事業(yè)單位改革的法律思考

廖克勤

(中共長沙市委黨校 工商管理教研部, 湖南 長沙 410004)

事業(yè)單位改革的法律思考

廖克勤

(中共長沙市委黨校 工商管理教研部, 湖南 長沙 410004)

事業(yè)單位改革中的法律制度存有缺失，影響了事業(yè)單位改革的深入開展。事業(yè)單位改革必須符合事業(yè)單位法律特征的要求，依法界定政府的管理職能，注重法律適用的平等，注重法律的價值取向，依法確保程序的正當(dāng)。

事業(yè)單位；改革；法律制度；法治

我國事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟框架下建立起來的, 其機構(gòu)龐大、效率低下、公共產(chǎn)品的供給能力不足、職能與利益錯綜交織等弊端已經(jīng)成為制約我國市場經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，事業(yè)單位改革成為一種歷史的必然，一種現(xiàn)實的需求。政策的支持、法律的規(guī)范是改革的基石。

1 事業(yè)單位改革呼喚法治

1.1事業(yè)單位分類改革及其法律屬性的改變

我國事業(yè)單位改革經(jīng)過20多年的探索與實踐，其“分類改革”的思路已被普遍采用。即根據(jù)事業(yè)單位的社會功能，將其劃分為行政性、公益性和經(jīng)營服務(wù)性等若干類型，針對不同的類別實行不同的運行模式。根據(jù)黨的十七大報告“加快推進事業(yè)單位分類改革”要求，目前我國事業(yè)單位正經(jīng)歷前所未有的變革。

1.1.1 對以行政管理為主的事業(yè)單位，進行職能還原和授權(quán)

應(yīng)當(dāng)由政府行使的行政管理權(quán)，還原給政府；必須由事業(yè)單位承擔(dān)的行政權(quán)，由法律法規(guī)明令授權(quán)。如已承擔(dān)重要政府職能的中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會等，將明確地轉(zhuǎn)為政府部門；對于一些承擔(dān)次要政府職能且業(yè)務(wù)量不大的準(zhǔn)行政組織，如交通監(jiān)理機構(gòu)、資格認定機構(gòu)等，將合并到已有的政府部門或設(shè)置一個綜合的部門，將其業(yè)務(wù)納入依法行政的范圍,強化對其活動的監(jiān)督與約束。

1.1.2 對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動且產(chǎn)品和服務(wù)市場化的事業(yè)單位，改變其事業(yè)單位的法律屬性，改制為企業(yè)

如經(jīng)營類文化事業(yè)單位等，堅決地將其推向市場，使其轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)，利用市場機制提高其效率。

1.1.3 對社會公益性事業(yè)單位，合理界定、區(qū)分重點，改制為非營利機構(gòu)

對于公益性很強的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)等，仍由政府直接組織，剝離其現(xiàn)有的營利業(yè)務(wù)。對于那些既有公益性又存在營利空間的領(lǐng)域，如公共醫(yī)療單位、非義務(wù)教育等，將允許其中一部分進行股份制改革，把其推向市場。對于具有一定公益性而營利性又不強的事業(yè)單位，如行業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)性社會團體等，國家財政應(yīng)給其斷奶，由其在市場競爭中自我發(fā)展。

1.2事業(yè)單位“分類改革”需要法律的規(guī)范和引導(dǎo)

事業(yè)單位改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要理順行政管理體制、合理調(diào)整行政管理機制、正確的定位事業(yè)單位職能、有效的保護國有資產(chǎn)、職工權(quán)益的法律保障等問題。缺乏法律的規(guī)范，一方面不符合依法行政的要求，另一方面也使改革在實施過程中遇到諸多障礙和制約，影響改革的進程和效果。

1.2.1 以法律的方式明確其職能

現(xiàn)有事業(yè)單位按照職能劃分為生產(chǎn)經(jīng)營性、社會公益性、行政管理性等類型，在履行職能的過程中，由于職能定位模糊，出現(xiàn)了不同程度政事不分、企事不分、事事不分現(xiàn)象，制約著社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。事業(yè)單位職能的法律定位，有利于劃分事業(yè)單位與政府的職能區(qū)域以期政事不分問題的有效解決，有利于劃分事業(yè)單位與企業(yè)的職能區(qū)域以期企事不分問題的有效解決，有利于劃分事業(yè)單位與社會團體及民辦非企業(yè)單位的職能區(qū)域以期事事不分問題的有效解決，從而推進事業(yè)單位分類改革的有效展開。

