基層政府運(yùn)行中的“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”
——一個(gè)政府行為的組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯

張?jiān)脐?/p>

(河南師范大學(xué) 政治與管理科學(xué)學(xué)院， 河南 新鄉(xiāng) 453007)

一、 “過(guò)度關(guān)系化”概念的提出

基層政府作為國(guó)家政權(quán)一體化建設(shè)中的一個(gè)重要組成部分，它在中國(guó)政府組織體系中占據(jù)著“承上啟下”“上傳下達(dá)”的重要戰(zhàn)略位置?；鶎诱畽?quán)力運(yùn)行的規(guī)范性、政策執(zhí)行的公平性和自由裁量的公正性決定著基層政府乃至整個(gè)政府體系的合法性*合法性有廣義和狹義之分。廣義的合法性主要指由法律制度、道德倫理、文化習(xí)俗等規(guī)范的社會(huì)秩序；狹義的的合法性主要指政治秩序，即被統(tǒng)治者對(duì)統(tǒng)治者的承認(rèn)和認(rèn)可。本文中的合法性主要指狹義的合法性，即政府的運(yùn)行在多大程度上得到公眾的認(rèn)可，這一認(rèn)可的基礎(chǔ)來(lái)自于政府對(duì)法律、政策的公平執(zhí)行、對(duì)自由裁量權(quán)的公正衡量以及政府運(yùn)行的相對(duì)高效率。本文如果沒(méi)有特殊說(shuō)明，都是從狹義的角度使用合法性概念的。。但是，在基層政府的實(shí)際運(yùn)行中，一個(gè)引人關(guān)注的現(xiàn)象是，無(wú)論是正式權(quán)力的獲取或行使，還是各類資源的競(jìng)爭(zhēng)與分配，都存在著一種非正式的途徑，即通過(guò)個(gè)人或團(tuán)體的私下“關(guān)系行為”去獲取或行使職權(quán)，爭(zhēng)取或分配資源，這種非正式的途徑在一定程度上“架空”了正式的制度途徑，使正式制度成為一個(gè)擺設(shè)的“花瓶”，由此影響了組織的運(yùn)行效率與公正性。例如，在基層政府的日常運(yùn)行中，“拉關(guān)系”“跑關(guān)系”“找關(guān)系”成為組織內(nèi)外各色人等的日常話語(yǔ)和行為策略。在職權(quán)的獲得上，與上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的“關(guān)系程度”成為下級(jí)成員能否晉升的一種評(píng)判和篩選標(biāo)準(zhǔn)；在職權(quán)的行使上，“開(kāi)后門(mén)”成為基層政府官員和地方民眾心照不宣的策略；在與上級(jí)政府的資源爭(zhēng)取上，“跑項(xiàng)目”“跑資金”“打點(diǎn)”已經(jīng)成為基層政府的基本目標(biāo)和行為手段；在基層政府與社會(huì)的評(píng)價(jià)體系上，嫻熟于關(guān)系策略的人不僅被冠予 “能人”“會(huì)辦事”“能干”等榮譽(yù)，而且還會(huì)獲得一定的社會(huì)地位和非正式權(quán)力[1-5]。這些“關(guān)系行為”在基層政府中的泛濫，導(dǎo)致其運(yùn)行的諸多困境。例如，發(fā)達(dá)的關(guān)系型權(quán)謀文化導(dǎo)致組織內(nèi)耗，影響了組織整體運(yùn)行的效率；以“關(guān)系”為中心的逆淘汰機(jī)制違背了組織的公正性，形成了關(guān)系型資源粘合機(jī)制[6]；“關(guān)系行為”在基層部門(mén)之間的發(fā)展導(dǎo)致了“中層勢(shì)力”和政策執(zhí)行中的“共謀行為”[7]1-3。那么，我們?cè)撊绾胃爬ㄟ@種行為及其所引起的諸多現(xiàn)象呢？這是尋求進(jìn)一步研究該現(xiàn)象的前提和基礎(chǔ)。

實(shí)際上，人類社會(huì)的關(guān)系行為及其網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被不同學(xué)科的很多學(xué)者所關(guān)注，并提出了許多富有解釋力的概念和邏輯。這些研究可以大致劃分為三個(gè)學(xué)派，即組織管理學(xué)中的人際關(guān)系學(xué)派，中國(guó)文化研究的文化學(xué)派，以及近年來(lái)新崛起的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)派。

組織研究中的人際關(guān)系學(xué)派認(rèn)為，關(guān)系行為所形成的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅不影響正式組織的制度與結(jié)構(gòu)，而且由于其能夠?yàn)榻M織成員提供心理、情感、價(jià)值等積極支持而有效地提高組織的運(yùn)行效率。顯然，這一解釋與我們所觀察到的組織現(xiàn)象不相符合。

