論公共權(quán)力在實現(xiàn)社會公正中的作用

蔣 承

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

論公共權(quán)力在實現(xiàn)社會公正中的作用

蔣 承

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）

在不同的社會政治理論中，公共權(quán)力來源不盡一致，但其公正的目標(biāo)價值是恒定的，就是要增進(jìn)公共利益、實現(xiàn)有效管理、增強自身合法性。與此同時，公共權(quán)力也需要以維護(hù)公民權(quán)利為起點，以程序正義和分配公正為過程，輔以救濟(jì)原則為社會公正的實現(xiàn)提供全方位的支撐。

公共權(quán)力；公正；制度；倫理

社會公正是人類社會的永恒價值追求，盡管公共權(quán)力只是在國家形成后才出現(xiàn)，但經(jīng)過漫長的歲月，已逐漸成為社會生活有序運行、保障人類價值目標(biāo)得以實現(xiàn)不可或缺的重要手段。對公共權(quán)力的制約或張揚，在不同時期有不同程度，甚至截然相反的需要，但在或“左”或“右”的搖擺中，都不能脫離社會實際。歷史已經(jīng)證明，缺乏公正價值的公共權(quán)力必然走向滅亡。從憲政和法治原則出發(fā)，以人性為依歸、以制度為保障，從多個環(huán)節(jié)入手，建立和維護(hù)一套與時俱進(jìn)的公共權(quán)力運行機制，已是歷史的必然趨勢。?

一 公共權(quán)力的來源及其內(nèi)涵

從其來源看，公共權(quán)力中的權(quán)力，它是一種維護(hù)社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。而對于公共權(quán)力的運行環(huán)境“公共領(lǐng)域”，它是指“在西方17、18世紀(jì)現(xiàn)代性產(chǎn)生以后，西方中產(chǎn)階級社會構(gòu)成的一種所謂的‘民間社會’(civil society)。這是一個抽象的概念，有了民間社會之后才會產(chǎn)生一些公共領(lǐng)域的場所，可以使不同階層、不同背景的人對政治進(jìn)行理性的、批判性的探討”?！?〕由此可見，公共權(quán)力是在一種社會制度的支持下，作為一定的社會組織體系的代表，表現(xiàn)為統(tǒng)治者權(quán)力所顯示出的力量。因而，它天生就是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

從政治學(xué)的角度看，不論是西方契約理論，還是馬克思國家觀，都認(rèn)為公共權(quán)力的來源與國家的起源息息相關(guān)。西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類社會處于自然狀態(tài)，每個人都有平等的“天賦人權(quán)”。然而，在個人運用上天給予的權(quán)利去追求利益和實現(xiàn)價值的時候，就必然會產(chǎn)生人與人之間的沖突。為此，人們通過協(xié)商，讓渡部分權(quán)力給予“主權(quán)者”——國家。由國家統(tǒng)一掌握公共權(quán)力，對社會關(guān)系予以協(xié)調(diào)，對個人的行為予以規(guī)范。而馬克思主義的國家觀則認(rèn)為：國家不是從來就有的，它是社會在一定發(fā)展階段的產(chǎn)物。在私有制產(chǎn)生以后，人類社會陷入了不可解決的自我矛盾，即分裂為不可調(diào)和的兩個對立階級。為防止人類自身的毀滅，由國家所代表的公共權(quán)力凌駕于社會之上，將矛盾和沖突限定于某種秩序框架中。因此，國家來自社會，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。盡管這兩種理論對階級、利益、權(quán)利的側(cè)重有所不同，但總體上二者都承認(rèn)公共權(quán)力來源于社會和其中的個人。因此，它的合法性也正寓于對人群的管理和權(quán)力的使用之中。

從經(jīng)濟(jì)和社會學(xué)的角度看，在迅速擴(kuò)張和崛起的商品經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)下，個人的獨立地位逐漸確立，等價交換、以憲治政等一系列原則逐漸明晰，私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域的界限也隨之產(chǎn)生。一方面，這使得國家與社會、社會中的公民之間產(chǎn)生了距離，個人私欲得以擴(kuò)張，個人、群體利益間的競爭性和排他性突顯；另一方面，個人以前所未有的積極性參與社會生產(chǎn)，發(fā)展自身利益，對一個穩(wěn)定和有序的外部社會環(huán)境的需求比以往任何時候都迫切。因此，出于生存和發(fā)展的需要，個人有必要“讓渡”出一部分利益和權(quán)力，培植一個可以有效干預(yù)私人領(lǐng)域的公共權(quán)力，以便使個人利益與他人利益、個人利益與社會利益能夠和諧相容。作為公共權(quán)力的代理人，政府在獲得合法性的民意支持后，依法以協(xié)商民主制度的形式，促進(jìn)社會有序正常發(fā)展。

