轉(zhuǎn)型期城市土地資源治理中政府角色研究

王玉波,婁成武,東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110819

轉(zhuǎn)型期城市土地資源治理中政府角色研究

王玉波,婁成武,東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽(yáng) 110819

城市土地是一種公共資源,在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,將“公共治理”理論引入城市土地資源管理中,對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市土地資源公平、有效配置和永續(xù)利用具有重要的借鑒意義。在分析“公共治理”理論的內(nèi)涵、城市土地資源的公共屬性,及“城市土地資源公共治理”實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)上,確定城市土地資源治理中政府的角色為“治理型”政府,并分析其與社會(huì)、市場(chǎng)、市民公眾之間的關(guān)系,從政府執(zhí)政理念、職能和作用等方面提出了實(shí)現(xiàn)城市土地資源“治理型”政府角色的路徑選擇。

社會(huì)轉(zhuǎn)型;城市土地資源;政府角色

一、“治理”理論的內(nèi)涵

“治理”對(duì)應(yīng)的英文單詞為 Governance,在英語(yǔ)國(guó)家原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”。20世紀(jì) 90年代以來(lái),“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì) 1995年的報(bào)告提出:“治理”是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和,它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。

我國(guó)學(xué)者對(duì)于“Governance”的翻譯不盡相同 ,如“治道 ”、“管理 ”、“管治 ”、“治理 ”、“協(xié)同治理”等等。在引進(jìn)和介紹西方“治理”(Governance)理論方面,國(guó)內(nèi)影響和貢獻(xiàn)最大的應(yīng)該說(shuō)是俞可平教授。他提出,“治理”的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)的是合作,認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉,公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)力的來(lái)源[2]37-41。現(xiàn)在,更多的公共管理研究者認(rèn)同“治理”新概念:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個(gè)主體,協(xié)同處理公共事務(wù),以滿足公眾需求,實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過(guò)程[3]109-114。

從以上的介紹可以看出,“治理”(Governance)概念主要有三個(gè)共同的內(nèi)涵:第一,社會(huì)公共資源或公共事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的,而是包括政府、公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等,強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念;第二,治理是對(duì)公共事務(wù)或公共資源的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理,是“多中心”的,目標(biāo)也是多元的,其最終的目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會(huì)公眾需求;第三,主張社會(huì)公共資源或公共事務(wù)管理最大程度地動(dòng)員市民社會(huì)和非政府組織參與其中,補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足。

二、城市土地資源的公共屬性及其治理的含義

公共資源是指自然生成或自然存在的資源,它是能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件,為公眾所共有,且任何人皆無(wú)須取得特定的授權(quán)便能使用的資源。公共資源在國(guó)家或地區(qū)范圍內(nèi),主要由政府代表公眾管理、控制和支配,在法律上不屬于個(gè)人或組織;公共資源能為人類的生存和發(fā)展創(chuàng)造必要的條件,是人類社會(huì)發(fā)展的共同所有的基礎(chǔ)條件[4]74-77。

城市土地資源是指在一定期限內(nèi)用于城市建設(shè)和滿足城市機(jī)能運(yùn)轉(zhuǎn)所需的土地[5]32-34,是城市空間和城市功能的載體,是稀缺的和不可移動(dòng)的自然資源。城市中的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商品生產(chǎn)和交換、服務(wù)行業(yè)、交通運(yùn)輸、機(jī)關(guān)黨政團(tuán)體辦公等等都在這有限的土地空間進(jìn)行。莫爾切 (Molotch)曾提出“都市是一個(gè)增長(zhǎng)機(jī)器”的看法。他認(rèn)為,城市土地資源的利用是城市社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力源泉,土地資源利用規(guī)劃與計(jì)劃是地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的重要工具[6]314-317。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”。所以,城市土地在我國(guó)是一種公共資源,具有公共資源的一般屬性 (公共性、稀缺性與公益性)。