1.2.2 以法律的方式完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)有事業(yè)單位在法律上雖是獨立的法人，但從單位的行政級別、人事制度安排、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置等方面去考察，可以發(fā)現(xiàn)組織的運行方式上等同于國家機關(guān)。完善事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置及其權(quán)利義務(wù)、人事管理等問題的法制化，有利于推進事業(yè)單位的分類改革。

1.2.3 以法律的方式確保職工的正當(dāng)權(quán)益

長期以來，我國大多數(shù)事業(yè)單位的人員在工資、福利、社會保障等方面的待遇和公務(wù)員相近。事業(yè)單位改革必將使大部分人員的就業(yè)穩(wěn)定性降低，各種待遇也將與企業(yè)工作人員類似。被裁減下來的人員如果不能得到妥善安置，將成為影響改革實施的重大阻力，影響改革的進程，甚至可能影響社會穩(wěn)定。完善社會保障體系、依法保障職工權(quán)益，是事業(yè)單位改革的必要減震器[1]。

1.2.4 以法律強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管

由于我國關(guān)于事業(yè)單位改革的規(guī)范性政策比較少，制度環(huán)境比較差，尤其是缺少強而有力的改革監(jiān)管體系，許多事業(yè)單位和個人利用法律的空隙，借改革的幌子，在改革中中飽私囊，一方面使國家損失了大量資產(chǎn)，另一方面也致使單位虧損、引起員工的不滿和滋事，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定[2]。所以必須依法強化監(jiān)管。

2 事業(yè)單位改革中的法律制度缺失與構(gòu)建

2.1事業(yè)單位改革中的法律制度缺失

事業(yè)單位的改革要成功，法規(guī)制度建設(shè)必須在實質(zhì)性的改革措施實施之前完成，制定和出臺配套措施。就目前的情況來看，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和重新界定以及公共服務(wù)需求的增加，我國現(xiàn)有的關(guān)于公共服務(wù)事業(yè)的法律問題日益突現(xiàn)，影響了事業(yè)單位改革的深入展開。

2.1.1 法律缺失，改革缺乏法律的支持和保障

事業(yè)單位改革牽涉到主體法律屬性和法定職能的變遷，尤其是事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和非營利機構(gòu)，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其實施細則等已無法適應(yīng)改革的需要。在事業(yè)單位企業(yè)化過程中，由于法律適用的缺失，改革多是根據(jù)政府的政策并比照國有企業(yè)改制的法律法規(guī)，為事業(yè)單位改革留下法律隱患。而事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為非營利機構(gòu)，法律的適用更是空白，改革處于無法可依的困境。

2.1.2 法律分散，改革缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性

雖然近年國家發(fā)布了一些促進教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的法律法規(guī)，但從組織機構(gòu)、內(nèi)部機制以及財產(chǎn)、責(zé)任關(guān)系方面規(guī)范各類事業(yè)組織的立法卻不多，有的則散見在其他法律法規(guī)中。這反映出我們綜合研究和宏觀指導(dǎo)規(guī)范不夠，直接阻礙了事業(yè)單位改革的進程。

2.1.3 法律滯后，改革缺乏相關(guān)制度的配合

事業(yè)單位改革相關(guān)制度的配合和法律法規(guī)的健全，在一定程度上決定和影響著改革的成敗。如公共財政體制、社會保障制度、公務(wù)員管理制度、國家工作人員管理制度等，又如改革后相關(guān)富余人員的就業(yè)與安置、人員流動、企業(yè)化后社會保障制度的連續(xù)與銜接等尚不規(guī)范，必須認真研究并以法律加以解決。在這一問題上，國有企業(yè)的改革實踐已有經(jīng)驗教訓(xùn)。