關(guān)系行為作為中國(guó)日常社會(huì)生活的一種普遍現(xiàn)象，已被許多研究中國(guó)文化的學(xué)者所關(guān)注。他們概括出了一些富有解釋力的概念。比如梁漱溟提出的“關(guān)系本位”，費(fèi)孝通提出的“差序格局”，黃光國(guó)提出的“人情—關(guān)系—面子”的分析模式等。但是，這些研究主要是從文化的角度進(jìn)行一般的、抽象的解釋，認(rèn)為關(guān)系行為是儒家文化建構(gòu)的一種行為模式，是中國(guó)社會(huì)的一種獨(dú)特的規(guī)范秩序，是中國(guó)人建構(gòu)團(tuán)體結(jié)構(gòu)以及獲取和調(diào)動(dòng)資源的一種主要手段，從而把“關(guān)系行為”提升到一種根植于文化的社會(huì)本體論特征的高度。因而，從文化角度的泛化解釋所提出的這些概念也不足以精確地概括基層政府中因關(guān)系行為及其發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)所導(dǎo)致的諸多病癥。

人類關(guān)系行為下所形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)象也引起了西方社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的關(guān)注，逐漸形成了近年來(lái)在新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域中崛起的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)派。這一學(xué)派主要從兩個(gè)思路研究社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。第一個(gè)思路是結(jié)構(gòu)主義思路，認(rèn)為不同的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)個(gè)人的自主性限制不同，處于不同網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位置的個(gè)體會(huì)產(chǎn)生不同的行為，因此，對(duì)關(guān)系行為的解釋必須從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去尋找。第二個(gè)思路是工具主義思路，認(rèn)為個(gè)人能夠通過(guò)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)爭(zhēng)取資源并獲得一定的社會(huì)地位，關(guān)系行為所建構(gòu)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠增進(jìn)個(gè)人的利益。這兩種解釋路徑都是從普遍性的日常實(shí)踐和一般意義上對(duì)關(guān)系行為下的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行分析，對(duì)其結(jié)果大都持中性或者正功能的觀點(diǎn)。這與我們所觀察到的基層政府權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)象也不吻合。但工具主義思路為我們概括基層政府的關(guān)系行為及其結(jié)果提供了啟示。

從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)派的功利性視角來(lái)看，基層政府組織中關(guān)系行為及其網(wǎng)絡(luò)的濫觴實(shí)際上是組織中的個(gè)人或團(tuán)體[注]在這里，團(tuán)體主要指相對(duì)意義上的正式或非正式的小集團(tuán)，例如，各科、室相對(duì)于某職能部門(mén)是個(gè)小團(tuán)體，縣政府各職能部門(mén)相對(duì)于縣級(jí)政府是一個(gè)個(gè)的小團(tuán)體，而縣級(jí)政府相對(duì)于市級(jí)政府也是一個(gè)團(tuán)體。如無(wú)特殊說(shuō)明，本文中的團(tuán)體皆為這一含義。為了追求自身的利益效率而過(guò)度使用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)果。這種旨在維護(hù)自身效率的關(guān)系行為突破了正常的人際關(guān)系限度而體現(xiàn)出過(guò)度工具化的特征，從而使其一方面失去了人際關(guān)系學(xué)派所認(rèn)為的優(yōu)勢(shì)，另一方面它所追求的個(gè)體或團(tuán)體效率又是以犧牲組織的整體效率和公正性為代價(jià)的。我們把這種組織中過(guò)度工具化特征的關(guān)系行為稱為“過(guò)度關(guān)系化行為”，把這種行為所型塑的結(jié)構(gòu)稱為“過(guò)度關(guān)系化網(wǎng)絡(luò)”，把這種行為與網(wǎng)絡(luò)在組織中可觀察的表象稱為“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”。由此，我們可以對(duì)“過(guò)度關(guān)系化行為”這一概念進(jìn)行界定，它主要指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體背離正式制度規(guī)則或者利用正式制度規(guī)則中的漏洞，通過(guò)已有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或者私下的關(guān)系運(yùn)作實(shí)現(xiàn)自身功利性目的的非正式行為。這一概念的界定強(qiáng)調(diào)了兩點(diǎn)，其一是關(guān)系行為功利性的一面，其二是這種功利性的關(guān)系行為背離了正式制度規(guī)則的公正性。這種背離正式制度規(guī)則的情況有兩種，一種是明目張膽的違反正式制度，但這種情況是一種極端，現(xiàn)實(shí)中較少；另一種情況是繞過(guò)或變通正式制度規(guī)則，利用正式制度存在的漏洞進(jìn)行運(yùn)作，因?yàn)槿魏沃贫榷际怯邢蘩硇缘模即嬖谝欢ǖ穆┒?，這就為關(guān)系行為的運(yùn)作提供了空間。這兩種情況從根本上講都背離了正式制度的公正性原則。