二 社會公正對公共權(quán)力的基本要求

公正的觀念由來已久，早在古希臘時代，公正就被作為人的最高形態(tài)的德性。在亞里士多德看來，在各種德性中，公正是最重要的〔2〕。它是人們持續(xù)追求的一種價值理想，也是一種對現(xiàn)實政治倫理實踐的需要。誠如羅爾斯所言，公正構(gòu)成了一個組織良好的人類聯(lián)合體的基本條件〔3〕。盡管絕對公正的社會難以實現(xiàn)，但缺乏相對公正的社會則是岌岌可危的。作為社會運行基本組織力，公共權(quán)力不能回避對公正的訴求，公正理念要求公共權(quán)力突破傳統(tǒng)的政治單一性，走向道德化。這種要求既是對其自身危險性的限制，也是對其作用發(fā)揮的價值規(guī)范。

（一）增進(jìn)公共利益

公共利益的價值取向的核心是社會普遍意義上的公正、平等，它確保的是社會發(fā)展的成果，能夠最大化、最公平地為社會全體成員所享用〔4〕。而整個公共行政的價值就在于以公共權(quán)力之行使有效化解個人自由與社會秩序之矛盾，公共行政的目的即以維護(hù)公共秩序進(jìn)而最大限度地保障個人之自由〔5〕，即公共權(quán)力的存在價值在于對公共秩序和個人自由的“動態(tài)平衡”，在“大一統(tǒng)”和“放任自流”的兩個極端間尋找＂帕累托＂最優(yōu)效果。鑒于個人力量在影響能力和范圍上的局限，以公共權(quán)力對市場的介入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)人“外部效應(yīng)”的積極效果，就成為理性社會的必然選擇。另一方面，對于社會中的個體，公共權(quán)力也起著調(diào)節(jié)人際關(guān)系，促進(jìn)社會和諧的作用。當(dāng)今時代，源于自由思潮的個人主義愈益受到追捧，個人對個性張揚的需求空前膨脹，社會秩序控制弱化的趨勢進(jìn)一步增強，人與人之間、群體與群體之間的冷漠和隔閡從主觀層面上侵襲著社會有機體。對此，公共權(quán)力有必要通過對公民個體高尚行為和風(fēng)格的倡導(dǎo)和弘揚，以及對不良行徑的譴責(zé)和懲罰，提升個體的道德修養(yǎng)和整個社會的價值觀。不論是物質(zhì)層面的秩序規(guī)范，還是價值層面的道德調(diào)適，其最終目標(biāo)都是增進(jìn)社會、公眾的利益。公共權(quán)力服務(wù)于公共利益，首先就在于公共權(quán)力運行規(guī)則的制定與執(zhí)行過程需要綜合權(quán)衡各個方面的利益，絕不能被某一個利益集團(tuán)所左右。其次，良好的公共權(quán)力運行必須以保障公民的基本權(quán)利為基礎(chǔ)，對公民合法權(quán)益施以平等的保護(hù)，著力提升整個社會的福利水平。再次，公共權(quán)力必須強化自身的責(zé)任理念，以其行為向公眾負(fù)責(zé)，對損害公共利益的行為要追究其責(zé)任。