2.2事業(yè)單位法律制度的完善

事業(yè)單位法人制度在改革中所暴露出來的問題，歸根結(jié)底屬于制度問題，屬于法律問題[3]。完善的法律制度是有效推進事業(yè)單位改革的基本保障。

2.2.1 建立完善的事業(yè)單位組織管理法，以組織的健全規(guī)范改革

事業(yè)單位組織管理法是調(diào)整事業(yè)單位在設(shè)立、變更、終止過程中以及事業(yè)單位在內(nèi)部管理過程所發(fā)生的組織管理關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，如事業(yè)單位組織管理法、非營利機構(gòu)組織管理法等。通過事業(yè)單位組織管理法，明確事業(yè)單位、非營利機構(gòu)組織的內(nèi)涵、宗旨、權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置、設(shè)立、變更、終止的情境及程序，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，重點完善事業(yè)單位法人制度、各類事業(yè)單位登記制度、事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、事業(yè)單位民主決策民主管理制度等。

2.2.2 建立完善的事業(yè)單位公共服務(wù)運行法，以行為的規(guī)范推進改革

事業(yè)單位公共服務(wù)運行法是調(diào)整事業(yè)單位在實施公共服務(wù)活動中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，如教育法、衛(wèi)生法、勞動合同法、事業(yè)單位社會保障法、事業(yè)單位與非營利組織稅收法等。

2.2.3 建立完善的事業(yè)單位公共服務(wù)監(jiān)督管理法，以監(jiān)督的有效確保改革

事業(yè)單位公共服務(wù)監(jiān)督管理法是調(diào)整在監(jiān)督事業(yè)單位公共服務(wù)活動中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。通過事業(yè)單位公共服務(wù)監(jiān)督管理法，明確監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和法律地位、主要職責(zé)等，保證事業(yè)單位提供充分有效的公共服務(wù)以滿足社會公共需求。

3 事業(yè)單位改革應(yīng)注意的幾個法律問題

3.1符合事業(yè)單位法律特征的要求

依相關(guān)法律規(guī)定，我國事業(yè)單位必須具有以實現(xiàn)公共利益為目的、初始資金來源于國有資產(chǎn)、從事社會公共服務(wù)活動、由國家機構(gòu)和其他組織主辦、依法設(shè)立等法律特征。在事業(yè)單位改革中：要以法律特征作為分類標(biāo)準(zhǔn)，推進分類改革，堅決將產(chǎn)品和服務(wù)市場化以追求營利為目標(biāo)事業(yè)單位改制為企業(yè)，力圖事企分開。要以法律特征為依據(jù)，嚴(yán)格事業(yè)單位的活動領(lǐng)域，將政府和企業(yè)不能也不宜涉足的領(lǐng)域作為事業(yè)單位的發(fā)展方向，力圖政事分開。要以法律特征為條件，嚴(yán)格事業(yè)單位的主辦主體和資金來源，依法區(qū)別事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的法律屬性，力免改革范圍的擴大。要以法律特征為要求，嚴(yán)格事業(yè)單位法人資格的注冊程序和登記管理，強化事業(yè)單位的行政監(jiān)管。

3.2依法界定政府的管理職能

事業(yè)單位的改革，只有依法界定政府職能，政府才可能把不該管的、管不好的事剝離出去，并從一些非公益性和競爭性領(lǐng)域退出來，從而實現(xiàn)政事分開的改革目的。 事業(yè)單位的改革，只有依法界定政府職能，才能理順改革中的法律關(guān)系。政府通過嚴(yán)格編制管理和總量控制、明確職責(zé)等，將行政執(zhí)行類事業(yè)單位的業(yè)務(wù)納入依法行政的范圍之內(nèi), 可強化對事業(yè)單位監(jiān)督與約束，規(guī)范其行政執(zhí)行權(quán)的行使。政府通過登記制度，可明確公益類事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動范圍；通過事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)、業(yè)務(wù)運行的監(jiān)督、經(jīng)營績效的評估等, 可強化對公益類事業(yè)單位的引導(dǎo)和管理，促進各項公益事業(yè)的發(fā)展。對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，政府通過國有資產(chǎn)使用約束機制,可實現(xiàn)對其資產(chǎn)運行狀況的有效監(jiān)管。另外，從制度上防止事業(yè)單位的再度膨脹，鞏固事業(yè)單位改革的成果也是政府職責(zé)所在。為此，政府務(wù)必研究并制定新設(shè)事業(yè)單位的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，從嚴(yán)控制事業(yè)單位的設(shè)立，逐步將事業(yè)單位管理納入法制化、規(guī)范化的軌道。