根據(jù)公共治理理論的內(nèi)涵與城市土地資源的公共屬性[7]55-57,我們可以理解城市土地資源治理是指政府、各種公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾管理城市土地資源的諸多方式的總和,其目的是實(shí)現(xiàn)城市土地資源的公平、有效配置和永續(xù)利用;是相互沖突的或是不同的利益的土地所有者和使用經(jīng)營(yíng)者得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程,這既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的土地制度安排;同時(shí),城市土地資源公共治理是公共權(quán)力和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程,在這一過(guò)程中,政府的公共權(quán)力居于主導(dǎo)地位,與市民社會(huì) (非政府組織)共同制定政策并為社會(huì)和業(yè)主 (土地使用者、所有者、權(quán)利者)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供高效服務(wù),著眼于調(diào)動(dòng)各個(gè)土地相關(guān)利益者的積極性。

三、政府在城市土地資源公共治理中的應(yīng)然角色

自新中國(guó)成立后,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,城市土地資源管理是以政府組織為單一行政管理主體的計(jì)劃模式;改革開(kāi)放以來(lái),政府將市場(chǎng)機(jī)制引入到城市土地資源管理中,城市土地資源管理模式的實(shí)質(zhì)是政府行政計(jì)劃與市場(chǎng)機(jī)制并行的雙軌制。這兩種城市土地資源管理模式中,其主體是城市政府及相應(yīng)的職能部門 (包括公務(wù)員),公眾參與和市民力量 (包括社區(qū))未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”(Responsiveness)的單向性管理行為一方面缺乏程序上的公正,無(wú)法做到實(shí)體上的公正;另一方面,也不利于政府自身的發(fā)展和公務(wù)員素質(zhì)的提高,從而影響城市土地資源的整體規(guī)劃與科學(xué)管理[8]52-56。

在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動(dòng)與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！俺鞘型恋刭Y源公共治理”正是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和全球化背景下政府和市民社會(huì)加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此,作為城市公共利益代表的政府,需要對(duì)其在城市土地資源治理中的角色進(jìn)行重新定位,亦即變“統(tǒng)治型”政府角色為“治理型”政府角色。

其一,就“治理型”政府與社會(huì)的關(guān)系而言,政府在城市土地資源治理過(guò)程中仍然扮演著重要的角色,如負(fù)責(zé)制定城市土地資源治理的政策法規(guī),如具有城市土地出讓權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。但是,政府不是唯一的權(quán)力中心,與城市土地資源有關(guān)的公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、民間組織如果能得到公眾的認(rèn)可,也可以成為不同層面的權(quán)力中心,他們完全能夠在不同程度上分擔(dān)城市土地資源用途管制和交易中的公共事務(wù)管理、提供公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)。

其二,就“治理型”政府與市場(chǎng)的關(guān)系而言,強(qiáng)調(diào)無(wú)論是政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制,還是社會(huì)機(jī)制,它們都是社會(huì)得以發(fā)展不可或缺的力量。因?yàn)槭袌?chǎng)的原則是追求利益的最大化,能夠充分實(shí)現(xiàn)城市國(guó)有土地資產(chǎn)的價(jià)值。政府的原則是服務(wù),即通過(guò)制定城市土地規(guī)劃、監(jiān)督檢查措施和穩(wěn)定秩序?yàn)橥恋厥袌?chǎng)服務(wù),通過(guò)城市土地資源收入(出讓金、稅收等)的再分配服務(wù)于社會(huì)公眾。同時(shí),“治理型”政府非常重視社會(huì)機(jī)制――市民社會(huì)的作用。希望通過(guò)市民社會(huì)所具有的“反思的理性”來(lái)彌補(bǔ)城市土地資源市場(chǎng)機(jī)制“形式理性”和政府機(jī)制的“實(shí)質(zhì)理性”的不足[9]63-65。

其三,就“治理型”政府與市民的關(guān)系而言,政府應(yīng)與市民進(jìn)行良好合作并動(dòng)員市民積極參與城市土地資源治理過(guò)程與決策,實(shí)現(xiàn)城市土地資源管理的民主化。公共資源與公共事務(wù)“治理”的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)市民的利益、權(quán)利和價(jià)值,市民不僅是公共物品和服務(wù)的“消費(fèi)者”,更應(yīng)是監(jiān)督者。因此,政府必須對(duì)市民(土地使用者、所有者、權(quán)利者)的要求做出及時(shí)的、負(fù)責(zé)任的反應(yīng),在城市土地資源產(chǎn)權(quán)、使用、交易管理以及方式方法等問(wèn)題上,主動(dòng)向市民征求意見(jiàn)、解釋政策法規(guī)并回答問(wèn)題。

