(quán)改革是實(shí)現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的根本動(dòng)力，有利于林業(yè)可持續(xù)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為從政策、制度創(chuàng)新上實(shí)現(xiàn)林業(yè)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展提出了意見和建議[5]。

2 林權(quán)改革中的主要問題

自2006年以來，全州共計(jì)發(fā)生林權(quán)流轉(zhuǎn)513宗，林地流轉(zhuǎn)面積4746.66hm2，其中國營林場林權(quán)流轉(zhuǎn)面積473.33hm2，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)面積2173.33hm2，林業(yè)家庭承包經(jīng)營的個(gè)人林權(quán)流轉(zhuǎn)面積2100.00hm2。

2.1現(xiàn)有林權(quán)流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

(1) 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)總體規(guī)模和宗地流轉(zhuǎn)規(guī)模小。全州2006年以來的林權(quán)流轉(zhuǎn)總面積為4746.66hm2，僅占全州林地面積的0.42%，林權(quán)流轉(zhuǎn)總體規(guī)模很小，所占比例很輕。每宗林權(quán)流轉(zhuǎn)面積不大，按全州發(fā)生林權(quán)流轉(zhuǎn)宗地?cái)?shù)和流轉(zhuǎn)面積計(jì)算，平均每宗流轉(zhuǎn)面積為9.24hm2。全州2宗國有林場流轉(zhuǎn)面積分別為100hm2和370.33hm2；集體林場林權(quán)流轉(zhuǎn)每宗面積大都在66.67hm2以下；個(gè)人林權(quán)流轉(zhuǎn)面積更小，少者1hm2，多則5hm2。

(2) 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣。全州林權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下幾種形式：一是拍賣。這種形式在很大程度上體現(xiàn)了“公平、公正、公開”的原則，一般成交價(jià)都要高于底價(jià)，有利于最大限度地實(shí)現(xiàn)國家或集體森林資源資產(chǎn)的價(jià)值，比較受群眾的歡迎；二是租賃經(jīng)營。租賃經(jīng)營是起步最早的一種林權(quán)流轉(zhuǎn)方式，也是實(shí)踐中常見的一種方式；三是轉(zhuǎn)讓。雙方當(dāng)事人協(xié)商一致后，受讓方向轉(zhuǎn)讓方支付一定的林權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)后，自主經(jīng)營轉(zhuǎn)讓得到的林地、林木；四是聯(lián)合(合作)經(jīng)營。主要是通過民主協(xié)商，以聯(lián)辦合作林場的形式進(jìn)行集中經(jīng)營管理。湘西自治州林權(quán)流轉(zhuǎn)形式以后三者居多，第一種拍賣形式較少，全州3年內(nèi)只發(fā)生1宗交易。

(3) 經(jīng)營目的不一，林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間長短不同。國有林場和集體林場的林權(quán)流轉(zhuǎn)多以林地經(jīng)營和林木經(jīng)營為目的，林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間大多在20年以上，個(gè)人林權(quán)流轉(zhuǎn)大多以短期利用為目的，時(shí)間多為5～10年。