值得強(qiáng)調(diào)的是，本文所提出的“過(guò)度關(guān)系化行為”這一概念，實(shí)際上是關(guān)系行為的一種較為極端的形式。一般的關(guān)系行為是人們?nèi)粘?shí)踐的基本活動(dòng)形式，無(wú)論是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)派還是文化學(xué)派都是從這個(gè)角度進(jìn)行解釋的。人際關(guān)系學(xué)派則肯定了組織中關(guān)系行為及其網(wǎng)絡(luò)的積極一面，但是，如果組織中過(guò)度使用關(guān)系行為及其網(wǎng)絡(luò)就會(huì)對(duì)組織的運(yùn)行造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。因而，“過(guò)度關(guān)系化行為”這一概念強(qiáng)調(diào)了關(guān)系行為及網(wǎng)絡(luò)在組織中的負(fù)功能，這在一定程度上彌補(bǔ)了已有研究的不足[注]Portes就曾指出，在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資本領(lǐng)域有待深入探索的一個(gè)問(wèn)題是，個(gè)體為謀求私利而對(duì)其個(gè)人聯(lián)結(jié)的利用是如何損害到組織的。參見(jiàn)Portes A:《The Two Meanings of Social Capital》,載自《Sociological Forum》，2000年第15期。。

“過(guò)度關(guān)系化” 行為及其現(xiàn)象在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的基層政府運(yùn)行中表現(xiàn)的相當(dāng)深刻和廣泛。隨著中央政府改革和治理的深入，基層政府的這一問(wèn)題日益突出。對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入系統(tǒng)的解釋，是尋求基層政府改革的一個(gè)基本前提。

二、“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”：組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯分析

在基層政府的運(yùn)行中，無(wú)論是正式權(quán)力的獲取與行使，還是各類資源的競(jìng)爭(zhēng)與分配，主要存在兩個(gè)途徑：一個(gè)是組織制度規(guī)則所設(shè)定的正式途徑，另一個(gè)就是通過(guò)私下關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所形成的非正式途徑。

從新制度主義學(xué)派的視角來(lái)看，正式的組織制度是一種合法性機(jī)制，這一機(jī)制建立在社會(huì)承認(rèn)的邏輯上，它要求行政組織中的公務(wù)人員成為一個(gè)“公益人”和“中立人”，即按照預(yù)先設(shè)計(jì)的理性化制度規(guī)則不偏不倚、無(wú)恨無(wú)愛(ài)、公私分明，忠誠(chéng)的、即事化的執(zhí)行政策、行使權(quán)力、分配資源及處理其他公共事務(wù)，從而維護(hù)行政組織運(yùn)行的公正性、效率及合法性。但是，公共選擇學(xué)派的研究表明，行政組織中的公務(wù)人員并不是一個(gè)完全的“公益人”或者“中立人”，他們同時(shí)也是一個(gè)“理性經(jīng)濟(jì)人”，只要有機(jī)會(huì)，他們就會(huì)在組織中追求自身效益的最大化。由于正式制度規(guī)則對(duì)每一個(gè)人提供的機(jī)會(huì)是均等的，它對(duì)于組織成員的自身效率來(lái)講是相同的。因此，如果嚴(yán)格按照組織規(guī)則運(yùn)行，那么就能有效地屏蔽個(gè)人的私利訴求。然而，制度規(guī)則雖然可以約束個(gè)人在組織中的行為，但個(gè)人在制度中并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的“應(yīng)聲蟲(chóng)”，他可以根據(jù)自己對(duì)制度規(guī)則的理解和把握，靈活性的執(zhí)行，打破正式制度規(guī)則的均等性，選擇能給自己帶來(lái)最大程度滿足的行動(dòng)方案，這就形成了組織中非正式的私下關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它為滿足個(gè)人的自身效益提供了機(jī)會(huì)和途徑。如果從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)學(xué)派的功利主義視角來(lái)看，非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就成為旨在提高個(gè)人或團(tuán)體功利性需要的一種效率機(jī)制。按照著名社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論家博特的命題就是：“如果一個(gè)人能夠成功的運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)，他的生活機(jī)遇就會(huì)大大改善?！盵8]因此，基層政府的運(yùn)行在本質(zhì)上就表現(xiàn)為組織制度的合法性機(jī)制與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的效率機(jī)制之間的競(jìng)爭(zhēng)。從這一角度來(lái)看，持續(xù)而頑固存在的“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”就得到了一定程度的解釋，它表明在當(dāng)前的基層政府運(yùn)行中，組織制度在與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)中并未占據(jù)優(yōu)勢(shì)，相反，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在一定程度上僭越了組織制度，從而形成了 “過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”的濫觴。