四、實(shí)現(xiàn)城市土地資源“治理型”政府角色的路徑選擇

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,以政府公共權(quán)力為主體的良好的城市土地資源“公共治理”是城市土地資源管理與發(fā)展的根本所在。根據(jù)上述分析,并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市土地資源管理實(shí)踐以及治理的目標(biāo)要求,筆者認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)城市土地資源“治理型”政府角色,政府必須做到如下四方面:

(一)確立“公共治理”為城市土地資源管理與發(fā)展的基本理念

我國(guó)現(xiàn)行的城市土地資源管理模式,講究的是政府對(duì)城市土地資源的經(jīng)營(yíng)管理,政府運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段,對(duì)構(gòu)成城市空間和城市功能載體的土地資源與資產(chǎn)進(jìn)行集聚、重組、經(jīng)營(yíng)、盤活存量、激活增量,實(shí)現(xiàn)城市土地資源在結(jié)構(gòu)、布局和容量上的最優(yōu)化和最大化,從而實(shí)現(xiàn)城市土地資源與資產(chǎn)的保值、增值。城市土地資源經(jīng)營(yíng)的目的與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目的類似,即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

城市土地資源作為一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和科教中心的載體,政府對(duì)其管理與利用的目標(biāo)除了經(jīng)濟(jì)效益以外,還應(yīng)更加注重社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益,這是政府的重要職責(zé)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,只有自由競(jìng)爭(zhēng)條件下才能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置最優(yōu)化,國(guó)家及各級(jí)政府的調(diào)控是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。在城市土地資源經(jīng)營(yíng)理念下,政府既有土地資源管理行政權(quán)力,又以經(jīng)營(yíng)手段參與土地資源市場(chǎng)運(yùn)作,城市政府在“土地資源經(jīng)營(yíng)”過(guò)程中究竟是“運(yùn)動(dòng)員”還是“裁判員”就很難說(shuō)清楚[10]54-56。

要真正實(shí)現(xiàn)城市土地資源公平、有效配置與可持續(xù)利用,政府應(yīng)從城市土地資源“經(jīng)營(yíng)管理”理念向城市土地資源“公共治理”理念轉(zhuǎn)變,將這種理念作為促進(jìn)城市土地資源全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本理念。政府應(yīng)充分考慮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等各種因素,打破其自身對(duì)城市土地資源管理的壟斷,在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下,允許并鼓勵(lì)非政府的行為主體,如社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、城市市民網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)利公司等以多種方式和途徑參與城市土地資源治理活動(dòng),與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力,從而實(shí)現(xiàn)城市土地資源的良好治理和以人為本的可持續(xù)發(fā)展。

(二)在職能上要實(shí)現(xiàn)從“劃槳人”到“掌舵人”的轉(zhuǎn)變

中國(guó)在 1978年改革開(kāi)放之前,政府城市土地資源管理主要采用行政手段和無(wú)償劃撥的使用辦法,政府承擔(dān)了本該由市場(chǎng)和社會(huì)中介組織承擔(dān)的全部社會(huì)職能,其后果是統(tǒng)治型政府、全能政府的出現(xiàn),致使城市用地處于混亂、浪費(fèi)、低效的狀態(tài)之中,嚴(yán)重影響了城市社會(huì)的發(fā)展;改革開(kāi)放以后,政府將城市土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化分離,在國(guó)有的基礎(chǔ)上土地使用權(quán)以有償方式進(jìn)行出讓,其實(shí)現(xiàn)方式是通過(guò)各級(jí)政府層層代理 (科層制)來(lái)實(shí)現(xiàn),在此過(guò)程中會(huì)發(fā)生中央與地方政府之間以及地方政府之間的利益沖突及較高的代理成本,城市土地資源的運(yùn)用不能充分體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)范。同時(shí),城市土地資源管理制度在實(shí)踐中存在著許多不足之處,例如:土地征用對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償偏低,農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)和知情權(quán);在編制土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃過(guò)程中,各行政部門之間缺少相互協(xié)調(diào)的機(jī)制,對(duì)實(shí)施產(chǎn)生了障礙。