（二）實行有效管理

康德曾指出：人有一種社會化的傾向，同時又有一種個體化的強烈傾向。正是這種社會化與個體化的對抗推動了社會的發(fā)展和人類的進(jìn)步〔6〕。以此觀之，為保障人類社會以“螺旋上升”的姿態(tài)正常運行，公共權(quán)力的存在意義就在于對個人“私欲”的正確引導(dǎo)，使之成為一種推動力量，而不至墮落為爾虞我詐、損公肥私的道德淪喪?！霸诋?dāng)今社會，如果沒有政府的作用，那么要形成錯綜復(fù)雜的社會和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)是不可想象的”〔7〕。防止公權(quán)力的過多過濫，不是要對個人自由主義思潮和行為泛濫聽之任之，對社會公共事務(wù)不管不問，而是要適度干預(yù)，嚴(yán)格限制市場經(jīng)濟(jì)體制競爭性沖突引起社會的失序和混亂。馬克思早就指出：“文明如果是自發(fā)地發(fā)展，而不是自覺地發(fā)展，則留給自己的是荒漠。”〔8〕具體而言，公共權(quán)力執(zhí)行的有效管理來自于有效的執(zhí)行體系(effective executive system)、直接的執(zhí)行方式(the direct approach)與“績效導(dǎo)向”(performance-oriented regulation)評價機制〔9〕，也就是從執(zhí)行過程和執(zhí)行結(jié)果來評價公共權(quán)力的運作情況，確保每個階段的公正體現(xiàn)正是現(xiàn)代社會所需要的。當(dāng)然，這種對欲望的引導(dǎo)、對社會的管理不能以壓制個人自由精神為代價，因為這將影響到公民個體的積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，可能導(dǎo)致整個社會效率的低下，最終破壞社會的整體利益。公共行政主體要遵循有進(jìn)有退、有所為有所不為的思路，尤其是要遵循法治精神“無禁止即允許”的基本原則，防止公權(quán)力對私領(lǐng)域的不當(dāng)干涉。可見，這種管理的有效就體現(xiàn)在公權(quán)力與私權(quán)力的博弈中。二戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“凱恩斯主義”發(fā)展到今天的“宏觀調(diào)控”，適度干預(yù)原則下有效管理是維護(hù)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是社會公正實現(xiàn)的前提條件。

（三）強化自身合法性

公共權(quán)力必須真正屬于一切社會成員所有，并以此為基礎(chǔ)為社會成員提供普遍的平等。這就是它的合法性所在。公共權(quán)力的運行過程就是政府制定具有普遍效力的規(guī)則并付諸實施的行為過程，其本身就是一種特殊的立法和執(zhí)法行為。因此，其必須遵守公認(rèn)的法律原則，即運行規(guī)則的制定以憲法、法律和普適性倫理道德為基準(zhǔn)，權(quán)力執(zhí)行的內(nèi)容不得與法治精神和民風(fēng)良俗相沖突，具體的運作過程也要依據(jù)一定的法律程序，以社會公正的實現(xiàn)為要旨。

英國著名思想家安東尼·吉登斯曾詳細(xì)闡述過權(quán)力關(guān)系中的結(jié)構(gòu)二重性，并且贊同他人對權(quán)力具有兩副“面孔”的概括：一副是行動者實施合乎自己心意的決策的能力，另一副則是融塑在制度中的“偏向的動員”（mobilization of bias）〔10〕。增強公共權(quán)力的合法性首先必須防止其尋租性的滋生，杜絕權(quán)力在對市場行政干預(yù)中引起的“權(quán)錢交易”行為。對此，追根溯源，從權(quán)力的結(jié)構(gòu)安排和運行過程予以糾正和監(jiān)督顯得十分必要。從現(xiàn)實情況來看，行政人員利用對公共權(quán)力運行的操控機遇為私人（自身或其它部分人）謀取利益，破壞公共權(quán)力的公共性，這已成為新的不平等的起源。為此，監(jiān)督公共權(quán)力的運行就需要對權(quán)力操控者和權(quán)力產(chǎn)生、運作過程的“二重結(jié)構(gòu)”，加以包括法律和道德在內(nèi)的多種規(guī)制（constraint）。在此，“所謂公正，就是社會中的權(quán)威機構(gòu)為社會主持和提供正義的活動及其結(jié)果，具體地說，就是政府及其公共行政針對于社會個體的公正，是一種保障和促進(jìn)社會成員之間權(quán)利、機會平等的公共行為”〔11〕?？梢姡矙?quán)力需要確保全體公民在一視同仁的制度安排下，根據(jù)自身的能力和機遇獲取與之相稱的利益，這就是公正的表現(xiàn)。相反，公共權(quán)力保護(hù)或無視某個體非法侵占他人、群體的利益就是不公正。在公共權(quán)力非公正地操作的過程中就產(chǎn)生了對自身合法性的認(rèn)知。故而，確保公共權(quán)力自身合法性就孕育在自身的運作之中。