那么，為什么關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的效率機(jī)制能夠在競(jìng)爭(zhēng)中僭越組織制度的合法性機(jī)制并占據(jù)一定的優(yōu)勢(shì)呢？這就涉及到競(jìng)爭(zhēng)雙方各自追求的目標(biāo)、約束條件、成本等因素。本文的中心命題是：當(dāng)下基層政府組織中的“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”是當(dāng)前政府組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物，因此有著特定的制度與網(wǎng)絡(luò)邏輯。對(duì)于這一特定的邏輯，我們通過(guò)提出三個(gè)命題來(lái)進(jìn)行討論：(一)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)差異命題；(二)制度約束效力遞減命題；(三)競(jìng)爭(zhēng)成本比較命題。

(一)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)差異命題

首先，我們來(lái)討論一下合法性機(jī)制下基層政府的目標(biāo)設(shè)定。按照新制度主義學(xué)派的觀點(diǎn)，制度的合法性基礎(chǔ)必須是建立在社會(huì)廣泛承認(rèn)的邏輯之上，而不是建立在功利性或?qū)嵱眯缘幕A(chǔ)之上。因?yàn)槔娴淖兓偸且h(yuǎn)遠(yuǎn)的快于制度的變化，如果制度建立在功利性的基礎(chǔ)上，那么這個(gè)制度肯定是多變的和不穩(wěn)定的。著名人類學(xué)家道格拉斯也認(rèn)為，制度必須建立在人們都能夠接受的基本理念的規(guī)范之上。隨著現(xiàn)代公共行政學(xué)的發(fā)展，建立一個(gè)“公正、高效、民主、責(zé)任、服務(wù)”的政府已經(jīng)成為人類社會(huì)的基本信念和共識(shí)。因而，現(xiàn)代政府的合法性制度必須是建立在這些被社會(huì)廣泛認(rèn)可的“共識(shí)理念”的基礎(chǔ)之上。那么，相應(yīng)的，當(dāng)代中國(guó)政府制度環(huán)境的合法性機(jī)制就要求基層政府要嚴(yán)格地服從上級(jí)政府設(shè)定的各種制度，有效地執(zhí)行上級(jí)的政策安排，公正地行使權(quán)力，公平地處理和裁決地方社會(huì)的各種公共事務(wù)，從而維護(hù)社會(huì)的公共利益，為公眾謀福利。因此，政府制度追求的目標(biāo)是組織的永續(xù)性、正義性和整體的效益。這一目標(biāo)決定了政府的制度安排必須首先把組織內(nèi)外的各種資源競(jìng)爭(zhēng)設(shè)定在維護(hù)組織公平和整體效率的目標(biāo)上，其次才考慮個(gè)體或團(tuán)體的效率。

然而，作為一個(gè)理性“經(jīng)濟(jì)人”，組織中的個(gè)人或團(tuán)體追求的目標(biāo)更注重自身的效率。他們?cè)谶M(jìn)行組織資源的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，首先考慮的是自身的利益。因?yàn)槟芊裨诮M織中更快更多的獲得資源，這決定著他們的權(quán)力地位和可支配的資源。因此，組織制度所設(shè)定的目標(biāo)就與個(gè)人或團(tuán)體追求的目標(biāo)表現(xiàn)出了差異，這種差異在一定程度上呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。個(gè)人或團(tuán)體只要能夠找到一個(gè)更為有效的達(dá)成自身目標(biāo)的途徑，那么，他們總會(huì)千方百計(jì)的突破制度規(guī)范，把制度目標(biāo)束之高閣。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)一方面作為一種直接服務(wù)于個(gè)人或團(tuán)體的效率機(jī)制，另一方面作為中國(guó)社會(huì)獲取資源的慣習(xí)方式，在當(dāng)前基層政府的制度環(huán)境下[注]事實(shí)上，西蒙的有限理性理論揭示出，制度也是有限理性的，任何制度都是有限的，都是存在漏洞的。因此，也就可以被突破。尤其在中國(guó)當(dāng)前轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景下，制度缺失和監(jiān)督無(wú)力會(huì)進(jìn)一步加大這種可能性。，相對(duì)于正式制度的合法性機(jī)制，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的效率機(jī)制對(duì)個(gè)人或者團(tuán)體的目標(biāo)達(dá)成顯得更為有效。首先，對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，如果他能夠與資源分配者建立良好的關(guān)系，那么他就有可能更快更多的獲得所需的資源，這相對(duì)于嚴(yán)格遵守制度規(guī)則來(lái)說(shuō)更為有效。其次，從基層組織的內(nèi)部運(yùn)行來(lái)看，一個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)要想讓自己的決策和指令得到有效的執(zhí)行，使工作完成的比較出色，獲得較好的政績(jī)，通過(guò)建立忠誠(chéng)于自己的私人強(qiáng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)要比依靠?jī)H僅是工作關(guān)系的弱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有效得多。最后，從基層政府的外部運(yùn)行來(lái)看，它們面臨著爭(zhēng)取各種資源的壓力。這些資源主要來(lái)自上級(jí)的撥付和授權(quán)，如果僅僅依靠正式的科層組織體系來(lái)獲取資源，那么無(wú)論從量上還是從效率上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)遜于依靠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所取得的效果。