中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn),城市土地資源治理中必須改變“劃槳”政府為“掌舵”作用的政府。所謂掌舵型政府就是引導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)作用的政府,不是“消極政府”,也不是全能政府、劃槳政府。政府在城市土地資源公共政策制定中充當(dāng)主角,將本應(yīng)該由市民社會(huì)承擔(dān)的公共職能交給能夠做好的社會(huì)中介組織去完成,而不是用行政權(quán)力過(guò)多干預(yù)城市土地資源社會(huì)治理和直接參與城市土地資源交易市場(chǎng)。也就是說(shuō),城市土地資源治理是以政府為主體的多元化、多中心的網(wǎng)絡(luò)治理,政府職能只是對(duì)個(gè)別職能加以私有化,而不是把城市土地資源治理的全過(guò)程都私有化。

城市土地資源治理過(guò)程中政府職能從“劃槳人”向“掌舵人”的轉(zhuǎn)變,采取更具有包容性的方式擴(kuò)大政治統(tǒng)治的階級(jí)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ),將多元化的利益發(fā)展納入到一元化 (政治結(jié)構(gòu))的框架之中[11]25-26。土地資源產(chǎn)權(quán)管理職能方面,政府應(yīng)進(jìn)一步改革和創(chuàng)新城市土地資源產(chǎn)權(quán)制度,界定科層制政府治理主體對(duì)城市土地資源利益的分配比例、責(zé)任和義務(wù);土地資源使用管理職能方面,政府應(yīng)制定科學(xué)的城市土地規(guī)劃和完備的政策法規(guī),引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)合理的土地資源使用強(qiáng)度,監(jiān)督和懲罰亂用土地資源的行為;交易管理職能方面:完善市場(chǎng)對(duì)城市土地資源市場(chǎng)機(jī)制治理,減少土地價(jià)格的行政性干預(yù),發(fā)展土地和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè),培育城市土地資源市場(chǎng)社會(huì)中介組織。由此建設(shè)政府與市民社會(huì)城市土地資源治理共同決策的機(jī)制,增強(qiáng)社會(huì)公平感和利他主義精神。

(三)推進(jìn)社會(huì)介入,構(gòu)建城市土地資源多中心網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

所謂社會(huì)介入,首先是各種社會(huì)力量和公民個(gè)人以多種形式直接舉辦與城市土地資源相關(guān)的社會(huì)中介組織或資助公益事業(yè)。近年來(lái),一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市土地中介機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速,但仍存在不少體制和制度障礙,政府唱獨(dú)角戲的局面尚未從根本上改變,還需通過(guò)政策引導(dǎo)大力推進(jìn);其次,從法理上講,每個(gè)城市集體或公民都對(duì)城市土地資源享有一份所有權(quán),以適當(dāng)方式參與城市土地資源治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分[12]36-38。應(yīng)該通過(guò)改革,克服現(xiàn)行體制和制度安排造成的治理主體 (科層政府)單一狀況,切實(shí)發(fā)揮社會(huì)力量和公民的“多中心”網(wǎng)絡(luò)治理作用。

城市土地資源多中心網(wǎng)絡(luò)治理是指政府部門、社會(huì)中介組織、私營(yíng)部門和公眾等多元共同行動(dòng)主體通過(guò)彼此合作、共同管理城市土地資源的互動(dòng)過(guò)程,其目的是增進(jìn)土地相關(guān)者的公共利益。城市土地是一種公共資源,沒(méi)有哪一個(gè)行動(dòng)者或組織能夠單獨(dú)地承擔(dān)起治理城市土地資源的所有職能,市民社會(huì)對(duì)城市土地資源多中心網(wǎng)絡(luò)治理是建立在城市載體 (土地資源)的相互依賴關(guān)系中,通過(guò)多元主體相互的溝通與信息交流來(lái)彌補(bǔ)信息的不完全和不對(duì)稱現(xiàn)象,各司其職、相互協(xié)作,從而保證城市土地資源的公平和有效利用。