三 公共權(quán)力在實現(xiàn)社會公正中的作用

隨著自由資本主義在近代的興起，人類的公正理念在“天賦人權(quán)”、“人本主義”的感召下，進(jìn)一步覺醒。人的價值獲得前所未有的提升，一切有益于人性發(fā)展的，有益于每個人的欲望和生命力實現(xiàn)的，就是公正的。公共權(quán)力既然來源于公民權(quán)力，就必須以保障公民權(quán)利為出發(fā)點。在其運行過程中，以程序正義維護(hù)社會公正，讓每個公民在掌握自身命運的過程中獲得平等對待，以及在分配中獲得公正的制度保障都是必須的。此外，人道主義的最大現(xiàn)實價值要求公共權(quán)力能夠為社會弱者提供適當(dāng)?shù)念~外機遇補償，這已成為社會公正的嶄新實踐。

（一）以憲政精神保障公民權(quán)利

從現(xiàn)代政治理念來看，憲政必然要求限制公共權(quán)力，絕對保障公民個體的權(quán)利和自由。同時，對公民權(quán)利的保護(hù)也是憲法調(diào)整國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系的終極目的，彰顯公民權(quán)利就必須限制國家政府的權(quán)力。基于此，在權(quán)力的初次交易、配置中，公民通過憲法將自己的部分主權(quán)權(quán)力委托給國家和政府，公共權(quán)力機關(guān)因之承擔(dān)起合理配置政府各部門的權(quán)力并且保證其有效運作和正確使用的義務(wù)，并以促進(jìn)和保障公民權(quán)利的實現(xiàn)為旨?xì)w。尤其是在構(gòu)成現(xiàn)代市民社會之基礎(chǔ)的“主權(quán)在民”、“天賦人權(quán)”等觀念中，任何公共權(quán)力都是第二位的，只有人民權(quán)力才是至高無上的。除了公民的權(quán)利之外，任何政治權(quán)力都不能是無限的，也不應(yīng)該允許它無限，否則公民的權(quán)利就會受到公權(quán)力的肆意踐踏。另一方面，任何政治權(quán)力，都具有不斷膨脹，不受約束的屬性?！敖^對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)已有定論。因此，為避免公民基本權(quán)利遭受公共權(quán)力的侵害，現(xiàn)代憲法以“個人主義”為出發(fā)點，以具體的個人人格不可侵犯為原則，認(rèn)為每個具體的個人之尊嚴(yán)應(yīng)受到尊重，自由與生存應(yīng)受到保障。這就是公正在現(xiàn)代社會的基本出發(fā)點?？傊?，對公民基本權(quán)利的保障是憲法的精神終結(jié)所在，也是現(xiàn)代憲政的邏輯起點。因而，超越歷史困居，強化對公共權(quán)力的約束就顯得至關(guān)重要。只有在憲政精神鑄就的法治環(huán)境中，公民權(quán)利才有得到有效保障的可能。從本源意義上看，反映的是人類對公正、正義的永恒訴求。

（二）以法治原則維護(hù)程序正義

在美國，以“米蘭達(dá)規(guī)則”為代表的程序規(guī)則已通過憲法的形式予以保障?？梢姡ㄖ晤I(lǐng)域內(nèi)的程序公正已成為司法公正的重要內(nèi)容，是保證實體法公正目標(biāo)的具體措施和保障。這種源于英美法系“正當(dāng)程序”的公法運行原則，與司法專斷相對立，已逐漸成為近代資本主義法律文化的兩大基石之一。同樣，在社會生活領(lǐng)域，重視對公共權(quán)力運行程序的正義實現(xiàn)也是在維護(hù)整個社會的公正倫理。這種程序正義需要以公共權(quán)力執(zhí)行內(nèi)容對社會歷史發(fā)展規(guī)律的實至名歸為基礎(chǔ)，以準(zhǔn)確反映權(quán)利作用、調(diào)整對象的實際情況為保證，最終實現(xiàn)對不同社會成員不同行為的相符性獎懲。盡管公共權(quán)力運行結(jié)果的實體公正并不取決于程序正義的實現(xiàn)，但實體公正在一定程度上依賴于程序正義，因此程序的設(shè)計應(yīng)是一種指向?qū)嶓w公正的行為規(guī)則。具體而言，程序公正的實現(xiàn)需要公共權(quán)力執(zhí)行人的中立，對利益相關(guān)者沒有絲毫好惡之偏差；對社會矛盾真實情形的徹底調(diào)查，聽取和收集盡可能全面的證據(jù)；在裁判過程中堅持理性推演，控制主觀情緒的滋擾。所有這一切的實現(xiàn)，都依賴法治原則與法治環(huán)境的確立。