因此，在基層政府的運(yùn)行中，由于制度合法性機(jī)制所設(shè)定的目標(biāo)與組織中個(gè)人或團(tuán)體追求的目標(biāo)存在一定的差異，這為組織中非正式的關(guān)系行為產(chǎn)生提供了空間。這種差異主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是價(jià)值目標(biāo)的不同，合法性機(jī)制追求的組織公正優(yōu)先與個(gè)人或團(tuán)體追求的的效率優(yōu)先有著根本的矛盾，如果無(wú)法平衡與調(diào)和這種矛盾，兩者的裂痕越深，那么組織中非正式關(guān)系行為就會(huì)越多；第二，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的基層政府，合法性目標(biāo)存在著很大的模糊性和缺乏具體的操作性，而個(gè)人或團(tuán)體的目標(biāo)卻是清晰而具體的(權(quán)力或資源)，這種差異進(jìn)一步的拉開(kāi)了兩者的距離，這種距離越大，那么組織中非正式的關(guān)系行為就會(huì)越激烈。正是由于這兩方面的目標(biāo)差異為基層政府官員大量運(yùn)用非正式的關(guān)系行為提供了空間，從而造成關(guān)系行為在組織內(nèi)的過(guò)度發(fā)展，產(chǎn)生了“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”。由此我們可以得出相應(yīng)的命題：組織設(shè)定的合法性目標(biāo)與組織內(nèi)的個(gè)人或團(tuán)體的目標(biāo)總會(huì)存在一定的差異，這種差異越大，組織內(nèi)個(gè)體或團(tuán)體采用非正式行為的機(jī)會(huì)就越大，那么過(guò)度關(guān)系化行為就會(huì)越泛濫。

(二)制度約束效力遞減命題

從上面的討論中我們知道，正式制度的合法性機(jī)制維護(hù)的是組織的公正和整體效益，而關(guān)系網(wǎng)絡(luò)追求的卻是個(gè)人或團(tuán)體的私下效率。這兩者存在著價(jià)值目標(biāo)的沖突，這種沖突如果不能夠有效地調(diào)和與制衡，就會(huì)動(dòng)搖和損害組織的合法性基礎(chǔ)。為了維護(hù)組織的穩(wěn)定和發(fā)展，加強(qiáng)制度建設(shè)，把非正式行為約束在制度范圍之內(nèi)，最大程度地降低其對(duì)組織合法性的傷害就成為必要的手段。

在中國(guó)自上而下、等級(jí)森嚴(yán)、一體化的政府組織體系中，加強(qiáng)制度建設(shè)始終是中央政府的主導(dǎo)話語(yǔ)和核心命題?；鶎诱鳛閲?guó)家政權(quán)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)部分，其制度改革與建設(shè)的動(dòng)力主要來(lái)自中央政府。從中央政府來(lái)說(shuō)，由于基層政府的特殊地位，其重要性不言而喻。因此，如何制定有效的制度規(guī)范來(lái)約束基層政府的組織行為，使其能夠公正地行使權(quán)力，不偏不倚地執(zhí)行中央政府的政策布署和制度安排，從而維護(hù)整個(gè)政府體系的合法性，就成為中央政府的重要戰(zhàn)略。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，中央政府的目標(biāo)就是運(yùn)用合法性機(jī)制盡可能地約束基層政府的各種行為，以使其統(tǒng)一到中央政府的決策部署上來(lái)，維護(hù)自上而下的科層體系的完整性。

但是，事實(shí)上，中央政府對(duì)基層政府的制度約束效力卻往往是遞減和無(wú)力的。這一方面是因?yàn)榭茖又票旧碛兄鴻?quán)力自主化傾向的內(nèi)在動(dòng)力，另一方面是因?yàn)榭茖又频燃?jí)鏈條所帶來(lái)的制度約束效力的遞減規(guī)律。

首先，基層政府總是有著擺脫上級(jí)控制、擴(kuò)大自主權(quán)的內(nèi)在動(dòng)力。這一點(diǎn)，韋伯曾有過(guò)論述，他認(rèn)為，科層制權(quán)力總有著不斷擴(kuò)張的傾向[9]。因此，從基層政府的立場(chǎng)來(lái)看，他們總有著弱化合法性機(jī)制的沖動(dòng)。這種沖動(dòng)就形成了中央政府與基層政府之間的潛在競(jìng)爭(zhēng)：一方面是上級(jí)政府不斷強(qiáng)化合法性機(jī)制，一方面是基層政府想盡辦法弱化合法性約束。由于基層政府處于科層制的最低鏈條，所以它們無(wú)法對(duì)制度或政策有更多的發(fā)言權(quán)，但這并不代表基層政府就是完全被動(dòng)的。我們知道，任何制度和政策在本質(zhì)上都是要有人來(lái)執(zhí)行的，所以，基層政府雖然無(wú)法在正式制度層面改變合法性機(jī)制的束縛，但它們可以運(yùn)用行為的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)，從而對(duì)合法性機(jī)制進(jìn)行“變通”。這就在一定程度上降低了制度的約束效力。