2.2集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

全州集體林權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，存在的問題較多，主要問題有：一是集體林權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏《林權(quán)證》這個(gè)合法有效的林權(quán)依據(jù)，加之林業(yè)分類經(jīng)營等配套政策不完善，林業(yè)經(jīng)營主體實(shí)際從集體林權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得的利益十分有限；二是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏政策引導(dǎo)和部門監(jiān)管，林權(quán)流轉(zhuǎn)程序混亂、手續(xù)不完善，林權(quán)流轉(zhuǎn)后矛盾糾紛多。由于全州沒有建立健全統(tǒng)一的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，全州集體林地的流轉(zhuǎn)，特別是集體經(jīng)營的林地、林木的林權(quán)流轉(zhuǎn)多在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行，林業(yè)部門少有監(jiān)管，為此，流轉(zhuǎn)宗地大多沒有按有關(guān)政策規(guī)定的程序辦理，手續(xù)很不完善；三是集體經(jīng)營的林地、林木的流轉(zhuǎn)基本沒有進(jìn)行合法有效的資產(chǎn)評估，也沒有采取拍賣、競標(biāo)方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織和林農(nóng)利益損失大；四是集體林權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏民主性。在集體經(jīng)營的林地中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體林場林權(quán)流轉(zhuǎn)的比較多，但有將近三分之一的流轉(zhuǎn)總數(shù)在流轉(zhuǎn)過程中沒有依法進(jìn)行公開，未經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)民主決策，而是由個(gè)別村干部或村支部、村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子說了算，群眾意見較大;五是林權(quán)流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制嚴(yán)重滯后，林權(quán)流轉(zhuǎn)的申請登記、現(xiàn)場勘查、資產(chǎn)評估、審核與報(bào)批、產(chǎn)權(quán)交易、林權(quán)流轉(zhuǎn)換發(fā)證等由于沒有專門的管理機(jī)構(gòu)、交易平臺和專職人員來進(jìn)行管理和服務(wù)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)處于放任自流的狀況;六是縣市林改工作經(jīng)費(fèi)不足，特別是鄉(xiāng)村工作經(jīng)費(fèi)缺乏，或不能及時(shí)到位，影響了林改工作的正常開展。

3 針對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)問題的具體解決辦法

(1) 實(shí)施集體林權(quán)制度改革，明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和受益權(quán)，通過林業(yè)配套改革措施，調(diào)動(dòng)社會(huì)各主體建設(shè)林業(yè)的積極性。

(2) 建立健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)程。通過立法、制定政策等措施建立健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對集體林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范有效的監(jiān)督管理。林權(quán)流轉(zhuǎn)制度要有較強(qiáng)的可操作性，應(yīng)對林權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、范圍、方式、程序、監(jiān)督、管理等作出明確規(guī)定。

(3) 建立完善森林資源資產(chǎn)評估制度。一是要編制科學(xué)合理的森林資源資產(chǎn)評估參數(shù)表和各主要評估細(xì)則，規(guī)范和完善評估技術(shù)、評估方法；二是實(shí)行森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)認(rèn)證制度；三是要加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，滿足社會(huì)對森林資產(chǎn)評估的需求。

(4) 搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，培育和完善森林資源交易市場。要將林權(quán)流轉(zhuǎn)推向深入，應(yīng)該在保證國家生態(tài)安全和生態(tài)建設(shè)發(fā)展的前提下，最大限度地引入市場機(jī)制。一是科學(xué)規(guī)劃和核定能夠在價(jià)格上進(jìn)行量化的待轉(zhuǎn)林權(quán)；二是建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，收集和發(fā)布集體林權(quán)流轉(zhuǎn)信息；三是建立集體林權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、林權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)合法有序流轉(zhuǎn)。

(5) 發(fā)揮政府及林業(yè)主管部門在林權(quán)流轉(zhuǎn)工作中的作用。政府和林業(yè)主管部門要依照法律規(guī)定和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)營規(guī)則的要求，做到積極推進(jìn)、依法管理、強(qiáng)化監(jiān)督、提供服務(wù)，使集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合符國家法律法規(guī)和政策，合符市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)林業(yè)又好又快發(fā)展。

(6) 要切實(shí)加大對林改工作經(jīng)費(fèi)的投入、特別是要妥善解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級林改工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)基層林改工作的積極性。

4 結(jié)論和建議

湘西自治州經(jīng)濟(jì)相對落后，林權(quán)改革對其林業(yè)可持續(xù)發(fā)展有很重要的推動(dòng)作用。要使湘西自治州林改工作達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)該做到：

(1) 積極完善集體林權(quán)制度改革政策措施。規(guī)范木竹產(chǎn)品稅費(fèi)征收，取締亂收費(fèi)；完善林木采伐管理機(jī)制，實(shí)行林木采伐指標(biāo)分配公示制度；林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算；建立森林資源流轉(zhuǎn)交易機(jī)構(gòu)和森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，健全交易和評估制度。

(2) 落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)。將集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，確保集體林權(quán)制度改革順利進(jìn)行。

(3) 加強(qiáng)山林權(quán)屬糾紛調(diào)處，防止亂砍濫伐、突擊流轉(zhuǎn)等事件的發(fā)生，維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定。

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(責(zé)任編輯：譚著明)

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