中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,市民社會(huì)和社會(huì)中介組織正處于起步階段,相應(yīng)的制度政策與法律法規(guī)有待健全和完善。如何立足于城市土地資源管理的現(xiàn)狀,創(chuàng)造和完善市民社會(huì)多中心網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)現(xiàn)條件成為了當(dāng)務(wù)之急。首先,政府應(yīng)建立健全政策法規(guī),需要對(duì)政府、企業(yè)、社會(huì)中介組織和公眾的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定,加大監(jiān)督執(zhí)法力度,實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的公平、公正和有效,從而真正監(jiān)督和約束城市土地資源治理主體的行為;其次,政府要擴(kuò)大宣傳和教育力度,培養(yǎng)公眾的參與意識(shí),提高公眾的參與能力。建立和完善城市土地資源治理公眾參與制度,賦予公眾相應(yīng)的知情權(quán)和決策權(quán),創(chuàng)建信息流動(dòng)的渠道與信息反饋機(jī)制,拓寬公眾參與渠道;同時(shí),完善公眾參與的法律制度基礎(chǔ),為公眾參與城市土地資源治理提供法律保障。最后,政府通過(guò)強(qiáng)大的組織體系和政治規(guī)則協(xié)調(diào)、理順城市土地資源相關(guān)社會(huì)中介組織與其他團(tuán)體相互之間的關(guān)系,將公共部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織統(tǒng)一調(diào)動(dòng)起來(lái),使之為整個(gè)城市土地資源與其相關(guān)者的利益和目標(biāo)而共同協(xié)作治理。

(四)推進(jìn)市場(chǎng)化配置,完善市場(chǎng)對(duì)城市土地資源市場(chǎng)機(jī)制治理

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)生產(chǎn)是物質(zhì)運(yùn)動(dòng)與價(jià)值運(yùn)動(dòng)的統(tǒng)一,物質(zhì)交換通過(guò)價(jià)值交換實(shí)現(xiàn)。在社會(huì)價(jià)值運(yùn)動(dòng)中,土地資源扮演十分重要的角色[13]90-95。城市土地資源是我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)最重要部分,要發(fā)揮城市土地的資產(chǎn)效應(yīng)必須引入并逐步推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè),實(shí)行資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng),重組、盤活土地資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)城市土地資源保值、增值。城市土地資源市場(chǎng)機(jī)制的治理主要是寄希望于由市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)、供求變化與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等法則來(lái)配置城市土地資源,形成以市場(chǎng)為契機(jī)的土地資源要素分配和交易機(jī)制范疇內(nèi)的有償性數(shù)量及其比例,達(dá)到城市土地資源配置效率的最大化。

建設(shè)和完善城市土地資源市場(chǎng)機(jī)制的核心是規(guī)范各種交易行為,明確界定協(xié)議出讓土地資源的范圍,最大限度地推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性用地采取招標(biāo)、掛牌、拍賣的方式出讓,協(xié)調(diào)各種土地資源取得方式之間的銜接。通過(guò)城市土地資源市場(chǎng)的建設(shè)與完善,充分挖掘土地資產(chǎn)的價(jià)值,增加市場(chǎng)信息流動(dòng),促使市場(chǎng)信息對(duì)稱,從而提高市場(chǎng)配置城市土地資源競(jìng)爭(zhēng)性,形成城市土地資產(chǎn)增值保值的內(nèi)生機(jī)制,為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向的改革創(chuàng)立公平合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置起基礎(chǔ)性作用。但市場(chǎng)機(jī)制存在的內(nèi)在缺陷——市場(chǎng)失靈,例如:市場(chǎng)機(jī)制不能提供公共設(shè)施建設(shè)用地資源和解決私營(yíng)機(jī)構(gòu)或企業(yè)用地外部性問(wèn)題,不能解決土地利益分配中的不公平問(wèn)題等。因此,政府必須介入城市土地資源市場(chǎng):

第一,政府在充分認(rèn)識(shí)和遵循市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)運(yùn)用法規(guī)、政策和信息引導(dǎo)對(duì)城市土地資源市場(chǎng)進(jìn)行治理,定期更新和公布城市基準(zhǔn)地價(jià),嚴(yán)格執(zhí)行城市土地定級(jí)和估價(jià)制度,科學(xué)地開(kāi)展基準(zhǔn)地價(jià)更新與土地定級(jí)的修訂工作。