其次，中國(guó)政府組織體系是一個(gè)自上而下多等級(jí)鏈條(五級(jí)制)的科層結(jié)構(gòu)。發(fā)自中央政府的制度或政策，經(jīng)過(guò)層層的鏈條，當(dāng)?shù)竭_(dá)基層政府時(shí)，一方面會(huì)有部分信息失真，另一方面最重要的是由于基層政府距離制度發(fā)出的中心點(diǎn)較遠(yuǎn)，所以約束效力與監(jiān)控的力度會(huì)逐漸的減弱。這為基層政府組織內(nèi)外過(guò)度運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力和資源提供了條件。例如，許多基層政府官員認(rèn)為“天高皇帝遠(yuǎn)”，所以并不把中央政府的一些制度安排或政策放在眼里，造成了基層政府的“土皇帝現(xiàn)象”[注]這一現(xiàn)象來(lái)自民間的說(shuō)法，主要指部分基層官員在處理地方事務(wù)時(shí)，由于制度約束力的減弱，所以擁有較大的自由裁量權(quán)，并不按中央政府或者上級(jí)政府的制度途徑去處理，更多地加入個(gè)人的意志。。而基層政府組織行為的直接監(jiān)控機(jī)構(gòu)(主要指直接上級(jí)，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)于縣，縣相對(duì)于地級(jí)市等)由于與基層政府有著千絲萬(wàn)縷的利害關(guān)系，因而他們之間往往形成“一榮俱榮、一損俱損”的“共謀行為”[7]14。這導(dǎo)致中央政府對(duì)基層政府的制度約束力進(jìn)一步減弱。制度約束力的減弱就為基層政府官員追求個(gè)人或團(tuán)體利益的非正式關(guān)系行為的發(fā)展提供了更多的機(jī)會(huì)和更大的空間，從而形成“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”。

根據(jù)以上討論，我們可以得出此悖論的又一個(gè)命題：制度約束效力遞減命題，即在自上而下一體化的科層體系內(nèi)，制度的出發(fā)點(diǎn)到達(dá)執(zhí)行點(diǎn)的鏈條越多，距離越遠(yuǎn)，其約束效力就越弱，因此，過(guò)度關(guān)系化行為就會(huì)越發(fā)達(dá)。

(三)成本比較命題

成本是任何一種理性行動(dòng)必須考慮的一個(gè)重要因素。在組織中，之所以一種行為會(huì)比另一種行為被更多的行動(dòng)者所運(yùn)用，其中一個(gè)主要的原因就是行動(dòng)者在進(jìn)行成本比較后發(fā)現(xiàn)，此種行為所耗費(fèi)的成本更低。在基層政府組織中，之所以關(guān)系行為會(huì)過(guò)度發(fā)展，一個(gè)主要的原因就是在權(quán)力與資源的競(jìng)爭(zhēng)中，關(guān)系行為比制度行為成本更低，成功的機(jī)會(huì)和效率更高。這一成本的比較是建立在基層政府所處的制度環(huán)境的基礎(chǔ)之上的。

一般來(lái)說(shuō)，制度作為維護(hù)科層組織合法性的“憲章”，它主要是對(duì)組織行為進(jìn)行有效的約束。這種約束包括兩個(gè)方面：激勵(lì)和懲罰。通過(guò)激勵(lì)與懲罰的設(shè)置，制度試圖排除組織中個(gè)體的自利性行為，使其能夠與組織的整體目標(biāo)保持一致。但是，對(duì)于組織中的個(gè)體行動(dòng)者來(lái)說(shuō)，制度化的途徑是要付出一定成本的。這一成本包括行為者所花費(fèi)的時(shí)間、精力和競(jìng)爭(zhēng)成功的機(jī)會(huì)等。如果制度化途徑的成本過(guò)高，那么行動(dòng)者就會(huì)采用非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)途徑。這一途徑也是要付出成本的。首先，建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力、物質(zhì)等投資；其次，運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)總會(huì)在某種程度上與正式制度相背離[注]這種背離包括三種情況：繞過(guò)制度、變通制度和違反制度。繞過(guò)制度主要指利用制度的漏洞，變通制度主要指利用制度的模糊性和彈性。，這種背離一旦被發(fā)現(xiàn)，就要承受相應(yīng)的懲罰，這種懲罰是一種預(yù)期的成本。那么，在組織的運(yùn)行中，行動(dòng)者具體采用哪種途徑就涉及到成本比較的問(wèn)題。如果行動(dòng)者認(rèn)為在目標(biāo)達(dá)成的預(yù)期中，一種途徑的成本低于另一種途徑的成本，那么，他就會(huì)傾向于采用該途徑。