3.3注重法律適用的平等

為推進事業(yè)單位的改革，政策的適當(dāng)傾斜是必要的。如稅收優(yōu)惠，對經(jīng)營性公益事業(yè)單位改為企業(yè)后5年內(nèi)，參照國家有關(guān)規(guī)定，減半征收企業(yè)所得稅、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等收入的營業(yè)稅。財政支持，對經(jīng)營性公益事業(yè)單位轉(zhuǎn)制時，同級財政可根據(jù)實際情況給予一次性財政補助，充實事業(yè)發(fā)展基金或科技創(chuàng)新基金，用于創(chuàng)造條件改善和推動轉(zhuǎn)制運行[4]。但是，只有平等的法律，才會有和諧的社會。政策傾斜一定要有法律依據(jù)、制度保障，而且要與國有企業(yè)改革相一致，實現(xiàn)事業(yè)單位與非事業(yè)單位法律地位平等 。

3.4注重法律的價值取向

以人為本、關(guān)注民生、維護權(quán)利是法律的價值取向之一，事業(yè)單位分類改革的推進不能以職工利益的犧牲為代價。為此，一要嚴(yán)格實施社會保障制度。鑒于現(xiàn)有事業(yè)單位尚沒形成險種齊全、保障有力的社會保障體系，事業(yè)單位的養(yǎng)老保障制度、失業(yè)保險制度尚未完善，事業(yè)單位與企業(yè)之間各種保險的銜接尚未規(guī)范等，要根據(jù)不同類型的事業(yè)單位建立不同類型的社會保障制度。失業(yè)人員基本生活保障、社會救助制度也應(yīng)健全與完善。二要嚴(yán)格實施勞動法律制度。為切實保障被改革單位人員的切身利益，盡量確保企業(yè)化單位職工少下崗，盡力安置好改革分流人員，積極推行再就業(yè)制度等。

3.5依法確保程序的正當(dāng)

程序理性是結(jié)果理性的保障，程序正當(dāng)是客觀公正的前提。事業(yè)單位改革中，特別是事業(yè)單位的企業(yè)化進程，必須依法規(guī)范操作程序。一要進行可行性認證，形成書面決議，上報審批。其中涉及到職工合法權(quán)益的，還應(yīng)當(dāng)聽取職工代表大會的意見。二要進行清產(chǎn)核資、審計評估，同時要接受相關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。三要確定改制形式，不搞一刀切應(yīng)根據(jù)各個單位的特點來決定改制的形式。 四要公告轉(zhuǎn)讓項目。改制單位的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，要公開披露、廣泛征集受讓方。五要確定轉(zhuǎn)讓方式和轉(zhuǎn)讓價格。轉(zhuǎn)讓應(yīng)采取拍賣或招投標(biāo)方式進行；經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，也可采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，其中協(xié)議轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)報國有資產(chǎn)監(jiān)管部門批準(zhǔn)。六要簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，并憑產(chǎn)權(quán)交易憑證、事業(yè)單位注銷證明等，及時辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)[5]。

[1]蔣佳林.事業(yè)單位改革要謹(jǐn)防十個誤區(qū)[J].當(dāng)代經(jīng)濟,2007(10):14-16.

[2]沈霍林.深化事業(yè)單位改革的若干思考[J].華東經(jīng)濟管理,2004(2):32-34.

[3]景朝陽.事業(yè)單位法人制度改革的五大法律問題[N].檢察日報,2006-11-28.

[4]康仲如.淺談中國事業(yè)單位的改革發(fā)展[J].發(fā)展月刊,2004(11):26-27.

[5]徐漢陽.事業(yè)單位改制的規(guī)范操作[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊,2006(3):37-38.

(責(zé)任編校：文中)

LawReflectiononReformofFacilitiesUnits

LIAOKe-qin

(Party School of Changsha Municipal Committee of Chinese Communist Party, Changsha, 410004, China)

Defects exist in the law reform of facilities units, which have affected the thorough development of the reform of facilities units. The reform of facilities units must fit the requirement of law characteristics of facilities units, limit government’s management function, pay great attention to legal suitable equality, pay great attention to legal value orientation and guarantee the right of procedure.

facilities unit; reform; legal regime; rule by law

2010-05-17.

廖克勤 (1966—— )，男，湖南長沙人，中共長沙市委黨校工商管理教研部講師，在讀碩士，研究方向：經(jīng)濟管理。

C916

A

1673-0712(2010)04-0018-03