第二,政府介入城市土地資源市場(chǎng)主要應(yīng)采取間接方式和宏觀調(diào)控的措施,如金融調(diào)控、稅收調(diào)節(jié),土地收購(gòu)儲(chǔ)備等,合理分配土地收益;協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體(包括國(guó)家)的利益關(guān)系,突出其功利性,創(chuàng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,突出市場(chǎng)公平性。

第三,政府機(jī)構(gòu)與城市土地資源市場(chǎng)中介組織(如土地市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)中介、城市土地顧問(wèn)咨詢公司,等等)必須徹底脫鉤,健全和完善城市土地資源市場(chǎng)中介組織的執(zhí)業(yè)制度,以推動(dòng)城市土地資源市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)真正成為產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)。

第四,完善城市土地資源市場(chǎng)監(jiān)察管理體制,加強(qiáng)城市土地資源監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和市民公眾的監(jiān)督作用,確保城市土地資源監(jiān)察執(zhí)行人員有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),整頓清理城市土地資源市場(chǎng)中的違法違紀(jì)行為,規(guī)范市場(chǎng)主體行為,突出市場(chǎng)有序性。

[1]陳麗:《我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期土地利用規(guī)劃的制度均衡分析》,南京:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文 2007年。

[2]俞可平:《治理和善治引論》,載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第 5期。

[3]錢振明:《公共治理轉(zhuǎn)型的全球分析》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第 1期。

[4]韓方彥:《公共資源的經(jīng)濟(jì)屬性分析》,載《理論月刊》2009年第 3期。

[5]王仲成:《城市土地四性分析》,載《國(guó)土經(jīng)濟(jì)》2002年第 6期。

[6]Molotch,H.“The city as a growth machine:Toward a political economy of place,”American Journal of Sociology.1976.

[7]樓惠新、王黎明:《論我國(guó)公共資源安全問(wèn)題》,載《安全與環(huán)境學(xué)報(bào)》2002年第 3期。

[8]王玉瓊、盧海林、曹紅:《從資源管理到資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)——論我國(guó)城市土地管理模式的轉(zhuǎn)變》,載《中國(guó)土地科學(xué)》2003年第 1期。

[9]黃琴:《論政府在城市社區(qū)治理中的應(yīng)然角色》,載《理論與改革》2007年第 4期。

[10]葛海鷹:《經(jīng)營(yíng)城市與城市治理》,載《中國(guó)行政管理》2005年第 1期。

[11]宋朝麗:《治理理論在中國(guó)的實(shí)用性分析》,鄭州:河南大學(xué)碩士學(xué)位論文 2006年。

[12]岳云龍:《從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理——事業(yè)單位改革的目標(biāo)取向及路徑選擇》,載《中國(guó)行政管理》2008年第 4期。

[13]郭先登:《關(guān)于合理配置城市土地資源的思考》,載《東岳論叢》2007年第 3期。

Study on the Role of Government in Urban Land Resources Governance in China′s Society Transformation

WANG Yu-bo, LOU Cheng-wu

(School of Humanities and Law;Northeast University,Shenyang110819,China)

Efficient allocation and sustainable use of land resourceswill be enhanced through introducing the“public governance”theory into urban land resource management during the period of Chinese society transformation.W ith an analysis of the connotation of urban land resources governance,this paper emphasizes“governance style”government in land resources governance,and discusses the relationships between government and society,market,and the public.To achieve“governance style”government,proposals are put forth in terms of the administration concept,function and role of government.

society transfor mation;urban land resources governance;the role of government

王玉波 (1980-),男,黑龍江齊齊哈爾人,管理學(xué)博士,東北大學(xué)文法學(xué)院講師,研究方向?yàn)閲?guó)土資源利用規(guī)劃與管理;婁成武 (1949-),男,遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 (08JZD0018);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目(N100314002)

2010-06-17

F301.0

A

1671-7023(2010)06-0063-05

責(zé)任編輯 陳卓淳