在基層政府的運(yùn)行中，由于正式制度在具體目標(biāo)和操作規(guī)則的設(shè)置上具有一定的模糊性[注]例如在基層干部的選拔中所規(guī)定的考核標(biāo)準(zhǔn)“德、能、績(jī)、勤、廉”中，除了“勤”具有可操作性外，其他的都是很模糊的，“德、能、績(jī)”的評(píng)判最終控制在主要領(lǐng)導(dǎo)手中。，再加上權(quán)力高度集中的科層制結(jié)構(gòu)，這實(shí)際上使競(jìng)爭(zhēng)的成功機(jī)會(huì)控制在主要領(lǐng)導(dǎo)手中。他們是否能夠真正貫徹制度的原則，取決于他們自身的品行或者監(jiān)督懲罰機(jī)制的是否有效。由于組織中的個(gè)人都有追求私利的傾向，這使依靠道德貫徹制度原則的可能性大打折扣，因此必須依賴監(jiān)督體系的控制。但是，事實(shí)上，基層政府的監(jiān)控體系卻是十分蒼白無(wú)力的。例如，官員流動(dòng)機(jī)制中的能進(jìn)不能出、能上不能下的制度安排使基層公務(wù)人員缺乏應(yīng)有的責(zé)任意識(shí)；內(nèi)部化[注]指監(jiān)控機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府體系內(nèi)，受其控制，缺乏獨(dú)立性，這導(dǎo)致監(jiān)督失效。的監(jiān)控制度安排使其形同虛設(shè)；自上而下的監(jiān)督存在著遞減效應(yīng)；自下而上的監(jiān)督缺位等等。監(jiān)控體系的不健全，懲罰機(jī)制的不完善，這些都使背離制度的行為成本較低。因此，對(duì)于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，一方面由于下級(jí)競(jìng)爭(zhēng)成功的機(jī)會(huì)控制在他們手中，這就使得建立忠誠(chéng)于他們自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)變得極為容易，也更符合自身的利益；另一方面由于違背制度的成本較低，這就使得他們?cè)谥贫瘸杀竞完P(guān)系網(wǎng)絡(luò)成本的比較中，認(rèn)為關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成本更低，帶來(lái)的收益更大，也就更傾向于運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的途徑。對(duì)于下級(jí)來(lái)說(shuō)，由于上級(jí)傾向于建立自身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而運(yùn)用正式制度途徑的競(jìng)爭(zhēng)成功幾率較低；而運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，無(wú)論成本高低，成功幾率都會(huì)提高，這對(duì)于下級(jí)來(lái)說(shuō)是最大的收益。在這樣的條件約束下，下級(jí)預(yù)期運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的成本還是低于制度成本，因而也就更傾向于運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

從成本比較的角度來(lái)看，在現(xiàn)有制度條件下，由于基層政府官員違背制度的成本較低，這在一定程度上導(dǎo)致了過(guò)度關(guān)系化行為的泛濫。由此，我們可以得出成本比較命題：在自上而下的科層組織中，背離制度的成本越低，過(guò)度關(guān)系化行為就會(huì)越發(fā)達(dá)。

基于以上分析，我們從正式制度的合法性機(jī)制與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的效率機(jī)制對(duì)比的角度解釋了基層政府運(yùn)行中的“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”。這一解釋的基本邏輯是：由于正式制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在價(jià)值目標(biāo)和具體訴求上的差異，這使關(guān)系行為突破制度規(guī)范具有了可能性；在當(dāng)前中國(guó)的政府制度下，由于自上而下、自左到右[注]“自上而下、自左到右”主要指政府的決策、執(zhí)行和監(jiān)督都受一元化的支配，各種機(jī)構(gòu)都處于同一科層體系內(nèi)，缺乏一定的獨(dú)立性和自主性。的一體化、封閉性的科層體系，使得正式制度的約束效力遞減，這也就導(dǎo)致背離正式制度的行為成本較低；在這種情況下，關(guān)系行為在權(quán)力與資源的競(jìng)爭(zhēng)中就具有了相對(duì)優(yōu)勢(shì)，因而也就突破了制度的規(guī)范，不斷地發(fā)展，形成了組織內(nèi)過(guò)度發(fā)達(dá)的關(guān)系策略和錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，最終導(dǎo)致了基層政府組織中的“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”。