（三）以制度正義促進(jìn)公正分配

維護(hù)社會公正是公共權(quán)力公共性的道德價值內(nèi)容。公共領(lǐng)域作為一個價值領(lǐng)域，在某種意義上，是超越利益之爭的，具有維護(hù)社會公正的必然性，即協(xié)調(diào)、引導(dǎo)公正的目標(biāo)，同時也具有維護(hù)社會公正的可能性，即保護(hù)、實現(xiàn)公正的能力。以前者而言，公共權(quán)力必須為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供交換正義。作為一種可能性的存在，公共權(quán)力就成為社會公正的“助產(chǎn)婆”。具體的說，公共權(quán)力作為一種對利益界定、分配、控制的力量，就可以通過制定和推行公共政策（制度）促成社會公正的實現(xiàn)?？梢哉f，社會正義總是首先體現(xiàn)為制度公正。

在市場經(jīng)濟(jì)制度下，人們的私欲被無限釋放，惡性競爭和道德淪喪在社會中日益形成“他人即地獄”的困境，妄圖依靠個人的道德自律、政府的良善治理、公務(wù)員的大公無私實現(xiàn)社會的公正，無異于天方夜譚。在物質(zhì)利益多元化、思想觀念多樣化的時代，必須依靠一套得到社會普遍認(rèn)可的正義制度來維護(hù)和捍衛(wèi)社會公正，尤其是在分配領(lǐng)域建立并確保“效率優(yōu)先、兼顧公平”的按勞分配分配制度是社會安定團(tuán)結(jié)和時代發(fā)展進(jìn)步的現(xiàn)實要求。這里所言之分配只是指政府及其公共權(quán)力要維護(hù)分配領(lǐng)域內(nèi)的公共原則和公共利益，而決不是要求公共權(quán)力擁有直接分配某些利益的權(quán)威。具體的說，鑒于人類社會中勞動產(chǎn)品供應(yīng)量與人們需要的無限性之間的矛盾，加上個體勞動能力的差異，絕對的平等是不可能實現(xiàn)的，否則將使公正成為一種自相矛盾的悖論?，F(xiàn)實的選擇就是允許分配量的不平均、社會地位的不一致，但要使社會機會的享有趨向平等，即在同等情況下獲得同等的發(fā)展權(quán)力并可以享有自己的發(fā)展成果。

（四）以救濟(jì)原則維護(hù)公正倫理

隨著現(xiàn)代化程度的提高，公共權(quán)力在促進(jìn)社會公正救濟(jì)原則的完善中作用越來越重要。它不僅關(guān)系到公民個體的生存、發(fā)展利益，而且對確保整個社會安全運行、提升社會生活質(zhì)量、增強社會再生能力都起到基礎(chǔ)性的作用。根據(jù)羅爾斯在《正義論》中提出兩項正義原則，即“平等的自由權(quán)原則”（the principle of equal liberty）和機會均等原則（fair equality of opportunity）加差異原則（the difference principle）〔12〕。在他看來，第一項原則比第二項原則在運用上有較高的優(yōu)先權(quán)，機會均等原則又比差異原則具有優(yōu)先性。在此，公共權(quán)力應(yīng)該努力縮小差別，使弱者在社會競爭中享有機會上的救濟(jì)。這種救濟(jì)主要是指在社會整體利益提高后，社會成員能夠普遍享受到由發(fā)展所帶來的收益，尤其是弱勢群體可以通過社會領(lǐng)域內(nèi)的第二次“分配”，進(jìn)而彌補由于個人天賦與能力、家庭環(huán)境因素、市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險因素和社會經(jīng)濟(jì)資源分配結(jié)構(gòu)的差異所帶來的發(fā)展“起點”和“過程”中的不平等，使“平等的自由權(quán)”回歸每個社會成員〔13〕。基于每個社會成員的權(quán)力讓渡，公共權(quán)力有必要以社會公正和“權(quán)責(zé)相符”原則為出發(fā)點，保障他們對社會發(fā)展成果獲得共享的權(quán)利。這既是社會發(fā)展的基本宗旨，也是增強社會凝聚力、消除社會矛盾因素的現(xiàn)實選擇。對于公正的傳統(tǒng)價值理念而言，它可以起到“延續(xù)香火”，維護(hù)現(xiàn)世公正和代際公正的作用。

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（責(zé)任編校：張京華）

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D90

A

1673-2219（2010）01-0146-03

2009－10－05

蔣承（1983－），男，湖南石門人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院研究生，研究方向為現(xiàn)代法理學(xué)。