三、 “過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”的治理框架

人際關(guān)系學(xué)派的研究表明，組織中適度的、親密的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)榻M織成員提供心理和精神支持，從而增進(jìn)組織的穩(wěn)定性和運(yùn)行效率。但是，“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”卻給組織運(yùn)行帶來(lái)了諸多的弊病。首先，“過(guò)度關(guān)系化行為”是個(gè)人或團(tuán)體運(yùn)用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一效率機(jī)制追求私利，從而導(dǎo)致組織內(nèi)派系林立，權(quán)謀文化發(fā)達(dá)，使協(xié)調(diào)成本增加，組織內(nèi)耗嚴(yán)重，最終一方面導(dǎo)致組織的整體無(wú)效率，另一方面損害了組織的合法性基礎(chǔ)。其次，從宏觀上來(lái)看，“過(guò)度關(guān)系化行為”使公權(quán)力演變?yōu)椤八綑?quán)力”，使來(lái)自中央政府代表普遍性原則的制度和政策經(jīng)過(guò)基層政府的執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥庵髁x原則下的支配，從而損害了自上而下的政府體系的權(quán)威與合法性，也弱化了中央政府與基層民眾之間的雙邊關(guān)系。這在一定程度上造成了政府與社會(huì)之間的緊張關(guān)系。因此，對(duì)“過(guò)度關(guān)系化行為”進(jìn)行有效的治理，就成為中國(guó)基層政府組織改革的重大課題。

從組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)邏輯來(lái)看，對(duì)于“過(guò)度關(guān)系化現(xiàn)象”的治理，大致的思路應(yīng)該是尋求關(guān)系行為與組織制度之間的平衡，即把關(guān)系行為限定在一定的組織制度范圍之內(nèi)，一方面能夠保留人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)點(diǎn)，使組織成員獲得情感與精神支持，消弭理性科層組織對(duì)人精神和情感的異化；另一方面能夠使普遍主義的正式制度規(guī)則得到有效的執(zhí)行，維護(hù)組織整體性的公正和效率，從而保持科層制的內(nèi)在品質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)這種理想的平衡狀態(tài)，就必須改革科層一體化下的組織制度體系和結(jié)構(gòu)。

第一，增強(qiáng)組織內(nèi)部的平行監(jiān)督與制約，改變組織內(nèi)部制度約束和監(jiān)控形同虛設(shè)的現(xiàn)狀。改變自上而下、自左而右的一體化的封閉的科層組織體系，推動(dòng)組織制度與政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，保持其適度的結(jié)構(gòu)功能分化和獨(dú)立性。這能夠保證基層政府內(nèi)部的平行監(jiān)督和制約，弱化資源的過(guò)度集中，從而改變主要官員的人格化傾向。

第二，強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督的制度約束，改變上級(jí)監(jiān)控的軟弱無(wú)力。首先來(lái)自上級(jí)的制度或政策要更加明確、具體、可操作性強(qiáng)；其次要增加背離正式制度的行為成本；最后要減少?gòu)闹醒氲交鶎诱g過(guò)多的等級(jí)鏈條，由現(xiàn)在的五級(jí)制變?yōu)槿?jí)制。

第三，增加來(lái)自地方民眾的自下而上的監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)基層政府的民主改革。首先要推行政務(wù)公開(kāi)，打造“金魚(yú)缸政府”[注]“金魚(yú)缸政府”與“陽(yáng)光政府”的含義有相似之處，但“金魚(yú)缸政府”更強(qiáng)調(diào)了極高透明度的民主化管理，而陽(yáng)光政府雖然也強(qiáng)調(diào)了透明性，但更具有一種恩惠和凌駕的意味。因此，筆者認(rèn)為，“金魚(yú)缸政府”更加形象地描述了政府的透明性和民主化。，改變科層體系的秘密化傾向，使地方民眾能夠有權(quán)利獲得正式的制度規(guī)則或政策；其次要使地方民眾參與基層公共事務(wù)的管理和資源的分配；最后要使地方民眾在遭遇到不公正的待遇時(shí)能夠向獨(dú)立的裁決機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴。由此，在這種自上而下、自下而上和平行的立體監(jiān)督體系下，能夠保證組織制度或政策的有效執(zhí)行，抑制以追求私利和個(gè)體效率為目的過(guò)度關(guān)系化行為的泛濫。

第四，從社會(huì)文化環(huán)境上來(lái)看，關(guān)系行為是傳統(tǒng)儒家人倫情理下的一種慣習(xí)性行為模式。要防止這種行為模式的過(guò)度發(fā)展，就必須用現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、民主政治制度和文化傳播制度來(lái)改造它。首先，必須持續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的改革，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)個(gè)人的創(chuàng)造性，改變傳統(tǒng)的依靠關(guān)系行為的依附性來(lái)獲取資源的投機(jī)觀念；其次，要推進(jìn)民主政治改革和法治的完善，以革除科層體系的封閉性和資源的高度集中所產(chǎn)生的“過(guò)度關(guān)系化行為”的溫床。最后，要從文化的再生產(chǎn)機(jī)制上入手，革新社會(huì)觀念，培養(yǎng)獨(dú)立、自主、自強(qiáng)和具有創(chuàng)造精神的個(gè)體人格。

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